II SA/Wa 2282/21

II SA/Wa 2282/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art, 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1,2 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
art. 105
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej par. 1 ust. 8, par. 3 ust. 8 i ust. 16 oraz par. 5 Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy [...] stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] (dalej także: "skarżący Wojewoda", "skarżący organ nadzoru" lub "strona skarżąca") - działając za pośrednictwem organu gminy - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy O. (dalej także: "organ gminy") z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O., w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 1 ust. 8, § 3 ust. 8 i ust. 16 oraz § 5 tego Regulaminu stanowiącego załącznik do wspomnianej wyżej uchwały Rady Gminy O..
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy O. Rada Gminy O., powołując się na przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej także: "u.s.g."), oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm. – dalej także: "u.g.k.") - ustaliła Regulamin korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O. w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały (§ 1 zaskarżonej uchwały), upoważniła Wójta Gminy O. do ustalenia cen i opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich oraz ich wyposażenia zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do tej uchwały (§ 2 uchwały), powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy O. (§ 3 uchwały), a także ustaliła, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 4 uchwały).
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy O., powołując się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zauważyła, że określenie zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy do kompetencji organu stanowiącego gminy, czyli rady gminy. Rada Gminy O. wskazała na status prawny świetlic wiejskich oraz podniosła, że z uwagi na wzrost aktywności mieszkańców poszczególnych sołectw, celowe i konieczne stało się uporządkowanie sposobu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy, poprzez określenie jednolitych zasad korzystania z tego rodzaju obiektów. Jednocześnie, Rada Gminy O. stwierdziła, że przedmiotowy regulamin korzystania ze świetlic wiejskich na terenie tej gminy będzie podstawą do ustalenia, w drodze zarządzenia Wójta Gminy O., odpłatności za wynajem świetlic wiejskich.
W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] - działając za pośrednictwem organu gminy - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy O..
Wnosząc w petitum skargi o orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy O., w części, tj. w zakresie ustaleń zawartych w: § 1 ust. 8, § 3 ust. 8 i ust. 16 oraz § 5 Regulaminu, a także o zasądzenie od organu gminy na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła spornej uchwale Rady Gminy O. istotne naruszenie przepisów prawa szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu - poprzez błędne ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący Wojewoda [...] wskazał na wstępie, że będąc organem nadzoru, zobowiązywany jest do badania zgodności uchwały rady gminy ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa - zobowiązany jest do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie.
Wojewoda [...] zauważył, że przez naruszenie prawa w sposób istotny w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Skarżący Wojewoda wskazał, że uchybieniem takim jest między innymi naruszenie przepisów prawa, które wyznaczają kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (poprzez wadliwą ich wykładnię), jak również przepisów, które regulują procedurę podejmowania uchwal, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwala innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny z 2001 r., zeszyt 1-2).
Skarżący organ nadzoru zauważył, że podstawę prawną do podjęcia spornej uchwały nr [...] Rady Gminy O. stanowiły m.in. przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skarżący organ nadzoru zauważył, że z przepisu tego wynika upoważnienie dla organów gminy, mające charakter klauzuli generalnej, do wydawania aktów prawa miejscowego.
Z kolei, jak podniósł skarżący Wojewoda, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie, skarżący organ nadzoru wskazał, że uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).
Wojewoda [...] stwierdził, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Zdaniem skarżącego Wojewody, oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13, LEX nr 1407671).
W tej sytuacji, Wojewoda [...] uznał zatem, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia Radę Gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą.
Skarżący Wojewoda stwierdził jednocześnie, że unormowanie zawarte w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidując określenie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zakłada uprawnienie Rady Gminy do określenia w ramach tych zasad jednej z najistotniejszych zasad korzystania z takich obiektów, tj. zasady korzystania odpłatnego lub korzystania nieodpłatnego. Według strony skarżącej, niewątpliwie kwestia ta stanowi z punktu widzenia interesów członków społeczności lokalnej jedną z najistotniejszych regulacji dotyczących zasad skorzystania z obiektu użyteczności publicznej, decyduje bowiem o materialnej dostępności danego obiektu użyteczności publicznej dla poszczególnych osób i celowym jest unormowanie jej aktem mającym rangę przepisu prawa miejscowego.
Ponadto, Wojewoda [...] zauważył, że w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, LEX nr 1418773, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego, a zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., umocowanie do stanowienia aktów prawa miejscowego wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g.
