II SA/Wa 232/25

II SA/Wa 232/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Joanna Kube
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. Kancelaria Radcowsko-Adwokacka sp. p. z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. K. Kancelaria Radcowsko-Adwokacka sp. p. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, zw. dalej "organem", decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji publicznej K. [...] sp. p. z siedzibą w W., zw. dalej "skarżącą" lub "spółką", o którą wnioskowała w dniu [...] października 2024 r., tj. dokumentów dotyczących realizacji umowy zawartej pomiędzy Komendantem Głównym Policji a [...] Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytową z siedzibą w B. w dniu [...] lipca 2020 r., nr [...], w szczególności umowy wraz z załącznikami oraz aneksami, pełnej korespondencji związanej z realizacją umowy prowadzonej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą oraz [...], pism wykonawcy związanych z realizacją umowy, pism i wezwań zamawiającego, wszelkich protokołów z badań laboratoryjnych, raportu lub sprawozdań z badań, certyfikatów, deklaracji zgodności, projektów modyfikacji, dokumentów związanych z rozliczeniem umowy lub odstąpieniem od umowy, dokumentów związanych z realizowaniem zobowiązań gwarancyjnych, dokumentacji dostarczonej wraz z pojazdem, dokumentacji technicznej, dokumentacji związanej z naliczonymi Wykonawcy karami umownymi.
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji każdy obywatel ma prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej potwierdza, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu, z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w ustawie. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który normuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że wnioskowane informacje nie mogą być udostępnione, bowiem w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Na ochronę tej tajemnicy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny, tj. wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Dokonując zdefiniowania materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, organ przywołał wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, "zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowe, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań." W związku z powyższym oprócz istnienia tajemnicy przedsiębiorcy organ zasięgnął stanowiska przedsiębiorcy (wykonawcy), czy nie rezygnuje z przysługującego mu prawa ochrony informacji wrażliwych. Pogląd taki został również wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 689/14 "Aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. "zafunkcjonowała" zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości. Istotna jest więc tutaj wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" objęta jest ochroną prawną przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, która ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy", czyli chroni prawo tego podmiotu, który dysponuje informacją, a która ma znaczenie dla prowadzenia określonego przedsięwzięcia gospodarczego i pragnie zachować ją w poufności wyłączając z ochrony tego przedsiębiorcę, który rezygnuje z przysługującego mu prawa oraz informację o osobach pełniących funkcje publiczne. Zatem, aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. "zafunkcjonowała" zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości."
Mając powyższe na uwadze organ nie uwzględnił wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na fakt, że udostępnienie treści dokumentów wytworzonych w ramach korespondencji z wykonawcą umowy nie mogłoby odbyć się bez prawnie nieusprawiedliwionego uszczerbku dla interesu podmiotu trzeciego, tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B., zw. dalej "wykonawcą". Dokonałoby się to poprzez ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy będącego stroną tejże umowy. Zasadność kwalifikacji wnioskowanych dokumentów, jako niepodlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jawiła się poprzez wyraźny sprzeciw wykonawcy przed ujawnieniem tych informacji, tj. ze "Zobowiązania do zachowania poufności" zawartego w umowie oraz w pismach wykonawcy z dnia [...] września 2020 r. oraz z dnia [...] listopada 2024 r. oraz istnienie informacji podlegającej ochronie w postaci dokumentów wytworzonych od momentu podpisania umowy na dostawę pojazdów typu armatka wodna z wykonawcą. Żądane dokumenty posiadają wartość nie tylko dla samego wykonawcy, ale również dla jego konkurentów z uwagi na to że zamieszczone są w nich dane odnoszące się do zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych, technicznych, technologicznych, organizacyjno-handlowych oraz finansowych. Dokumentacja ta zawiera m.in. rysunki techniczne, informacje o zastosowanych produktach, materiałach, narzędziach wykorzystywanych przez wykonawcę umowy w trakcie tworzenia pojazdów wraz z dokumentacją konstrukcyjną. Obejmuje również dane kontrahentów, kooperantów oraz podwykonawców dostarczających elementy zabudowy i wyposażenia specjalistycznego pojazdu typu armatka wodna, których ujawnienie (w szczególności podmiotom prowadzącym działalność konkurencyjną) może negatywnie wpłynąć na ogólną sytuację i kondycję firmy oraz realną wartość gospodarczą tych danych.
