II SA/Wa 2308/18

II SA/Wa 2308/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1669/21 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Organ stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącego oraz pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] stycznia 2018 r. i Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z [...] lutego 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza oraz jego akt osobowych stwierdził, że J.K. w okresie od [...] listopada 1977 r. do [...] lipca 1982 r. i od [...] lipca 1988 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez 6 lat, 9 miesięcy i 16 dni) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa (początkowo w Wydziale [...] KW MO w R., a następnie w Wydziale [...] i w Wydziale [...] w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w R.). W dniu [...] sierpnia 1990 r. został przyjęty do służby w Komendzie Rejonowej Policji w R. Ze służby został zwolniony w dniu [...] czerwca 2014 r. tj. po 36 latach, 7 miesiącach i 3 dniach łącznego okresu służby.
Organ powołał leksykalne synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do całego okresu jego służby) nie może być oceniony jako krótkotrwały (stanowi ok. 18% łącznego okresu służby).
Minister podniósł, że z pisma Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji wynika, że J. K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., niemniej jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonywał te obowiązki z narażeniem zdrowia i życia. Organ dodał, że to narażenie zdrowia i życia, należy rozumieć jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby.
W ocenie organu J. K. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jego postawa jak i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie wskazują, aby wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek".
Z tych powodów organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego na zasadach korzystniejszych.
J. K., działając przez pełnomocnika, w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. muszą wystąpić łącznie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że z przepisu art. 8a nie wynika, że wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście w znaczeniu koniunkcyjnym jak i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.
W rozpatrywanym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis wymienia dwie, odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że te przesłanki zostały wymienione w dwóch podpunktach, a nie w jednym zwartym przepisie.
Skarżący podniósł, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w rozporządzeniu nr. 69 Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przejmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w UOP i innych jednostkach podległych MSW oraz ich zatrudniania w MSW.
J. K. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. Organ nie wyjaśnił dlaczego jego sześcioletnia służba na rzecz państwa totalitarnego nie może być uznana za krótkotrwałą i oparł się na "subiektywnym odczuciu" rozpatrującego wniosek. Skarżący zarzucił również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych we wniosku o wydanie decyzji, z których wynika, że spełnia on przesłankę tzw. uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący przez okres ponad 36 lat i 7 miesięcy pełnił służbę (w Wydziale [...] KW MO w R., w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R., w Wydziale [...] WUSW w R., a następnie w Policji), przy czym przez 6 lat, 9 miesięcy i 16 dni była to służba, o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki, niemniej nie ma podstaw do stwierdzenia, że służbę wykonywał z narażeniem zdrowia i życia.
W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Użyty w przepisie art. 8a ustawy spójnik "oraz" oznacza, zdaniem Sądu, koniunkcje dwóch warunków: krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Pogląd prezentowany przez skarżącego prowadzi do wniosków podważających cele tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u. Jeżeli zatem obie wymienione w art. 8a ust. 1 przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.
Potwierdzenie tego stanowiska Sądu znaleźć można w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy zaopatrzeniowej, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie organu co do tego, że ponad sześcio- letnia służba skarżącego (w latach [...] listopada 1977 r.- [...] lipca 1982 r. i [...] lipca 1988 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby skarżącego wynoszącym 36 lat, nie może być uznana za krótkotrwałą. Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła bowiem ok. 18 % całkowitego okresu jego służby. W ocenie Sądu uzasadnienie organu w tym zakresie jest dostateczne. Organ powołał leksykalne znaczenie słowa "krótkotrwałość", wskazał na konieczność oceny tej przesłanki indywidulanie w każdej sprawie i dokonał oceny tego sześcioletniego okresu, odnosząc go do całości okresu służby funkcjonariusza.
Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, należy zauważyć, że w tym przepisie chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia. Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności. W aktach sprawy znajduje się informacja Zastępcy Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z[...]lutego 2018 r. z której wynika, że J.K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Zatem organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie.
Niemniej nie ma to w świetle art. 8 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 większego znaczenia. Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak już powiedziano, spełnione łącznie.
Nie jest wreszcie prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy. Świadczy o tym stwierdzenie organu, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia, zaś skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Ta uwaga odnosi się do przebiegu służby i mieści w ocenie jej wyjątkowej rzetelności. Szczególnie uzasadniony przypadek to zatem przypadek służby funkcjonariusza, który swą rzetelnością wyróżniał się spośród innych funkcjonariuszy.
Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.
Z tego wynika, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. W ocenie Sądu organ ustalił dostatecznie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 18% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r.