Przechodząc do analizy spornych przepisów Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy O., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r., Wojewoda [...] wskazał, że Rada Gminy przyjęła następującą ich treść:
- § 1 ust. 8 Regulaminu: "Korzystający ponosi odpowiedzialność za szkody wynikłe z udostępnienia świetlicy. Szkody będą usunięte przez Gminę na koszt Korzystającego, na podstawie wystawionej Korzystającemu noty obciążeniowej";
- § 3 ust. 8 Regulaminu: "W przypadku niezapłacenia opłaty za udostępnienie świetlicy wiejskiej w terminie wskazanym na wystawionym dokumencie, Gmina - bez dodatkowego wezwania Korzystającego do zapłaty - może skierować dochodzenie tej opłaty, jak też innych należności i kar z tytułu korzystania ze świetlicy na drogę windykacji zewnętrznej";
- § 3 ust. 16 Regulaminu "W przypadku organizowania w świetlicach wiejskich przedsięwzięć z udziałem osób niepełnoletnich, Gmina udostępnia świetlice osobom pełnoletnim, które odpowiadają za bezpieczeństwo osób nieletnich";
- § 5 Regulaminu: "Właściciel świetlic wiejskich, tj. Gmina oraz administratorzy świetlic wiejskich nie ponoszą odpowiedzialności za wypadki i szkody na osobach i mieniu będące skutkiem korzystania ze świetlic wiejskich w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem, bądź z postanowieniami niniejszego regulaminu. Skargi dotyczące funkcjonowania świetlicy wiejskiej należy składać do Wójta Gminy O.".
Wojewoda [...] stwierdził, że postanowienia spornego Regulaminu formułujące zasady ponoszenia odpowiedzialności (w tym także zwolnienia z tej odpowiedzialności), w szczególności przez osoby korzystające z obiektu, a tym bardziej przez administratora obiektu, nie stanowią o pożądanym sposobie ich zachowania, które odnosiłoby się do pojęcia "korzystania" z obiektu.
Tym samym, skarżący organ nadzoru zarzucił, że wskazane postanowienia Regulaminu regulujące kwestie ponoszenia odpowiedzialności (zwolnienia z odpowiedzialności) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i jako takie stanowią o istotnym naruszeniu prawa.
W tej sytuacji, Wojewoda [...] uznał, że Rada Gminy O. przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa poprzez uregulowanie w spornym Regulaminie kwestii odpowiedzialności (bądź zwolnienia z jej ponoszenia) już uregulowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
W ocenie skarżącego organu nadzoru, powyższe regulacje zawarte w spornym Regulaminie zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie stanowiąc o zasadach i trybie korzystania ze świetlic wiejskich, jako obiektów użyteczności publicznej.
Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11, Legalis nr 411265, skarżący Wojewoda zauważył, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jednak, jak zauważył Wojewoda [...], rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie jest uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisowy ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną.
Ponadto, Wojewoda [...] zauważył, że Rada Gminy O., uchwalając regulacje prawne zawarte w przepisach § 1 ust. 8, § 3 ust. 16 oraz § 5 Regulaminu, wkroczyła w zagadnienia związane z zasadami odpowiedzialności określonych podmiotów za wypadki i szkody na osobach i mieniu, powstałych w trakcie korzystania ze świetlic wiejskich, o czym decydują przepisy ustawowe, w tym przede wszystkim Kodeks cywilny, a także Kodeks karny, czy też Kodeks wykroczeń.
Wobec powyższego, Wojewoda [...] - powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07 - stwierdził, że umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających z tych obiektów, czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, art. 428 i art. 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. - dalej także: "k.c.") stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji.
Co prawda, jak zauważył skarżący Wojewoda, Rada Gminy O,, stanowiąc sporne przepisy prawa miejscowego, nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy - Kodeks cywilny, to jednak uchwalając przepis Regulaminu przewidującego odpowiedzialność materialną za niszczenie lub uszkodzenie mienia w istocie wykroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Wojewoda wskazał, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; podobnie /w:/ wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11, Legalis nr 411265).
