II SA/Wa 230/24

II SA/Wa 230/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski. /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. Gminne Przedsiębiorstwa Komunalne [...] Sp. z o .o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej "Dyrektor RZGW") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r., poz. 537), dalej "u.z.z.w.z.o.ś." wraz ze stosownymi załącznikami wskazanymi w art. 24b ust. 4 tej ustawy, złożonego przez Przedsiębiorstwo Wodociągowo - Kanalizacyjne "[...]" Sp. z o.o. w dniu [...] maja 2021 r. (wraz z pismem uzupełniającym z dnia [...] czerwca 2021 r.), na podstawie którego została wydana w dniu [...] lipca 2021 r. decyzja zatwierdzająca taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.
Dyrektor RZGW decyzją dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4) lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności dane publiczne, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Formułując powyższy przepis Ustawodawca, starannie wyliczył co może być udostępnione przez organy administracji publicznej.
Organ podał, że w związku z powyższym udostępnieniu podlega wyłącznie informacja, nie zaś całość zebranej dokumentacji w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 73. § 1 k.p.a., to strona ma prawo wglądu
w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
Następnie organ zauważył, że konstruktorem taryfy jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym przypadku Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne "[...]" Sp. z o.o., więc prośbę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie Spółki należy skierować bezpośrednio do tego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, że jeden
z elementów wskazanych w art. 24b ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi załącznik do decyzji znak: [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i znajduje się pod adresem: [...]
Następnie organ podniósł, że nie może udzielić informacji na temat treści merytoryczno- kalkulacyjnej osobom lub podmiotom niebędącymi stroną postępowania w procesie zatwierdzania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, albowiem nie istnieje w chwili obecnej żądana informacja publiczna. Podmiotem zatwierdzającym taryfy za zbiorowe zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków zgodnie z art. 27a ust. 1 oraz 27a ust. 3 pkt. 2 u.z.z.w.z.o.ś. jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Natomiast jak wynika z art. 20 ust. 1 ww. ustawy to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat. W związku z powyższym organ regulacyjny nie tworzy taryfy, a jej jedynym autorem jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które wnioskuje do regulatora o jej zatwierdzenie. Przedsiębiorstwo określa stawki opłat jakie zamierza zamieścić w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zadaniem organu regulacyjnego jest wyłącznie poddanie weryfikacji prawidłowości przedstawionych stawek.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes PGWWP"), działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w treści odwołania, Spółka podniosła, iż żądane przez nią dokumenty muszą być udostępnione, ponieważ mieszczą się one w zakresie informacji publicznej. Spółka powołuje się w tym zakresie między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r., sygnatura akt: IV SAB/Wr 171/23, w którym uznano, iż podlegające udostępnieniu dokumenty, to również te, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. Prezes PGWWP wyjaśnił, że nie polemizuje z tym wyrokiem i w żadnym wypadku go nie podważa. Jednakże zwrócił uwagę, co słusznie zauważył również Dyrektor RZGW, że taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustalana jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które również jest związane przepisami u.d.i.p. Ponadto, w przypadku taryf wodno-ściekowych podmiotem alternatywnym obok samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a tym samym organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji taryfowej jest organ gminny.
Prezes PGWWP wskazał, że zgodnie z zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś., taryfę określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i następnie przedkładają do zatwierdzenia organowi regulacyjnemu (art. 25b ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może być nadzorowane przez organ założycielski, który może ingerować też w samą taryfę. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, należy do zadań własnych gminy. Przedmiotowe zadanie gmina może prowadzić samodzielnie lub w drodze powierzenia wykonywania zadań na przykład osobom prawnym, co wynika wprost z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego mają specjalny status, który wynika z regulacji szczególnych, takich jak ustawa o gospodarce komunalnej, modyfikujących w swoim zakresie postanowienia Kodeksu spółek handlowych. Przepisy tego rodzaju znajdują się w rozdziałach 3 i 4 komentowanej ustawy, odnosząc się do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz do przekształceń przedsiębiorstw komunalnych. Przepisy prawa podkreślają organizacyjne powiązanie takiej spółki z samorządem, poprzez powiązanie ich organów. Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej stanowią również przepisy szczególne wobec Kodeksu spółek handlowych dla spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, przy czym obejmuje to zarówno udział całościowy, udział pozostawiający kontrolę nad spółką w rękach samorządu, jak i udział czysto majątkowy. Zdaniem Prezesa PGWWP organ wykonawczy gminy dysponuje odpowiednimi kompetencjami i może, a nawet powinien, oddziaływać na przedsiębiorstwo oraz na bieżącą działalność przedsiębiorstwa. Dotyczy to także uczestnictwa w procesie przygotowywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W tym stanie, nie ulega wątpliwości, iż gmina dysponuje takim wnioskiem i jest podmiotem zobowiązanym do jego udostępnienia.
