II SA/Wa 2306/23

II SA/Wa 2306/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Ol. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego O. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
O. J. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej, jako: organ lub Minister) z dnia [...] października 2023 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do punktów 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za pomocą poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając:
1) informacji dotyczącej złożonych w łatach 2018-2021 przez MKiDN zawiadomień o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zabytkom ze wskazaniem określenia czynu, którego zawiadomienie dotyczyło oraz daty złożenia zawiadomienia, informacji o zabytku, którego zawiadomienie dotyczyło oraz informacji o wyniku lub stanie sprawy;
2) wysłanych w łatach 2018-2021 przez MKiDN kopii dokumentów zawiadomień o popełnieniu przestępstwa łub wykroczenia oraz dalszej korespondencji w tych sprawach, które otrzymywało lub wysyłało MKiDN do organów ścigania wraz z załącznikami (m.in. postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, przedłużenia lub zawieszenia postępowania, umorzenia postępowania, wniosków o ukaranie, wyroków, aktów oskarżenia);
3) informacji dotyczącej skorzystania lub nieskorzystania w latach 2018-2021 przez MKiDN z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (odnoszących się do występowania na zasadach przewidzianych dla pokrzywdzonego i oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym) ze wskazaniem określenia sprawy, której przystąpienie dotyczyło, daty skorzystania z uprawnienia, informacji o zabytku, którego sprawa dotyczyła oraz informacji o wyniku lub stanie sprawy.
Minister udzielił odpowiedzi na pierwsze żądanie, natomiast w odniesieniu do pytań 2 i 3 poinformował skarżącego pismem z dnia [...] maja 2022 r., przekazanym za pomocą poczty elektronicznej, że organ nie dysponuje informacją publiczną oraz że w celu udzielenia odpowiedzi na te pytania musi dokonać segregacji i analizy zbioru dokumentów, które częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego – co skutkuje jednak zakwalifikowaniem informacji w żądanym zakresie jako informacji przetworzonej. Skarżący został poinformowany o przesłankach ustawowych udostępnienia informacji przetworzonej oraz poproszony o uzupełnienie wniosku i wskazanie przesłanki potwierdzającej "szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego" udostępnienia informacji przetworzonej, sporządzonej przez organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma.
W odpowiedzi na powyższe, za pomocą platformy ePUAP, skarżący przekazał do pismo z dnia [...] maja 2022 r., w którym nie zgodził się z zakwalifikowaniem wnioskowanych przez niego danych jako informacji publicznej przetworzonej. Wskazał, że szczególny interes publiczny odnosi się do publikowanej i dostępnej powszechnie w czasopiśmie naukowym [...] analizy zagrożenia dziedzictwa kulturowego przestępczością w poszczególnych latach, której celem jest upowszechnienie informacji o skali zagrożenia dziedzictwa kulturowego i ukazanie realnej skali tego zjawiska. Skarżący wskazał również, że w latach 2020 - 2021 prowadził szkolenia dla pracowników Urzędów Ochrony Zabytków oraz że jest członkiem Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków i w 2021 roku przekazał uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw.
W tym stanie rzeczy, Minister wydał decyzję z dnia [...] maja 2022 r., którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odszukanie i przygotowanie szczegółowych opisów spraw, kopii dokumentów, z których część znajduje się w archiwum zakładowym, w sytuacji gdy dostępne w urzędzie systemy nie pozwalają na proste wyszukanie informacji według podanych przez wnioskującego kryteriów, wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej. W ocenie Ministra wskazane przez skarżącego powody dotyczące publikacji w czasopiśmie naukowym [...]analizy zagrożenia dziedzictwa kulturowego przestępczością oraz tego że prowadził szkolenia dla pracowników Urzędów Ochrony Zabytków oraz że jest członkiem Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków, nie można uznać za szczególny interes publiczny.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc wskazane powyżej okoliczności dotyczące wykazania szczególnego interesu publicznego oraz podkreślając m.in., że w 2021 r. przekazał uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw, co uzasadnia wystąpienie szczególnego interesu publicznego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2022 r.
Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1420/22 uchylił decyzje wydane w obu instancjach, uznając, że wydane zostały one z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd w uzasadnieniu wskazał, że organ obszernie odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia pojęcia "informacji przetworzonej" oraz posługuje się takimi sformułowaniami, jak: "zgromadzenie, przekształcenie (zanonimizowanie) i sporządzenie wielu kserokopii określonych dokumentów", "znaczący nakład pracy", ponadstandardowa analiza dokumentów", "szczegółowa, szeroka anonimizacja". Organ nie odnosi się jednak do przedmiotu i zakresu wniosku skarżącego i nie podaje jakichkolwiek konkretnych danych (jak choćby liczby zawiadomień złożonych w okresie 2018-2021), które pozwoliłyby przynajmniej oszacować nakład pracy koniecznej do udzielenia wnioskowanej informacji, a tym samym potwierdzić, że realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W tym aspekcie Minister także powinien wskazać - czego zaniechał - jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do pracy nad załatwieniem wniosku skarżącego.
Minister - zdaniem Sądu - nie wykazał, że informacja objęta żądaniem zawartym w punktach 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. ma charakter informacji przetworzonej. Wątpliwości co do charakteru żądanej informacji zawartej w punkcie 2 wniosku potęguje również to, iż organ w odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 1 wniosku udzielił skarżącemu informacji o złożonych w latach 2018-2022 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiadomieniach o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zabytkom. Z informacji organu wynika, że takich zawiadomień w latach 2018-2021 było jedynie 19, a organ ma już uszeregowane w porządku chronologicznym daty zawiadomień, posiada też gotową informację o organie, w którym toczyło się postępowanie i sposobie jego ewentualnego zakończenia. Sąd podniósł, że nie jest zatem przekonywujące – w odniesieniu do punktu 2 wniosku – stanowisko organu, iż zrealizowanie wniosku w tym zakresie "wymagałoby dokonywania segregacji i analizy zbioru dokumentów, które częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego".
Odnosząc się do żądania zawartego w punkcie 3 wniosku dotyczącego informacji o skorzystaniu lub nieskorzystaniu w latach 2018-2021 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd wskazał, że również w tym zakresie stanowisko organu jest nieprecyzyjne i pozbawione konkretnych danych co do zakresu czynności, które musiałby podjąć organ by, zrealizować wniosek skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister, zaskarżoną obecnie decyzją, kolejny raz odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i uznał, iż żądana w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ podniósł, że udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie wniosku, ponieważ dysponowało zestawieniem obejmującym zakres tego żądania. Zostało ono przygotowane wcześniej na potrzeby audytu przeprowadzanego przez Najwyższą Izbę Kontroli. W odniesieniu do pozostałych żądań, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dysponuje gotowymi danymi, szczegółowym opisem spraw, kopiami dokumentów a dostępne w urzędzie systemy nie pozwalają na proste wyszukanie informacji według takich kryteriów.
Sprawy, których dotyczy wniosek O. J. były prowadzone papierowo, podobnie jak postępowania administracyjne w sprawach ochrony zabytków, jako wyjątki od zasady określonej w ust. 1, ustalone przez Dyrektora Generalnego urzędu na podstawie § 8 instrukcji kancelaryjnej MKiDN przez określenie klas z jednolitego rzeczowego wykazu akt, których będą one dotyczyć oraz wskazanie, w jakim systemie będzie udokumentowane prowadzenie spraw należących do określonych klas. Organ zaznaczył, że uzyskanie tak obszernych danych wymagałoby odszukania, a następnie dokonania segregacji i analizy dużej liczby dokumentów papierowych, w trudnej do oszacowania liczbie, z których większość została już przekazana do archiwum. Spełnienie żądań wnioskującego wymagałoby oddelegowania do tych czynności przynajmniej 6 pracowników (z 12 osobowego składu) zatrudnionych w Wydziale Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego Departament Ochrony Zabytków MKiDN. Osoby te musiałyby przejrzeć i przeanalizować dokumentację papierową obejmującą swym zakresem trzy lata, która w dużej mierze nie posiada sygnatur spraw.