Ponadto, Wojewoda [...] odniósł się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/20, w którym Sąd wskazał, że: "Słusznie Wojewoda kwestionuje również (...) określający zasadę odpowiedzialności opiekunów za bezpieczeństwo dzieci znajdujących się na placu zabaw. Kwestie odpowiedzialności rodziców i opiekunów regulują przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz Kodeksu wykroczeń (wskazane w skardze). Nadto, zapis uchwały może sugerować, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za bezpieczeństwo dzieci, podczas gdy w istocie tak nie jest, bowiem jako podmiot zarządzającym placem zabaw jest zobowiązana do odpowiedniej dbałości o stan tego miejsca, a więc także jest odpowiedzialna za bezpieczeństw. Zapis taki sugeruje więc swoiste wyłączenie odpowiedzialności gminy".
W tej sytuacji, skarżący organ nadzoru stwierdził, że przyjęcie za słuszne regulowania wspomnianych wyżej kwestii odpowiedzialności, jak w spornych, przywołanych wyżej przepisach Regulaminu stanowi niewątpliwie o niewłaściwej interpretacji przepisów rangi ustawowej.
Wojewoda [...] wyraźnie podkreślił, że regulowanie wspomnianych wyżej kwestii jest zarezerwowane wyłącznie dla ustawodawcy.
Otóż, jak zauważył skarżący organ nadzoru, kwestia odpowiedzialności karnej opiekuna uregulowana została w art. 210 Kodeksu karnego, który to przepis penalizuje niewywiązywanie się z obowiązku troszczenia się o małoletniego poniżej 15 lat. Ponadto, jak podniósł skarżący Wojewoda, stosownie do art. 92 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dziecko pozostaje, aż do pełnoletniości, pod władzą rodzicielską. Rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka, jak stanowi art. 93 k.r.i.o.
Skarżący organ nadzoru podniósł ponadto, że również przepisy Kodeksu wykroczeń penalizują brak należytej pieczy nad dzieckiem. Chodzi tu, jak podniósł skarżący Wojewoda, o przepis art. 89 k.w., art. 105 k.w. (zaniedbanie opieki nad dzieckiem) oraz art. 106 k.w., który stanowi, że "Kto mając obowiązek opieki lub nadzoru nad małoletnim do lat 7 albo nad inną osobą niezdolną rozpoznać lub obronić się przed niebezpieczeństwem, dopuszcza do jej przebywania w okolicznościach niebezpiecznych dla zdrowia człowieka, podlega karze grzywny albo karze nagany".
Ponadto, jak wskazał skarżący Wojewoda, również Kodeks karny przewiduje kwalifikowany typ przestępstwa, którego istota wynika ze szczególnego stosunku sprawcy wobec osoby narażonej, a mianowicie obowiązku opieki nad nią. Strona skarżąca podniosła, że przestępstwo z art. 160 § 2 Kodeksu karnego obejmuje zachowania polegające na tym, że sprawca pozostawia osobę, względem której ma obowiązek troszczenia się, w położeniu grożącym bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała lub ciężkiego rozstroju zdrowia.
Wojewoda [...] zauważył ponadto, że unormowanie zawarte w przepisie § 5 spornego Regulaminu może prowadzić do stwierdzenia, że Gmina O. nie ponosi odpowiedzialności za bezpieczeństwo dzieci, podczas gdy w istocie tak nie jest, bowiem jako podmiot zarządzający obiektem użyteczności publicznej, zobowiązana jest do odpowiedniej dbałości o stan tego miejsca, a więc także jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego organu nadzoru, zapis taki sugeruje więc swoiste wyłączenie odpowiedzialności Gminy O. na mocy zaskarżonej uchwały.
Jednocześnie, skarżący organ nadzoru podniósł, że kwestia odpowiedzialności związanej z niszczeniem mienia jest szczegółowo regulowana przez przepisy karne, tj. art. 71, art. 119, art. 124 § 1 i art. 144 Kodeksu wykroczeń, a także art. 278 Kodeksu karnego.
Skarżący Wojewoda podkreślił również, że wskazane kwestie odpowiedzialności związanej z niszczeniem mienia są w wystarczający sposób uregulowane również w przepisach prawa cywilnego, które przewidują odpowiedzialność cywilnoprawną w sytuacji ich naruszenia, ale również - a może nawet i przede wszystkim - w przepisach prawa karnego (Kodeks wykroczeń i Kodeks karny).