Dalej Prezes PGWWP wskazał, że w końcu samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest tym pierwszym i podstawowym podmiotem, do którego zainteresowany powinien zwrócić się o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku taryfowego. Ustawa o gospodarce komunalnej reguluje zasady i formy gospodarki jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
W ocenie organu II instancji obok gminy, to przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne winno być podmiotem, do którego należy zwrócić się z wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej w postaci opracowanej przez nie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest bowiem co do zasady osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym do gminy, a więc należy do kategorii gminnych osób prawnych, które wykonują zadania publiczne, zadania własne gminy. Fakt, że majątek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest majątkiem komunalnym oraz fakt, że wykonuje ono zadania publiczne powoduje, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Ponadto Prezes PGWWP zaznaczył, że taryfa - stosownie do art. 24e u.z.z.w.z.o.ś. - podlega publikacji w określonym trybie, a zatem jest dokumentem powszechnie dostępnym. Zgodnie bowiem z art. 27e ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca taryfę stała się ostateczna, organ regulacyjny ogłasza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Obowiązki publikacyjne spoczywają także na gminie oraz na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym: właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej właściwej gminy (art. 24e ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.); przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na swojej stronie internetowej lub udostępnia ją w punktach obsługi klientów (art. 24e ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.).
Dodatkowo organ II instancji wskazał, że powszechnie dostępne są również inne dokumenty składane wraz z wnioskiem taryfowym, jak chociażby sprawozdanie finansowe przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jest publikowane przykładowo na stronie internetowej przedsiębiorstwa lub w Przeglądarce Dokumentów Finansowych Ministerstwa Sprawiedliwości. Nadto, wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o którym mowa w art. 21 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 24b ust. 6 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., jest przyjmowany uchwałą rady gminy, a zatem również jest dokumentem powszechnie dostępnym. Zdaniem Prezes PGWWP w niniejszej sprawie trudno nawet rozważać o granicach w dostępie do informacji publicznej, gdyż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy informacji ogólnodostępnej (łatwej do pozyskania przy nieznacznym zaangażowaniu zainteresowanego).
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w postaci danych dotyczących dokumentacji związanej z procesem zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę
i zbiorowego odprowadzania ścieków, które to postępowanie jest prowadzone na podstawie u.z.z.w.z.o.ś. oraz na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 4 lit. a) tejże poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora RZGW z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej jest zgodna z prawem, tym samym uznanie, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej;
3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie sporządzenia przekonującego uzasadnienia do co faktów jak i prawa, tak, że istnieją wątpliwości co do tego, czy wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione.
4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] listopada 2023 r., pomimo, iż ten rozpoznając sprawę naruszył przepisy prawa procesowego
i materialnego, co powodowało, że w sprawie zachodziły przesłanki do podjęcia decyzji uchylającej decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] listopada 2023 r. i zobowiązania tego organu do udzielenia informacji treścią wniosku z dnia [...] listopada 2023 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji,
o których mowa w tym artykule, określają ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Podnieść należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Dyrektor RZGW, jako jednostka organizacyjna państwowej osoby prawnej Wody Polskie, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie
z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 239 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 244 ustawy Prawo wodne pracą regionalnych zarządów gospodarki wodnej, kierują dyrektorzy regionalnych zarządów.
Oceniając, czy w niniejszej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytknąć należy organowi I instancji, że w wydanej przez siebie decyzji zajął w tym zakresie niejednoznaczne stanowisko. Wskazał on bowiem, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega wyłącznie informacja, nie zaś całość zebranej dokumentacji w toku postępowania administracyjnego. Dalej organ ten wskazuje zaś, że o udostępnienie wnioskowanej przez skarżąca informacji publicznej należy zwrócić się do Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego [...] Sp. z o.o.
Brak jednoznacznej oceny organów co do tego, czy wnioskowane informację stanowią informację publiczną, a wręcz sugestia, że informacje waloru takiego nie posiadają, jest istotnym mankamentem wydanych w sprawie decyzji. Jeżeli bowiem żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej, to ustawa
o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania i brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tego rodzaju informacji.
Zauważyć należy, że przepisy u.d.i.p. zawierają specyficzny katalog prawnych form załatwienia wniosków o udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu.
Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób
i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie
w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym
w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3433/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Dyrektor RZGW w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji wskazał art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
W uzasadnieniu decyzji organ ten nie wskazał jednak żadnych okoliczności, które by uzasadniały odmowę udostępnienia informacji publicznej na tej podstawie prawnej. Nie powołał się on na istnienie jakiejkolwiek tajemnicy ustawowo chronionej, ani też na to, że wnioskowane informacje stanowią informacje niejawne.
Podsumowując argumentację organów obu instancji, ich zdaniem należało odmówić wnioskowanej przez skarżącą informacji z następujących powodów:
- "(...) konstruktorem taryfy jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym przypadku Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne "[...]" Sp. z o.o., więc prośbę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie Wnioskodawcy należy skierować bezpośrednio do Spółki" – str. 2 decyzji Dyrektora RZGW;
- "(...) nie może udzielić informacji na temat treści merytoryczno- kalkulacyjnej osobom lub podmiotom niebędącymi stroną postępowania w procesie zatwierdzania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, albowiem nie istnieje w chwili obecnej żądana informacja publiczna." – str. 2 decyzji Dyrektora RZGW;
- "(...) w przypadku taryf wodno-ściekowych podmiotem alternatywnym obok samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a tym samym organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji taryfowej jest organ gminny" – str. 4 decyzji Prezesa PGWWP;
- (...) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest tym pierwszym
i podstawowym podmiotem, do którego zainteresowany powinien zwrócić się
o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku taryfowego." - str. 4 decyzji Prezesa PGWWP.
