II SA/Wa 2339/23

II SA/Wa 2339/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Prezesa Rady Ministrów (dalej: "PRM", "organ") z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. M. K. wystąpił do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej: "KPRM") o udostępnienie informacji: jaki budżet w KPRM w latach 2015-2023 przeznaczany był na pion europejski, cyfryzacyjny i polonijny oraz jakie były wydatki na podróże służbowe (zarówno krajowe jak i zagraniczne) i promocję w latach 2008-2023.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. KPRM poinformowała Skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek z uwagi na zakres czasowy i złożoność wnioskowanych informacji.
Następnie, w dniu [...] października 2023 r. KPRM udzieliła Skarżącemu odpowiedzi w zakresie budżetu KPRM wyjaśniając, że w KPRM nie ma pionów: europejskiego, cyfryzacyjnego i polonijnego, a budżet KPRM tworzony jest m.in. z podziałem na części budżetu państwa, którymi dysponują dysponenci części budżetu państwa. Zaznaczono, że KPRM w latach 2015-2023 obsługiwała i nadal obsługuje dysponenta części budżetowej 16 - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a od marca 2020 r. obsługuje również dysponenta części 23 - Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Natomiast od października 2020 r. do kwietnia 2023 r. obsługiwała dysponenta części 27 - Informatyzacja. Wskazano również, że budżety ww. dysponentów na poszczególne lata są określone w ustawach budżetowych, które są jawne, ogólnodostępne i opublikowane w dzienniku ustaw oraz Serwisie Rzeczypospolitej Polskiej: https://www.gov.pl/web/finanse/ustawy-budzetowe.
Po przeanalizowaniu dalszej części pytań odnoszących się do wydatków KPRM na podróże służbowe i promocję w latach 2008-2023 organ uznał, że wniosek w tej części dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W związku z tym wezwał Skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.".
W odpowiedzi na wezwanie Skarżący poinformował, że działając w ramach Stowarzyszenia [...], które troszczy się o jakość debaty publicznej w Polsce, sprawdza m.in., czy wypowiedzi polityków są zgodne z prawdą. Wyjaśnił, że dane te są potrzebne do weryfikacji często pojawiającej się w przestrzeni publicznej tezy, jakoby wzrost ogólnych wydatków KPRM wynikał ze wzrostu wydatków na cele promocyjne i podróże służbowe. Jako przykład Skarżący wskazał na wypowiedź B. B.: "Kiedy w 2015 roku oddawaliśmy władzę (...) budżet KPRM-u, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to było 125 mln zł. W tym roku to jest ponad 1,5 mld zł. Te pieniądze są wydatkowane chociażby na absurdalne, propagandowe reklamy, na wszelkiego rodzaju eventy, na przeloty pana premiera, który sobie z rządowego samolotu zrobił taksówkę w kampanii wyborczej. To są te wszystkie wiece, wiecyki, które organizują".
Uwzględniając treść ww. pisma, w dniu [...] października 2023 r. KPRM poinformowała Skarżącego, że w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pytania: "jakie były wydatki na podróże służbowe (zarówno krajowe, jak i zagraniczne) i promocję w latach 2008-2023" z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji. Z uwagi na braki formalne wniosku złożonego pierwotnie drogą e-mailową, Skarżący został wezwany do uzupełnienia podpisu i wskazania adresu do doręczeń. W dniu [...] października 2023 r. Wnioskodawca uzupełnił braki formalne wniosku, przekazując wniosek za pośrednictwem ePUAP.
Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), Prezes Rady Ministrów odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wydatków KPRM na podróże służbowe (krajowe i zagraniczne) i promocję w latach 2008-2023 z uwagi na brak wykazania przez Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a Skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak jest też podstaw do uznania spełnienia tej przesłanki na podstawie dotychczas zgromadzonej dokumentacji.