Wojewoda [...] zauważył bowiem, że korzystanie z urządzeń w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem może stanowić zarówno czyn niedozwolony ścigany karnie, jak i niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie owego urządzenia nie prowadzące jednak do odpowiedzialności karnej, a jedynie cywilnej. W tym jednak aspekcie, skarżący organ nadzoru podkreślił, że przepisy kodeksu cywilnego nie zawsze przypisują odpowiedzialność za czyn jego sprawcy, czego nie uwzględnia kwestionowane postanowienie § 5 Regulaminu, jak np. w art. 425 czy też art. 426 k.c., prowadząc do błędnego poinformowania adresatów o obowiązującym prawie.
Wobec powyższego, Wojewoda [...] zarzucił, że wskazane wyżej postanowienia spornego Regulaminu wykraczają poza zakres normy upoważniającej, z uwagi na regulowanie kwestii innych niż zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Analizując z kolei § 3 ust. 8 Regulaminu (który stanowi, że przypadku niezapłacenia opłaty za udostępnienie świetlicy wiejskiej w terminie wskazanym na wystawionym dokumencie, Gmina - bez dodatkowego wezwania Korzystającego do zapłaty - może skierować dochodzenie tej opłaty jak też innych należności i kar z tytułu korzystania ze świetlicy na drogę windykacji zewnętrznej), skarżący Wojewoda zarzucił, że unormowanie to w sposób istotny narusza prawo w zakresie, w jakim Rada Gminy nie posiadała delegacji do regulowania kwestii sposobu dochodzenia opłat, za udostępnienie świetlicy, oraz do regulowania kwestii aneksowania umów.
Skarżący organ nadzoru wyjaśnił, że zakwestionowane postanowienia Regulaminu podjęte zostały m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem, jak zauważył skarżący Wojewoda, granice swobody prawodawczej Rady Gminy zakreślone są nie tylko przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawami szczególnymi.
Wojewoda [...] wskazał, że Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów u.s.g., ale także innych przepisów powszechnie obowiązujących. Skarżący organ nadzoru zauważył, że stanowienie aktów prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego musi następować na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiące akt prawa miejscowego, winny zatem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.
Skarżący Wojewoda stwierdził, że stanowienie przez Radę Gminy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań.
Tymczasem, jak zarzucił Wojewoda [...], ustalenia Rady Gminy O. zawarte w § 3 ust. 8 Regulaminu nie mieszczą się w upoważnieniu zawartym w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Ponadto, skarżący Wojewoda wskazał, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Wojewoda [...] podkreślić jednocześnie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak, jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12).
Natomiast, jak podniósł skarżący organ nadzoru, z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wynika, iż w granicach ustaw określany jest ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.
Skarżący Wojewoda zauważył, że w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, a więc muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007. s. 87).
Skarżący organ nadzoru stwierdził, że powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 178/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 585/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 309/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 89/12).
W tej sytuacji, Wojewoda [...] wskazał, że Rada Gminy przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie, a mianowicie:
- zasady, że akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także
- zasady, z której wynika, że organ samorządu terytorialnego nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów.
Mając na względzie przytoczone wyżej zarzuty, skarżący organ nadzoru uznał żądanie stwierdzenia nieważności spornej uchwały w części objętej niniejszą skargą za w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości.
Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru, Rada Gminy O. zauważyła na wstępie, że zakres upoważnienia do określenia przez gminę zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wyznacza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Organ gminy wskazał, że z przepisu tego wynika, iż stanowi on samoistną, w sensie formalnym, podstawę do stanowienia gminnego prawa miejscowego w zakresie spraw o charakterze organizacyjnym, a więc uchwały dotyczące tej materii są podejmowane jedynie na podstawie tej ustawy, nie wymagają natomiast umocowania w żadnym innym akcie tej rangi. Te dwa elementy, zdaniem organu gminy, wyznaczają granice kompetencji prawodawczych gminy określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.: oparcie regulacji na ustawie o samorządzie gminnym i wspomniany ich cel - określenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.
Rada Gminy O. podniosła, że w zakresie zadań własnych gminy, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, leży m.in. utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g.). Ten przepis, jak zauważył organ gminy, niewątpliwie upoważnia gminę do określenia zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich. Zakres przedmiotowy tego upoważnienia określają ponadto: charakter obiektów, których uchwała dotyczy oraz cel tej regulacji - korzystanie z tych obiektów w sposób odpowiedni do ich funkcji i przeznaczenia, przede wszystkim zaś obowiązujący porządek prawny, określony przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z konsekwencjami jego naruszenia przewidzianymi w art 91 ustawy o samorządzie gminnym.