W ocenie Ministra za szczególny interes publiczny nie można uznać wskazywanych przez skarżącego powodów dotyczących publikacji w czasopiśmie naukowym [...]analizy zagrożenia dziedzictwa kulturowego przestępczością, prowadzenia szkolenia dla pracowników Urzędów Ochrony Zabytków, jak też fakt, że skarżący jest członkiem Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków i w 2021 r. przekazał uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw. Są to sprawy istotne dla pewnego kręgu odbiorców, ale nie dla poprawy funkcjonowania organów państwa.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
• błędne przyjęcie, że informację, o które skarżący wnioskował mają charakter informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy w istocie są one informacją publiczną prostą, której udzielenie jest ustawowym obowiązkiem organu, a także błędne przyjęcie, że wniosek nie spełnia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego;
• niewypełnienie w sposób prawidłowy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1420/22;
• brak odniesienia się do całości do argumentacji skarżącego dotyczącej m.in. spełnienia ważnego interesu publicznego jako czynnego uczestnika toczącego się procesu legislacyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do powtórzenia orzecznictwa przytoczonego w poprzednich decyzjach oraz ogólnego wskazania, że spełnienie wniosku wymagało by odszukania, a następnie dokonania segregacji i analizy dużej liczby dokumentów papierowych o trudnej do oszacowania liczbie, które zostały przekazane do archiwum, a do wykonania tych czynności trzeba było by oddelegować 6 pracowników z 12 osobowego składu Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN. Co istotne te stanowisko odnosiło się zarówno do danych z w pkt 2 jak i danych z pkt 3 wniosku o dostęp do informacji publicznych. W decyzji brak jest natomiast jakichkolwiek wyjaśnień, (co było już poprzednio przedmiotem wątpliwości sądu administracyjnego), dlaczego udostępnienie kopii dokumentów 19 zawiadomień o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia wymaga oddelegowania aż 6 pracowników Ministerstwa. Odniesienie liczby 6 pracowników do jednego z wielu wydziałów funkcjonujących w MKiDN nie ma uzasadnienia - ponieważ to ten organ administracji publicznej w którym jest zatrudnionych znaczna liczba osób (a nie jego pojedynczy wydział) jest zobowiązany tak zorganizować swoją prace i strukturę by realizować także zadania określone w u.d.i.p. Jak wynika z wykazu tych spraw opracowanych dla Najwyższej Izby Kontroli MKiDN posiada szczegółowe informacje pozwalające w sposób prosty wyszukać te sprawy, ponieważ w wykazie ułożonym w porządku chronologicznym są wyszczególnione w szczególności; daty zawiadomień; informację o organie, w którym toczyło się postępowanie i sposobie jego ewentualnego zakończenia, a także w dużej części spraw sygnatury spraw w Ministerstwie. Dodatkowo, wniosek z 2022 r. nie dotyczył spraw sprzed wielu lat, ale bieżących spraw z lat 2021-2019. Nadto podnoszona w decyzji okoliczność, że sprawy zostały przekazane do archiwum zakładowego nie ma w realiach wskazanej sprawy znaczenia. Archiwum zakładowe nie jest odrębny podmiotem, ale częścią Ministerstwa znajdujące się w siedzibie głównej tej instytucji. Fakt przekazania dokumentacji do zakładowego archiwum nie zwalnia organu z obowiązków wynikających z u.d.i.p.
Dalej skarżący wskazał, że zaskarżana decyzja nie precyzuje dlaczego organ traktuje informacje dotyczące korzystania przez Ministra z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak informacje przetworzoną. Nie wiadomo ile konkretnie było takich wystąpień w tym trybie i czy w ogóle były. W tym zakresie stanowisko organu jest nieprecyzyjne i pozbawione konkretnych danych. Zdaniem skarżącego, sporządzenie informacji za lata 2018-2021 przez organ o korzystaniu z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy danych powstałych w ramach realizacji ustawowych zadań organu i nie wymaga jakiejkolwiek analizy tylko wskazania czy takie działania były dokonywane (co także powinno mieć odzwierciedlenie w systemie EZD lub w innych wykazach prowadzonych przez MKiDN).
W ocenie skarżącego, ze wskazanych powodów wniosek o dostęp do informacji publicznej powinien zostać rozpatrzony pozytywnie ponieważ dotyczył informacji publicznej prostej, a nie przetworzonej.
Skarżący, choć uznaje żądaną informację za informację prostą, wskazał, że we wniosku wykazał szczególny interes publiczny.
Przypomniał, że wnioskowane informacje wykorzystuje do corocznej publikowanej i dostępnej powszechnie (dostęp otwarty) w czasopiśmie naukowym [...]analizy zagrożenia dziedzictwa kulturowego przestępczością w poszczególnych latach (ukazały się analizy za lata 2014-2019, analiza za rok 2020 jest obecnie opracowywana). W artykułach tych upowszechnia informację o skali zagrożenia dziedzictwa kulturowego do czego niezbędna jest informacja, o którą skarżący wnioskuje w celu ukazania realnej skali zjawiska. Na dowód okoliczności upublicznienia informacji wskazał link do strony internetowej z opublikowanej w 2021 r. analizy.