Organ zaznaczył, że w piśmie KPRM z dnia [...] października 2023 r. wyjaśniono, iż szeroki zakres tematyczny oraz czasowy wniosku (tj. obejmujący dane od 2008 r. do 2023 r.) wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania KPRM i utrudnią wykonywanie przypisanych jej zadań. Wynika to z faktu, że po pierwsze, KPRM nie posiada zestawienia wydatków na podróże zarówno krajowe jak i zagraniczne obejmujące okres 16 lat. Dokumentacja w urzędach podlega archiwizacji po wskazanym w "Instrukcji kancelaryjnej" okresie czasu, co oznacza, że nie jest możliwe jej wyselekcjonowanie wyłącznie z jednego miejsca przechowywania. Dokumentacja będąca podstawą sporządzenia żądanej informacji jest rozproszona; jedynie jej niewielka część znajduje się w bieżącym użytkowaniu. Po drugie, system finansowo-księgowy funkcjonujący w KPRM nie pozwala na automatyczne wygenerowanie takiego zestawienia wydatków i wyszukanie stosownych rekordów uwzględniających wydatki na podróże krajowe i zagraniczne bardzo dużej grupy osób. Zarówno papierowe urządzenia ewidencyjne, jak i urządzenia informatyczne pozostające w dyspozycji KPRM, nie zawierają kompleksowych informacji pozwalających odpowiedzieć na skierowane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. drugie pytanie. Po trzecie, przedmiot zapytania obejmuje także wydatki na "promocję", a pojęcie to jest bardzo szerokie; zawiera w sobie wszelkie koszty dotyczące m.in. zamówienia materiałów reklamowych, usług badania rynku, tworzenia strategii promujących określone działania społeczne, przygotowywanie założeń określonych kampanii społecznych o szerokim spektrum oddziaływania, a także monitorowanie efektów ich działania i inne. Po czwarte, KPRM nie posiada wydzielonej komórki organizacyjnej zajmującej się szeroko pojmowaną "promocją". Działania w tym zakresie są podejmowane w różnych komórkach organizacyjnych KPRM, w zależności od potrzeb i odpowiednio do zakresu bieżąco realizowanych zadań. Oznacza to, że informacje o wydatkach na ten cel są rozproszone po całej strukturze organizacyjnej KPRM. Skala przedsięwzięć promocyjnych realizowanych w KPRM jest bardzo obszerna i wielowymiarowa, a w konsekwencji przygotowanie takiego zestawienia wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego pracownika w każdej z komórek organizacyjnych, w których realizowane były takie zadania, a następnie wyselekcjonowanie wymaganych dokumentów, ich analiza, obliczenie wartości poniesionych wydatków, a finalnie - usystematyzowanie zebranych informacji i wykreowanie według wskazanego przez Skarżącego zakresu. Byłyby to zatem działania intelektualne na zbiorze informacji prostych, prowadzące do przekształcenia tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Ponadto, całość zebranych informacji z różnych komórek organizacyjnych podlegałaby scaleniu przez kolejnego pracownika. Powyższe wiązałoby się z całkowitym wyłączeniem tych pracowników z wykonywania przez kilka dni regularnych zadań służbowych na danym stanowisku.
Nie ulega zatem wątpliwości, że całokształt prac nad zestawieniem wydatków KPRM na podróże służbowe oraz promocję w żądanym 16-letnim okresie funkcjonowania nie byłby typową czynnością kancelaryjno-biurową o charakterze technicznym, polegającą wyłącznie na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich wyselekcjonowaniu i przepisaniu wskazanych w nich kwot. Działania zmierzające do wykreowania żądanego zestawienia dalece wykraczają poza bieżące zadania ustawowe realizowane w KPRM i realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Przygotowanie danych w interesie Skarżącego wymagałoby działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne, a co za tym idzie - utrudniałoby wykonywanie pozostałych zadań KPRM i dezorganizowałoby funkcjonowanie instytucji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że ratio legis przepisów art. 61 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż realizacja prawa do informacji publicznej nie może prowadzić do jego nadużywania. Realizacja przedmiotowego wniosku prowadziłaby bezsprzecznie do przekroczenia normalnych ram realizacji prawa do informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż informacja wytworzona w ww. sposób, pomimo że składałaby się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu KPRM, została uznana za informację przetworzoną.