W tej sytuacji, jak podniósł organ gminy, odpowiedź na pytania o zakres treściowy regulacji dotyczącej zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - świetlic wiejskich, wymaga zatem odwołania się do co najmniej podstawowych elementów zachowania, składających się na pojęcie korzystania z obiektów tego rodzaju przez osoby korzystające z nich.
Organ gminy zauważył, że zasady zachowania się obywateli w miejscach publicznych są generalnie prawnie uregulowane, w wielu aspektach tego zachowania. Nie wszystkie te regulacje przystają jednak bezpośrednio do konkretnych, jednostkowych przypadków. W tym wyraża się sens delegowania na poziom gminy kompetencji do bardziej szczegółowego i kompleksowego uregulowania zasad zachowania się (korzystania) z pewnych, określonych co najmniej rodzajowo gminnych obiektów użyteczności publicznej.
Ponadto, Rada Gminy O. wskazała, iż w założeniu tego organu, uchwalenie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O. miało służyć nałożeniu na osoby korzystające ze świetlic wiejskich obowiązku stosowania określonych norm i zasad zachowania, co pozwoliłoby na osiągnięcie odpowiedniego standardu kultury społecznej oraz zapewniłoby bezpieczne korzystanie z tych obiektów przez mieszkańców. W tej sytuacji, wprowadzając powyższe regulacje, Rada Gminy O. miała na celu to, aby poinformować osoby korzystające z gminnych świetlic wiejskich o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, których uchwała dotyczy, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane.
Rada Gminy O. stwierdziła, że była uprawniona do uregulowania w Regulaminie zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich, jako obiektów wymienionych w Regulaminie, które mają charakter gminnych obiektów i urządzenia użyteczności publicznej.
Zdaniem Rady Gminy O., użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym określenie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego korzystania, ustalania reguł i porządku zachowania się podmiotów przebywających na terenie świetlic wiejskich.
Rada Gminy O. podkreśliła, że skoro może ona wydawać akty prawa miejscowego w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to oznacza to w konsekwencji uprawnienie do unormowania zasad i trybu korzystania z tych miejsc.
Jednocześnie, Rada Gminy O. stwierdziła, że została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wspomnianej wyżej kwestii, gdyż przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym daje ogólną podstawę prawną do stanowienia powyższych zasad. Przedmiotowe uregulowanie, zdaniem organu gminy, nie wyklucza również umieszczenia w spornym Regulaminie ogólnych reguł prawnych, które nie naruszają przepisów ustawy, a których zamieszczenie w tej regulacji jest uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa, które zgodne jest również z ogólnymi przepisami prawnymi.
W tej sytuacji, Rada Gminy O. uznała, że zarzut przekroczenia w tym zakresie kompetencji Rady Gminy uznać należy za nieuzasadniony.
Rada Gminy O. stwierdziła, że sformułowania zastosowane w spornych przepisach Regulaminu zaskarżonych przez Wojewodę [...] mają charakter informacyjny i są potrzebne w takim akcie jak Regulamin, tym bardziej, że jego treść ani nie powtarza, ani nie narusza przepisów innych ustaw.
Tymczasem, jak zauważyła Rada Gminy O., uświadomienie w spornym Regulaminie np. kwestii dotyczącej odpowiedzialności materialnej jest wyłącznie informacyjnym zapisem, który może także znajdować się w treściach prawa miejscowego. Zdaniem organu gminy, oczywistym jest, że ewentualne dochodzenie odpowiedzialności materialnej miałoby zostać poddane szczegółowej już procedurze prawnej.
W ocenie organu gminy, nawet taki przepis, jak zakwestionowany przez Wojewodę [...], spełnia swoje zadanie informacji społecznej w kierunku ochrony mienia publicznego, wskazywania na właściwość zachowań społecznych, a więc spełnia prewencyjną rolę, jako skierowany do wielu nieokreślonych adresatów. Rada Gminy O. stwierdziła, że informacyjny charakter kwestionowanego przepisu Regulaminu nie powinien - biorąc w szczególności jego cel (wykładnię celowościową) - stanowić problemu, który doprowadził aż do żądania jego unieważnienia w ramach kontroli sądowej. Rada Gminy O. uznała, że w prawie miejscowym takie rozwiązania istnieją i nie są kwestionowane, pomimo, że występują nawet w statutach gmin, które zawierają dość liczne niemal powtórzenia rozwiązań ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego, w ocenie Rady Gminy O., uznać należy, że w kwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwale nie doszło do naruszenia przepisów wymienionych przez stronę skarżącą w treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").