Ponadto organ nadmienił, że informacje o które wnioskuje spółka mogą zostać wykorzystane w celu prowadzenia postępowań sądowych zarówno przeciwko wykonawcy jak i organowi.
Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2024 r. wniosła spółka. Zaskarżonej decyzji w całości zarzucono naruszenie:
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam sprzeciw [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w B. wyrażający się w zastrzeżeniu przez wykonawcę dokumentów i informacji, jako informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy ich udostępnienia skarżącej, bez względu na to, czy wykonawca ten dokonał przedmiotowego zastrzeżenia w wymaganym przez przepisy prawa terminie (z chwilą przekazania informacji i dokumentów), jak również bez względu na to czy wykazał, jaki rzeczywiście charakter mają przedmiotowe informacje i dokumenty oraz bez względu na to czy wykazał on, że podjął niezbędne działania w celu utrzymania tych informacji w poufności;
- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która część wniosku (jaki zakres żądanej dokumentacji) swoim zakresem obejmować miałyby tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy w taki sposób, że nie podlegałaby ona udostępnieniu w ramach złożonego wniosku, co uniemożliwiło skarżącej ocenę czy w tym przypadku istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest rzeczywiste i niewątpliwe, czy faktycznie dotyczy ono całej wnioskowanej informacji/dokumentacji, czy jednak ograniczenie skarżącemu dostępu do tych informacji podyktowane jest subiektywną wolą wykonawcy i zamawiającego (organu), a zatem jako takie stanowi działanie bezzasadne i nieuprawnione;
- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób wykonawca wykazał i jak uzasadnił to, że wszystkie dokumenty i informacje przekazane zamawiającemu, dotyczące realizacji umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy, co uniemożliwiło skarżącej ocenę czy w tym przypadku istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest rzeczywiste i niewątpliwe, czy może ograniczenie skarżącej dostępu do tych informacji podyktowane jest subiektywną wolą wykonawcy i zamawiającego (organu), a zatem jako takie stanowi działanie bezzasadne i nieuprawnione;
- art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że zakres złożonego przez skarżącą wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] października 2024 r. służył do skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, gdyż służyć mógł (rzekomo) do pozyskania tych informacji celem wykorzystania ich w celu prowadzenia postępowań sądowych przeciwko Komendzie Głównej Policji, czy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.;
- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), zw. dalej "u.z.n.k.", poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że sama wola zachowania w tajemnicy informacji zawartych w dokumentach przedkładanych przez wykonawcę (wyrażająca się w złożeniu przez niego sprzeciwu/pism datowanych na dzień [...] września 2020 r. i [...] listopada 2024 r.) świadczy o tym, że dokumenty te traktowane winny być jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy, bez konieczności wykazania i uzasadnienia przez tego Wykonawcę, jaki charakter mają przedmiotowe informacje i bez wykazania przez niego czy i jakie działania podjął on w celu utrzymania ich w poufności;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na sporządzeniu pisemnego uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji uznając, że w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dotycząca ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością jej uchylenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.".
Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia tego, że Komendant Główny Policji należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez spółkę dane (objęte wnioskiem z dnia [...] października 2024 r.) stanowią informację publiczną.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy organ prawidłowo powołał się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Fundament sporu leży zatem w prawidłowym rozstrzygnięciu w uwarunkowaniach konkretnej sprawy, kolizji zachodzącej między dwiema wartościami: transparentnością życia publicznego i koniecznością ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla dysponenta tych informacji, będącego przedsiębiorcą. Jest to zatem kolizja między konstytucyjnym prawem do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) i koniecznością ochrony innych, nie mniej cennych wartości konstytucyjnych, w tym przypadku wywodzonych z wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji; w doktrynie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorstwa może być traktowana jako prawo podmiotowe o treści majątkowej – zob. A. Michalak (w:) Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II, red. M. Sieradzka, M. Zdyb, Warszawa 2016, wer. el. SIP LEX, art. 11; pkt 18-19). Sam ustrojodawca w art. 61 ust. 3 Konstytucji zastrzegł, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Regulacja konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W świetle tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W świetle przywołanego przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą.
Co istotne, w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia.
W aspekcie formalnym organ wskazywał, że żądane informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy przywołując na tę okoliczność wyraźny sprzeciw wykonawcy przed ujawnieniem tych informacji, wynikający ze "Zobowiązania do zachowania poufności" zawartego w umowie oraz w pismach z [...] Odnosząc się do powyższego aspektu Sąd podkreśla, że sam fakt powołania się na postanowienia zawarte w umowie zawartej między zamawiającym a wykonawcą, czy też subiektywna wola wyrażona w pismach wykonawcy z [...] września 2020 r. i [...] listopada 2024 r. nie przesądza o tym, że żądana informacja może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dla uruchomienia ochrony wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powołany art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może być zatem interpretowany w sposób naruszający tę zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 wyjaśnił, że przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.
Analiza elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy obrazuje, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych.
Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, aby wykonawca wskazał czy i jakie ewentualnie działania podjął w celu zachowania poufności takich informacji. Bez wykazania tych okoliczności samo ogólnikowe stwierdzenie, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy nie może zostać uznane za skuteczne ich zastrzeżenie, a tym samym organ nie mógł na tej podstawie samodzielnie uznać, że została spełniona wymagana przesłanka formalna.
Odnosząc się do aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że stanowi ją poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące.
Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).
W świetle powyższego, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niej określoną wartość gospodarczą (w aspekcie materialnym) i w czym się ona wyraża.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się odniesienia przez organ również do aspektu materialnego. Zdaniem Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, czyli wartość gospodarcza musi mieć charakter obiektywny i odnosić się do danego przedsiębiorcy.
Organ uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób ogólnikowy, dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśniając, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., nie rozważyła wszystkich okoliczności sprawy.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.
Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji odmownej, jaki interes wykonawcy przemawia za brakiem udostępniania informacji. Nie sposób wywieść czy żądane dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym, konstrukcyjnych, organizacyjno-handlowych, finansowych, czy też organizacyjnym, przede wszystkim dlatego, że z treści decyzji absolutnie nie wynika, aby na taki charakter informacji powołał się sam wykonawca. Sąd stoi natomiast na stanowisku, że organ nie jest uprawniony do tego, aby bez stosownej inicjatywy wykonawcy, samodzielnie oceniać czy jakaś informacja jest dla danego wykonawcy informacją posiadającą wartość gospodarcza czy też nie oraz czy ma charakter, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i ewentualnie jaki.
Co więcej, organ nawet nie zadał sobie trudu, by wyjaśnić które z wnioskowanych dokumentów dotyczą informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, co uniemożliwia ocenę czy w tych przypadkach istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Dlatego też w zakresie materialnym nie można uznać, że wnioskowane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.
Informacje żądane przez wnioskodawcę mają niewątpliwie pewną wartość gospodarczą, jednakże organ w żaden sposób tego nie wykazała. Wskazywanie na charakter danych bez uwzględnienia szerszego aspektu funkcjonowania wykonawcy nie jest wystarczające do dowiedzenia o gospodarczo ważnym charakterze żądanych informacji. Z tych względów powoływanie się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w odniesieniu do przedmiotowego wniosku co najmniej przedwczesne.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, iż organ odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.
Konsekwencją uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji przez organ jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku spółki. Organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, którą stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić poprzez udostępnienie informacji publicznej za pomocą czynności materialno-technicznej lub wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.