Odnosząc się do wyjaśnień Skarżącego dotyczących wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ stwierdził, iż trudno uznać sprawdzanie wypowiedzi polityków pod kątem ich wiarygodności za argument przemawiający za przygotowaniem zestawienia wydatków w tak szerokim zakresie czasowym i przedmiotowym. Zaznaczył, iż przedstawiona we wniosku wypowiedź jednego z polityków nie jest stanowiskiem organu administracji publicznej, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji. Jest to wypowiedź jednego z wielu polityków, który w ramach swobody wypowiedzi wyraził swoje zdanie w określonej sprawie. Nie sposób przyjąć, że uzasadnieniem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przemawiającym za przygotowaniem zestawienia wydatków poniesionych w sferze podróży służbowych oraz działań promocyjnych realizowanych w KPRM od 2008 r., miałaby być weryfikacja prawdziwości ww. wypowiedzi.
Powołując się na poglądy orzecznictwa organ wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe, "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Zdaniem organu, nie ma podstaw do uznania, że w sprawie ziścił się warunek, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący nie przedstawił argumentacji wskazującej na realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Uzyskana w ten sposób informacja miałaby wyłącznie wymiar potwierdzenia bądź zaprzeczenia wyrażonej publicznie wypowiedzi jednej z wielu osób publicznych działających w sferze politycznej. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie umożliwia przyjęcia istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Skarżący w toku postępowania złożył indywidulanie skargę na bezczynność organu. Nie wskazał na tym etapie, jakoby działał w imieniu Stowarzyszenia Demagog. Brak jest zatem podstaw do uznania jego działania w interesie ogółu, czy nawet większej społeczności, której statutowe działania mogłyby potencjalnie wpłynąć na sposób funkcjonowania organów władzy publicznej, czy też lepszą ochronę interesu publicznego.
Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOiP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości realizacji prawa do informacji,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł w szczególności, że przedmiotem wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), co uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.
Powołując się na poglądy orzecznictwa Skarżący podniósł, iż w sytuacji, gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Ponadto, sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4058/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 717/14.). W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji pozostaje kwalifikowanie informacji jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one zbiorem z 6 lat, ich zebranie jest czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 329/21).
Zdaniem Skarżącego, wbrew stanowisku organu, udostępnienie wnioskowanej informacji służyłoby szczególnemu interesowi publicznemu. Stowarzyszenie [...], którego Skarżący jest członkiem, troszczy się bowiem o jakość debaty publicznej w Polsce. W tym celu sprawdza m.in., czy wypowiedzi polityków są zgodne z prawdą. Dane te są potrzebne do weryfikacji często pojawiającej się w przestrzeni publicznej tezy, jakoby wzrost ogólnych wydatków KPRM wynikał ze wzrostu wydatków na cele promocyjne i podróże służbowe. Teza ta wiązana jest z zarzutem, że środki publiczne są wykorzystywane w nadmierny sposób na cele niezwiązane bezpośrednio z pierwszym konstytucyjnym celem Rady Ministrów jakim jest prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, lecz na cele związane z promowaniem osoby premiera i programu jego partii. Mówili o tym m.in.: poseł B. B. w programie [...] Radia [...] w dniu [...] sierpnia 2023 r., poseł K. B. w programie "[...]" w stacji [...] w dniu [...] listopada 2023r., poseł A. S. w programie "[...]" w stacji [...] w dniu [...] listopada 2023 r., poseł D. T. podczas kongresu w T. w dniu [...] września 2023 r., poseł Parlamentu Europejskiego R. B.w swoim materiale na platformie [...] w dniu [...] lipca 2023 r. Zdaniem Skarżącego, jest to poważny zarzut, bezpośrednio związany z ochroną interesu Skarbu Państwa.
Końcowo Skarżący zaznaczył, iż w razie wątpliwości co do jego członkostwa w Stowarzyszeniu [...] i złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej za wiedzą zarządu tego Stowarzyszenia, okoliczność ta podlega weryfikacji poprzez wysłanie zapytania na skrzynkę zarządu Stowarzyszenia ([...]) lub samej prezes ([...]).