Sądowa kontrola aktów wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność spornego aktu.
Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jeśli chodzi o akty wydane przez organy gmin, powołany wyżej przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem.
W doktrynie przyjmuje się, że - w oparciu o argumentację a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - stwierdzić trzeba, iż każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310).
Warto zauważyć, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich uchybień zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m.in. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
W tej sytuacji, stwierdzić należy zatem, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Istotnym naruszeniem jest oczywista i bezpośrednia nieprawidłowość, w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, czy też podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, niedotyczącej istoty zagadnienia.
Ponadto, należy wskazać, że art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym wart. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli natomiast nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Nie ulega wątpliwości, że z powyższymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym koresponduje powołany już wyżej art. 147 § 1 P.p.s.a.
Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O. zauważyć należy, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli ustawodawca tego wyraźnie nie przesądza, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i przez to zdolność do władczego kształtowania sytuacji prawnej adresatów zewnętrznych. Najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego to: normatywność, powszechność, abstrakcyjność i generalność norm oraz istnienie upoważnienia ustawowego zawierającego kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich elementów pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego (por. m.in. D. Dąbek /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2022, komentarz do art. 40 u.s.g. i powołane tam przykłady piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445 oraz wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/10, LEX nr 1251743; por. też dodatkowe cechy aktów prawa miejscowego wymienione /w:/ D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 85-103).
Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, muszą mieć charakter normatywny, tj. zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia.
Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 84 Konstytucji RP. Rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz źródeł prawa wewnętrznego i założenie, że wymienione w Konstytucji RP źródła prawa stanowią katalog zamknięty z punktu widzenia tak przedmiotowego (wyczerpująco wymieniono w Konstytucji RP poszczególne rodzaje aktów prawnych), jak i podmiotowego (organy uprawnione wprost w Konstytucji RP do ich stanowienia), stanowi mającą bezpośrednie oparcie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego podstawę konstytucyjnego systemu źródeł prawa, przesądzającą o kręgu podmiotów, których sytuację prawną mogą regulować akty prawa miejscowego. Powszechność obowiązywania oznacza regulowanie sytuacji prawnej wszystkich kategorii adresatów, niezależnie od więzi łączącej te podmioty z prawodawcą. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy, bez względu na zasięg przestrzenny obwiązywania (obszar całego państwa lub obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe). Gminne akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, niezależnie od tego, czy są mieszkańcami danej gminy, czyli członkami gminnej wspólnoty samorządowej, albo czy wiąże ich z gminnym prawodawcą jakakolwiek więź organizacyjna.
Ponadto, normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być abstrakcyjne i generalne. Charakter generalny mają normy, które określają adresata przez wskazanie cech, ewentualnie przez odniesienie do nazw generalnych szczególnego rodzaju (nazw instytucji, władz publicznych), a więc nie przez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie dotyczy pewnych z reguły powtarzalnych okoliczności, a nie jednej konkretnej sytuacji. Chodzi zatem o cechy regulowanego normą stanu faktycznego, a mianowicie o reglamentację obejmującą nieograniczoną liczbę przypadków, a nie jednorazową, niepowtarzalną. Cechy generalności norm nie należy więc traktować jako sposobu określenia ich adresata, przesłanki zaś abstrakcyjności nie można identyfikować z adresatami norm.