Innym przykładem wykorzystywania pozyskiwanych informacji dotyczących przestępczości przeciwko zabytkom są szkolenia dla Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków organizowanych przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej im. L. K. w W., w której w latach 2020-2021 skarżący prowadził dla pracowników wszystkich Urzędów Ochrony Zabytków szkolenia w zakresie tematyki przestępczość przeciwko zabytkom. W ramach szkoleń skarżący opracowywał powszechnie dostępny materiał szkoleniowy, do którego link załączył we wniosku jako dowód.
Zdaniem skarżącego, szkolenie pracowników organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków (także przed przestępczością) i opracowywanie dla nich materiałów z całą pewnością spełnia przesłankę "szczególnego interesu publicznego".
Dodatkowo skarżący w chwili składania wniosku uczestniczył również (pod własnym imieniem i nazwiskiem przedstawił opublikowaną w procesie legislacyjnym opinię do projektu) w trwającym procesie legislacyjnym nad projektem ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (UD247), do którego link załączył jako dowód do wniosku. Projekt obejmującym rozwiązania odnoszące się do karnoprawnej ochrony zabytków. Informację o poszczególnych sprawach karnych, w których bierze udział organ jest niezwykle istotna by w sposób miarodajny przedstawić postulaty dotyczące zmian prawa np. w trakcie wysłuchania publicznego. Wykorzystanie danych w celu sporządzania rzetelnych opinii w ramach procesu stanowienia prawa ma w ocenie skarżącego jednoznaczne charakter "szczególnego interesu publicznego".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ma sporu miedzy stronami, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej, natomiast wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. dotyczy działalności tego organu, zatem żądana informacja stanowi informację publiczną.
Kwestią sporną jest natomiast to czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną.
Przypomnieć zatem należy, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5668/21).
W tym kontekście należy również przywołać poglądy judykatury, gdzie zauważa się, że także znaczne ilości informacji tzw. prostych kwalifikować wypada - gdy konieczne jest ich dodatkowe opracowanie (np. sporządzenie szerszego zestawienia) - jako informację przetworzoną. Pogląd ten jest w pełni zasadny, skoro powinnością organu jest wyłącznie udostępnienie posiadanych informacji, nie zaś ich opracowywanie dla potrzeb konkretnych wnioskodawców.
Nie sposób jednak pominąć, że udostępnienie każdej informacji wymaga określonego procesu przygotowania - jako szeregu konkretnych czynności technicznych jak: wyszukanie, transpozycja na konkretny nośnik umożliwiający zapoznanie się z nią przez zainteresowanego oraz jej przetransferowanie. Nie każda więc niezbędna aktywność, związana z udostępnianiem informacji, może być kwalifikowana jako potrzeba jej przetworzenia.
Kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów.
Wskazane wyżej wiadomości umożliwiają realnie ocenę, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Należy zauważyć, że występują wprawdzie przypadki, gdy - przy odwołaniu się do samych zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego - możliwe jest skonstatowanie, że określona informacja będzie stanowić informację przetworzoną - mając na uwadze sam zakres danych, czy okoliczności zewnętrzne (np. rodzaj aktywności, której dotyczy informacja w kontekście specyfiki zadań konkretnego organu). Przypadek ten nie dotyczy jednak rozpoznawanej sprawy.
W tej sprawie kluczowe jest, że stanowisko organu co do charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1420/22 uchylił ówcześnie wydane decyzje. Sąd w swoim rozstrzygnięciu zawarł konkretne wytyczne dla Ministra, których organ nie mógł pominąć albowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) formułuje zasadę związania wyrokiem. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. kształtuje rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Zwrócić należy uwagę, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).
Z uwagi na powyższe, przypomnieć zatem należy, że Sąd w swoim rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał, że organ obszernie odwołał się w decyzjach do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia pojęcia "informacji przetworzonej" jednakże nie odniósł tego do przedmiotu i zakresu wniosku skarżącego i nie podał jakichkolwiek konkretnych danych (jak choćby liczby zawiadomień złożonych w okresie 2018-2021), które pozwoliłyby przynajmniej oszacować nakład pracy koniecznej do udzielenia wnioskowanej informacji, a tym samym potwierdzić, że realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Sąd podał, że Minister powinien wskazać jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do pracy nad załatwieniem wniosku skarżącego.
Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, że informacja objęta żądaniem zawartym w punktach 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. ma charakter informacji przetworzonej. Sąd zwrócił uwagę, iż organ w odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 1 wniosku udzielił skarżącemu informacji o złożonych w latach 2018-2022 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiadomieniach o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zabytkom. Z informacji organu wynika, że takich zawiadomień w latach 2018-2021 było jedynie 19, a organ ma już uszeregowane w porządku chronologicznym daty zawiadomień, posiada też gotową informację o organie, w którym toczyło się postępowanie i sposobie jego ewentualnego zakończenia. Sąd podniósł, że nie jest zatem przekonywujące – w odniesieniu do punktu 2 wniosku – stanowisko organu, iż zrealizowanie wniosku w tym zakresie "wymagałoby dokonywania segregacji i analizy zbioru dokumentów, które częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego.
Odnosząc się do żądania zawartego w punkcie 3 wniosku dotyczącego informacji o skorzystaniu lub nieskorzystaniu w latach 2018-2021 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd wskazał, że również w tym zakresie stanowisko organu jest nieprecyzyjne i pozbawione konkretnych danych co do zakresu czynności, które musiałby podjąć organ by, zrealizować wniosek skarżącego.
W ocenie Sądu obecnie orzekającego, Minister wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2023 r., z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.
Podzielić należy stanowisko skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie powiela argumentację przedstawioną w decyzjach z dnia [...] maja 2022 r. oraz z dnia [...] czerwca 2022 r. Organ uzupełnił jedynie swoje stanowisko o wskazanie, że spełnienie żądań wnioskującego wymagałoby oddelegowania do tych czynności przynajmniej 6 pracowników (z 12 osobowego składu) zatrudnionych w Wydziale Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego Departament Ochrony Zabytków MKiDN. Organ nie wskazuje jednak dlaczego uznał, iż taka liczba pracowników miałaby zająć się opisanymi czynnościami, nie odniósł tej liczby do poczynionych już przez organ ustaleń, a wykazanych przez Sąd, a mianowicie, że organ w odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 1 wniosku udzielił skarżącemu informacji o złożonych w latach 2018-2022 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiadomieniach o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zabytkom. Z informacji organu wynika, że takich zawiadomień w latach 2018-2021 było jedynie 19, a organ ma już uszeregowane w porządku chronologicznym daty zawiadomień, posiada też gotową informację o organie, w którym toczyło się postępowanie i sposobie jego ewentualnego zakończenia. W tych okolicznościach twierdzenie o konieczności oddelegowania aż 6 pracowników do analizy dokumentacji (połowę Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego i Konserwatorskiego Departament Ochrony Zabytków MKiDN) jest gołosłowne, nie zostało bowiem poparte żadną argumentacją. Uniemożliwia to z kolei ustosunkowanie się Sądu do tego stanowiska.
W dalszym ciągu aktualne pozostają wytyczne Sądu z wyroku z dnia 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 14520/22 odnoszące się do żądania zawartego w punkcie 3 wniosku dotyczącego informacji o skorzystaniu lub nieskorzystaniu w latach 2018-2021 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uprawnień wynikających z art. 95 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym zakresie organ niczego nie wyjaśnił, nadal jego stanowisko jest nieprecyzyjne i pozbawione konkretnych danych co do zakresu czynności, które musiałby podjąć by, zrealizować wniosek skarżącego. Dostrzec trzeba, że żądanie skarżącego dotyczy jedynie informacji o określonym działaniu organu, a nie sporządzania kopii czy wyciągów.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie, z uwagi na naruszenie przepisu postępowania, który uniemożliwia Sądowi weryfikację, czy rzeczywiście informacja publiczna objęta punktami 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. jest informacją przetworzoną, na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego ocena zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono w niej, że skarżący nie spełnił warunku udostępnienia informacji przetworzonej przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest przedwczesna.
Ponownie rozpatrując wniosek, Minister uwzględni, że obowiązek wykazania, dlaczego określoną informację traktuje jako przetworzoną, oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia, co organ ten rozumie przez pojęcie informacji przetworzonej, ale także odniesienia tego pojęcia do wnioskowanej informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy tak, by możliwa była weryfikacja, czy realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że dysponuje już informacją o złożonych w latach 2018-2022 przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiadomieniach o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko zabytkom i było ich we wskazanym czasie jedynie 19. Nadto organ ma już uszeregowane w porządku chronologicznym daty zawiadomień, posiada też gotową informację o organie, w którym toczyło się postępowanie i sposobie jego ewentualnego zakończenia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.