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że powołane w skardze orzeczenia dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Sprawa o sygn. akt III OSK 4058/21 dotyczyła znacznie węższego zakresu informacji, tj. danych o kosztach wyjazdów służbowych jedynie trzech osób za okres znacznie krótszy aniżeli zakreślony w niniejszej sprawie, a ponadto Sąd wskazał na brak odpowiedniego uzasadnienia w decyzji odnośnie ponadstandardowego zakresu czynności koniecznych dla uzyskania informacji przetworzonej, podczas gdy w niniejszej sprawie takie uzasadnienie, i to rozbudowanej formie, zaprezentowano. Podobnie spawa o sygn. akt VIII SA/Wa 717/14 (zakończona nieprawomocnym wyrokiem) dotyczyła znacznie węższego zakresu czasowego (za 2012 r.) i przedmiotowego (dokumenty dotyczące zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia). W uzasadnieniu wyroku Sąd również zwrócił uwagę na brak należytego uzasadnienia decyzji odmownej w odniesieniu do opisu działań, które organ byłby zmuszony podejmować w celu udostepnienia żądanej informacji. Z kolei w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 329/21 wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objęto dokumenty związane z konkretnym pozwoleniem wodnoprawnym, co trudno - chociażby w przybliżeniu - porównać z zakresem wniosku w niniejszej sprawie.
Organ podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" i wskazano dlaczego postulowane przez Skarżącego okoliczności nie uzasadniają tezy, że udostępnienie informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Skarżący w skardze nie podjął wyraźniej polemiki z uzasadnieniem decyzji, lecz w istocie powtórzył stanowisko przedstawione wcześniej w toku postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.
Dodatkowo podniósł, że szczególne znaczenie prawa do informacji wynika z tego, że prawo to, w tym do informacji o wydatkowaniu środków publicznych, jest nie tylko wartością samą w sobie, ale często jest niezbędne do skutecznego egzekwowania praw i wolności, a jego istotność została podkreślona zarówno na poziomie prawa krajowego (u.d.i.p.), jak i międzynarodowego (MPPOiP). Realizacja przez organy obywatelskiego prawa do informacji może wiązać się ze zwiększonym nakładem sił osobowych, a wskazane przez organ "zaangażowanie co najmniej jednego pracownika z komórek organizacyjnych" nie byłoby na tyle uciążliwe, aby można uznać, że dojdzie do sparaliżowania działalności organu. Przedmiot wniosku nie uzasadnia również stwierdzenia, że jego realizacja wymagałaby analizy dokumentów, a wyłącznie ich zebrania, zeskanowania i udostępnienia. Nie uzasadnia to również uznania, że realizacja wniosku wyłączyłaby wielu pracowników z regularnych zadań na kilka dni.
Skarżący podniósł, iż zgodzić należy się z organem, że powołane w skardze orzeczenia dotyczyły wniosków o węższym zakresie przedmiotowym. Jednakże istotą ich powołania było podkreślenie, że nawet gdy wniosek obejmuje informacje składającą się z wielu elementów, sam ten fakt nie przesądza o przetworzonym charakterze informacji.
Skarżący zaznaczył również, że weryfikacja prawdziwości wypowiedzi niektórych polityków to jedna z podstawowych form działalności Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie prowadzi taką działalność z przekonaniem, że może ona pozytywnie wpływać na jakość debaty publicznej. Gdy będzie ona w większym stopniu oparta na faktach, daje większe szanse na porozumienie w ważnych, ze względu na interes publiczny, sprawach. Politycy w przytoczonych w skardze wypowiedziach przedstawili poważny dla racjonalności wydatków publicznych zarzut nadmiernych wydatków KPRM. Bez dokładnej informacji o wydatkach na cele promocyjne i podróże służbowe nie można zweryfikować, czy te zarzuty mają podstawę w faktach. Jeśli tak, to ujawnienie tych danych mogłoby skłonić organy administracji publicznej do działań na rzecz rozwiązania zidentyfikowanego problemu.