- "(...) taryfa - stosownie do art. 24e zzwoś - podlega publikacji w określonym trybie, a zatem jest dokumentem powszechnie dostępnym. Zgodnie bowiem z art. 27e ust. 1 zzwoś, w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca taryfę stała się ostateczna, organ regulacyjny ogłasza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Obowiązki publikacyjne spoczywają także na gminie oraz na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym: właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej właściwej gminy (art. 24e ust. 2 zzwoś); przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na swojej stronie internetowej lub udostępnia ją w punktach obsługi klientów (art. 24e ust. 3 zzwoś)" – str. 6 decyzji Prezesa PGWWP;
- "Ponadto powszechnie dostępne są również inne dokumenty składane wraz z wnioskiem taryfowym, jak chociażby sprawozdanie finansowe przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jest publikowane przykładowo na stronie internetowej przedsiębiorstwa lub w Przeglądarce Dokumentów Finansowych Ministerstwa Sprawiedliwości. Nadto, wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o którym mowa w art. 21 zzwoś w związku z art. 24b ust. 6 pkt 2 zzwoś, jest przyjmowany uchwałą rady gminy, a zatem również jest dokumentem powszechnie dostępnym. Tak więc w niniejszej sprawie trudno nawet rozważać o granicach w dostępie do informacji publicznej, gdyż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy informacji ogólnodostępnej (łatwej do pozyskania przy nieznacznym zaangażowaniu zainteresowanego)." - str. 6 decyzji Prezesa PGWWP.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów żadna z powyższych okoliczności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p.
Podkreślenia wymaga, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie możemy mówić o właściwości organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być załatwiony przez ten podmiot, do którego ten wniosek został złożony. Kluczowa pozostaje tu kwestia, czy dany podmiot jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, co adresat wniosku powinien rozważyć na wstępie.
Zaznaczyć należy, że w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną
w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Sąd podziela przywołany w odwołaniu od decyzji organu I instancji pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 23 listopada
2023 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 171/23, wskazujący, iż informacją publiczną są zarówno dokumenty bezpośrednio przez dany podmiot wytworzone, jak i te, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą bezpośrednio od niego.
Określone dane mogą zatem być kwalifikowane jako informacja publiczna niezależnie od tego, czy adresat wniosku jest ich wytwórcą, czy też nie. Fakt zaś skierowania do danego podmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i fakt posiadania tychże informacji, czyni ten podmiot zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku zgodnie przepisami u.d.i.p.
Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpatrując ten wniosku winien zatem przede wszystkim rozważyć, czy jest w posiadaniu żądanej informacji,
a jeżeli tak, to czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Jeżeli zaś żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną podmiot ten winien udostępnić ją wnioskodawcy, ewentualnie odmówić jej udostępnienie w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli zachodzą określone w ustawie przesłanki. Jeżeli podmiot ten nie jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji winien go o tym poinformować.
Na gruncie u.d.i.p. brak jest jednak podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej argumentując to tym, że wniosek o udostępnienie należy złożyć do innego podmiotu.
Podobnie brak jest podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze wskazaniem, że żadana informacja została wcześniej opublikowana.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jedną z form udostępnienia informacji publicznej jest ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych,
w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.
Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza zatem tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP. Załatwienie wniosku
o udostępnienie informacji publicznej w takim przypadku winno jednak odbyć się poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 2244/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również w sytuacji, gdy zdaniem adresata wniosku w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu może on poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy. Takie jak już podniesiono wyżej pismo takie ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p.
W okolicznościach niniejszej sprawy jako całkowicie chybione i oderwane od pozostałej podniesionej w sprawie argumentacji jawi się stwierdzenie organu I instancji wskazujące, że "nie istnieje w chwili obecnej żądana informacja publiczna". Przypomnieć bowiem należy, że to Dyrektor RZGW był adresatem żądanego przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz że w oparciu o ten wniosek wydana została w dniu [...] lipca 2021 r. decyzja zatwierdzająca taryfę.
Reasumując należy podnieść, że organ błędnie zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie zaistniała żadna z okoliczność przewidziana w tym przepisie. Zachodziła zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Ponowne rozpatrzenie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim oceni, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, a także czy informacja ta została wcześniej opublikowana. Na dalszym etapie organ ewentualnie oceni, czy zachodzi jakakolwiek podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p. i wyda w takim przypadku decyzję administracyjną. Przy braku takich przesłanek organ udostępni skarżącej żądane informacje.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów (680 zł) składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz wpis od skargi w kwocie 200 zł.