Pismem z dnia [...] maja 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgłosiło swój udział w postępowaniu wnosząc o uwzględnienie skargi. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na istotę konstytucyjnego prawa do informacji wskazując, że odmowa udostępnienia informacji ze względu na jej kwalifikację jako przetworzonej, wyłącznie ze względu na zakres przedmiotowy wniosku, jest nieprawidłowa.
Na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.).
Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Prezes Rady Ministrów - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).
W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienione zostały kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a).
W świetle powyższych unormowań informacja objęta wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r., będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. "jakie były wydatki na podróże służbowe (zarówno krajowe, jak i zagraniczne) i promocję w latach 2008-2023", stanowi informację publiczną.
Rozstrzygając o odmowie udostępnienia Skarżącemu ww. informacji publicznej organ powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznając, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności organizacyjnych, analitycznych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). Powstała w ten sposób informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.).
Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę. Zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA).
Podkreślenia wymaga, że ze względu na różnorodność stanów faktycznych objętych ww. przykładowymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej opiera się na kazuistycznym podejściu do okoliczności każdej indywidualnej sprawy, a w konsekwencji wymaga przedstawienia przez podmiot zobowiązany przekonującej argumentacji, która wyjaśniałaby przyczyny dokonania takiej właśnie kwalifikacji.
W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób wystarczający przedstawił powody, dla których uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.
Organ prawidłowo zaakcentował okoliczność, że zakres przedmiotowy wniosku obejmuje 16 lat (od 2008 r. do 2023 r.). W ocenie Sądu, już sama ta okoliczność, wiążąca się z koniecznością zgromadzenia żądanych informacji (prostych) za tak długi okres czasu, skutkuje uznaniem, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Oczywistym jest bowiem, że wyszukanie żądanych informacji obejmujących taką perspektywę czasową musi się wiązać z istotnym nakładem pracy, a w konsekwencji ze znaczącym zaangażowaniem pracowników organu w realizację wniosku, co oznacza odsunięcie ich od bieżących zadań, a co za tym idzie - znaczne utrudnienia w wykonywaniu innych, ustawowych zadań.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślał, że nie ma możliwości automatycznego wygenerowania żądanych informacji, bowiem uniemożliwia to obsługujący KPRM system finansowo-księgowy. Nie jest zatem możliwe proste wyszukanie w tymże systemie danych o wydatkach na podróże krajowe i zagraniczne KPRM za objęty żądaniem okres czasu. Nie jest również możliwe proste wyszukanie takich informacji z papierowych urządzeń ewidencyjnych, bowiem dokumentacja w tym zakresie podlegała archiwizacji. Dokumentacja ta jest rozproszona i brak jest możliwości wyselekcjonowania informacji z jednego tylko miejsca przechowywania.
Organ zwrócił również uwagę na zakres przedmiotowy pojęcia "promocja" wskazując, że obejmuje ono koszty dotyczące m.in. zamówienia materiałów reklamowych, usług badania rynku, tworzenia strategii promujących określone działania społeczne, przygotowywanie założeń określonych kampanii społecznych o szerokim spektrum oddziaływania, a także monitorowanie efektów ich działania i inne. Niewątpliwie zatem wyszukanie informacji dotyczących tak wielu zagadnień (z tak długiego okresu czasu) oznacza konieczność wdrożenia znacznych środków organizacyjnych w celu udzielenia odpowiedzi na tak sformułowany wniosek.
W tym względzie organ wskazał również, że w KPRM nie ma jednej komórki organizacyjnej, która zajmowałaby się szeroko rozumianą "promocją". Działania w tym zakresie są podejmowane w różnych komórkach organizacyjnych, w zależności od potrzeb i odpowiednio do zakresu bieżąco realizowanych zadań, zatem informacje o wydatkach na ten cel są rozproszone po całej strukturze organizacyjnej KPRM. Jak wskazał organ, przygotowanie takiego zestawienia wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego pracownika w każdej z komórek organizacyjnych, w których realizowane były takie zadania, a następnie wyselekcjonowanie wymaganych dokumentów, ich analiza, obliczenie wartości poniesionych wydatków, a finalnie - sporządzenie zbiorczej odpowiedzi na pytania postawione we wniosku. Podjęcie tych czynności wiązałby się z całkowitym wyłączeniem tych pracowników z wykonywania przez kilka dni bieżących zadań służbowych na danym stanowisku.
W świetle powyższego nie sposób przyjąć, że ww. pytania objęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r., dotyczące przedziału czasowego 2008 - 2023, stanowią informację publiczną prostą. Wskazany przez organ ogół czynności jakie musiałyby zostać podjęte w celu przygotowania informacji za tak długi okres czasu determinują przyjęcie stanowiska, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Jej udostępnienie, zgodnie z wyjaśnieniami organu, wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz przeprowadzenia analizy danych będących nie tylko w posiadaniu poszczególnych komórek organizacyjnych organu, ale również złożonych do archiwum. Samo zatem wyszukanie i zestawienie informacji cząstkowych (prostych) odpowiadających tak zakresowi przedmiotowemu, jak i czasowemu wniosku, stanowi o kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej.
Nie można zgodzić się z argumentacją pełnomocnika uczestnika postępowania, że w sytuacji, gdy część żądanych informacji jest zarchiwizowana, organ powinien udostępnić - jako informację prostą - tę część danych, która pozostaje w bieżącym użytkowaniu organu, a ewentualnie, co do pozostałej (zachiwizowanej) części odmówić jej udostępnienia. Po pierwsze organ jest związany treścią (zakresem) wniosku jako całości, który to wniosek inicjuje postępowanie w danej sprawie. Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uznania żądanej informacji za przetworzoną była nie tylko okoliczność przekazania części danych do archiwum, ale również brak możliwości prostego wygenerowania żądanych informacji z systemu informatycznego KPRM i z ewidencji, fakt rozproszenia danych w różnych komórkach organizacyjnych KPRM oraz niesprecyzowany we wniosku, szeroki zakres przedmiotowy pojęcia "promocja".
Jak już wyżej wskazano, udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest uzależnione od wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań, w szczególności w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego np. poprzez usprawnienie działania jego organów (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akr I OSK 1870/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1721/05; CBOSA). Jednocześnie wskazuje się na dwie przesłanki świadczące o spełnieniu kryterium "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a mianowicie kryterium podmiotowe, tj. kwalifikowany rodzaj podmiotu występującego z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, np. poseł, senator oraz kryterium przedmiotowe, tj. wykazanie, że informacja publiczna może przyczynić się do wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 5090/21; z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 1069/21; z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 690/21; A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154). Przy czym także charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego ewentualne uwzględnienie wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 47/24; publ. CBOSA).
W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjąć zatem należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Zwraca się przy tym uwagę, iż korzyści z upublicznienia określonej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie przez wnioskodawcę takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.
Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący wykazał przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Nie można bowiem uznać, że przesłankę tę wypełnia fakt członkostwa Skarżącego w Stowarzyszeniu, które - jak wskazał - troszczy się o jakość debaty publicznej w Polsce i sprawdza zgodność wypowiedzi polityków z prawdą. Również powoływana przez Skarżącego potrzeba weryfikacji tezy postawionej w cytowanej wypowiedzi jednego z posłów na Sejm RP, zgodnie z którą wzrost ogólnych wydatków KPRM miałby wynikać ze wzrostu wydatków na cele promocyjne i podróże służbowe, analizowanej przesłanki nie spełnia. Nie można bowiem przyjąć, że z podanych przez Skarżącego powodów uzyskanie żądanej informacji może przyczynić się w sposób realny i konkretny do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, w szczególności do usprawnienia działania tychże organów. Subiektywne przekonanie Skarżącego, że uzyskane dane pozwolą mu na zainteresowanie nimi bliżej nieokreślonej grupy osób ze względu na "bezpośredni związek tych informacji z ochroną interesu Skarbu Państwa" nie świadczą o spełnieniu kwalifikowanej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 19 ust. 2 MPPOiP, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo stwierdził, że żądana informacja - ze względu na zakres przedmiotowy oraz zakreśloną perspektywę czasową - jest informacją publiczną przetworzoną, zaś w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.