Jeśli chodzi z kolei o przesłankę stanowienia "na podstawie upoważnień ustawowych", o której mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., należy zauważyć, że została ona powtórzona z wynikającej z Konstytucji RP zasady, że akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa, a ich stanowienie wymaga każdorazowo upoważnienia zawartego w ustawie. Art. 94 Konstytucji RP przewiduje bowiem, że akty prawa miejscowego są stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W tej sytuacji, należy zatem stwierdzić, że akty prawa miejscowego zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną, tzn. normy wyższego rzędu określają ich przedmiot oraz zakres i sposób regulacji prawnej. Tak zwany związek tworzenia (w znaczeniu normy kompetencyjnej) łączy akt prawa miejscowego z Konstytucją RP i ustawami zwykłymi, wprowadzając wymóg istnienia upoważnienia zawartego w ustawie, jako podstawy prawnej stanowienia aktów prawa miejscowego, czyli tzw. delegacji, na której opiera się związek odesłania (por. m.in. /w:/ D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 103-104 i nast.). To ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przybrać może postać albo delegacji szczególnej, albo tylko generalnej, co z kolei stanowi podstawę do wyróżnienia poszczególnych rodzajów aktów prawa miejscowego. Jedynym wyjątkiem od tej zasady są statuty samorządowe, których wystarczającą podstawę prawną stanowi sam art. 169 ust. 4 Konstytucji RP (por. m.in. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA z 2013 r., zeszyt nr 3, s. 104-113). Tak czy inaczej, nie ulega wątpliwości, że upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu, czy też wykładni celowościowej. Niedopuszczalne jest władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji bez wyraźnego ustawowego upoważnienia.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Natomiast, w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Z kolei, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
W świetle zarówno przytoczonych powyżej poglądów nauki oraz judykatury, a także wskazanych przepisów prawa, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O. stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Formułując w uchwale regulamin korzystania ze świetlic wiejskich na terenie gminy, Rada Gminy O. uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z tych obiektów, albowiem świetlice wiejskie niewątpliwie należą do kategorii obiektów gminnych.
Zaznaczyć należy, że uznanie danego aktu organu gminy za akt prawa miejscowego wiąże się z koniecznością odnoszenia do nich wszystkich wskazanych wyżej zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi przede wszystkim o zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych oraz zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Organy gminy nie mają bowiem prawa do samoistnego tworzenia podstaw prawnych własnego działania. Działanie rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać, jak podkreślił wyżej Są, wprost z delegacji ustawowej. Zauważyć należy również, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności.
Co do zasady, przyjmuje się, że art. 40 ust. 2 u.s.g. jest ustawowym upoważnieniem do stanowienia tzw. ustrojowo-organizacyjnego gminnego prawa miejscowego. Ma ono charakter tzw. ustawowej delegacji generalnej, a nie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Ustawodawca poprzestał jedynie na wskazaniu materii, która może być przez jednostkę samorządu terytorialnego objęta regulacją ustrojową, ale nie ograniczył samorządu w tej regulacji poprzez wskazanie dotyczących jej wytycznych, pozostawiając mu w tym samodzielność, co jest zgodne z deklarowaną w art. 169 ust. 4 Konstytucji zasadą samodzielności samorządu w kształtowaniu własnego ustroju (por. m.in. D. Dąbek /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2022, komentarz do art. 40 u.s.g.).
Warto jednocześnie zauważyć, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (podobnie: /w:/ wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 731/13 LEX nr 1407671). W tej sytuacji, przyjąć należy zatem, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia Radę Gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą. Unormowanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przewidując określenie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, zakłada uprawnienie Rady Gminy do określenia w ramach tych zasad jednej z najistotniejszych zasad korzystania z takich obiektów, tj. zasady korzystania odpłatnego lub korzystania nieodpłatnego. Niewątpliwie kwestia ta stanowi z punktu widzenia interesów członków społeczności lokalnej jedną z najistotniejszych regulacji dotyczących zasad skorzystania z obiektu użyteczności publicznej, decyduje bowiem o materialnej dostępności danego obiektu użyteczności publicznej dla poszczególnych osób i celowym jest unormowanie jej aktem mającym rangę przepisu prawa miejscowego.
W świetle powyższego, w ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, uznać należy, że zarzuty Wojewody [...] zawarte w skardze z dnia [...] maja 2021 r. są w pełni uzasadnione.
Otóż, należy przede wszystkim zgodzić się z Wojewodą [...], że sporne regulacje zawarte w: § 1 ust. 8 Regulaminu (vide: postanowienie, z którego wynika, że korzystający ze świetlic gminnych ponosi odpowiedzialność za szkody wynikłe z udostępnienia świetlicy), § 3 ust. 16 Regulaminu (vide: postanowienie, z którego wynika, że Rada Gminy ustaliła, iż w przypadku organizowania w świetlicach wiejskich przedsięwzięć z udziałem osób niepełnoletnich, gmina udostępnia te obiekty osobom pełnoletnim, które odpowiadają za bezpieczeństwo osób nieletnich), a także § 5 Regulaminu (vide: postanowienie, w którym Rada Gminy uregulowała kwestię zwolnienia z odpowiedzialności gminy, jako właściciela świetlic wiejskich oraz administratorów tych świetlic za wypadki i szkody na osobach i mieniu będących skutkiem korzystania ze świetlic wiejskich w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem, bądź z postanowieniami spornego regulaminu) - stanowią postanowienia, które formułują zasady ponoszenia odpowiedzialności (w tym także zwolnienia z tej odpowiedzialności), co w konsekwencji świadczy o uregulowaniu kwestii, które w żaden sposób nie odnoszą się do pojęcia "korzystania" z obiektu gminnego. Tym samym, uznać należy - zdaniem Sądu - że wskazane wyżej postanowienia spornego Regulaminu regulujące kwestie ponoszenia odpowiedzialności (zwolnienia z odpowiedzialności) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określony w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co powoduje, iż jako takie stanowią one o istotnym naruszeniu prawa przez organ stanowiący gminy.
Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów gminnych norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się.
Jednakże, jak zasadnie wskazał Wojewoda [...], rada gminy na podstawie powyższej regulacji ustawowej nie była uprawniona, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną.
Warto jednocześnie zauważyć, że akty prawa miejscowego winny nadto być podejmowane i odpowiadać standardom przyjętym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 cyt. rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przyjmuj się zatem, że nie należy w aktach prawa miejscowego m.in. powtarzać przepisów prawa powszechnie obowiązującego (vide: § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja, uzupełnienie lub "wyjaśnianie" przez przepisy organów jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować (powtarzać) jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Taka powtórka jest nie dość, że zbędna, to dodatkowo może być także dezinformująca, sugerując że określone zagadnienie jest inaczej traktowane na danym obszarze, niż wynika to z przepisów rangi ustawowej. W efekcie, jak wskazano w judykaturze, może to doprowadzić do całkowitej lub częściowej modyfikacji intencji prawodawcy. W tej sytuacji, jest więc w orzecznictwie niekwestionowane, że akt prawa miejscowego nie powinien powtarzać przepisów ustawowych i modyfikacyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1333/15, czy też wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 236/21 - publ. https//orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie: /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/20 i powołane tam wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, a także z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; por. także: m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 672/11 i powołane tam przykłady z orzecznictwa).
Owszem, wskazać należy w tym miejscu, że w orzecznictwie przyjmuje się również trochę mniej skrajne stanowisko, z którego wynika, iż nie każde powtórzenie przepisów ustawowych, jak i sposób jego użycia w akcie prawa miejscowego automatycznie stanowi o istotnym naruszeniu prawa (nawet pomimo tego, że powtarzanie regulacji ustawowych, co do zasady jest naruszeniem prawa). Niemniej jednak, co należy wyraźnie podkreślić, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje wówczas, że w takim przypadku powtórzenie zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego jest możliwe, jednak wymaga powołania się na konkretny przepis ustawy (por. przykładowo wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Niniejsza sprawa, tak czy inaczej, nie kwalifikuje się jednak do takiego wyjątkowego potraktowania.
Wobec powyższego, uznać trzeba, że umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących odpowiedzialności cywilnej osób korzystających za tych obiektów, czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, art. 428i art. 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997).
Co prawda Rada Gminy O., stanowiąc sporne przepisy prawa miejscowego, nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy - Kodeks cywilny, to jednak uchwalając wspomniane wyżej unormowania Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich przewidującego odpowiedzialność materialną za niszczenie lub uszkodzenie mienia w istocie wkroczyła w materie uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne.
Warto jednocześnie zauważyć, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi regulują przepisy ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 92 i nast. k.r.o.). Natomiast przepisy Kodeksu wykroczeń regulują kwestie naruszenia obowiązków rodzicielskich lub opiekuńczych. Zgodnie bowiem z art. 105 k.w., kto przez rażące naruszenie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej dopuszcza do popełnienia przez nieletniego czynu zabronionego przez ustawę jako przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i wskazującego na demoralizację nieletniego, podlega karze grzywny albo karze nagany (§ 1). Jeżeli czyn określony w § 1 popełnia osoba, pod której nadzór odpowiedzialny oddano nieletniego, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo korze nagany (§ 2). W wypadkach określonych w § 1 i 2, jeżeli nieletni czynem swym wyrządził szkodę, można orzec nawiązkę do wysokości 1000 złotych (§ 3). W związku z powyższym, podzielić należy stanowisko skarżącego Wojewody [...], że czyniąc ustalenia dotyczące ponoszenia przez rodziców lub opiekunów odpowiedzialności za bezpieczeństwo dzieci przebywających na terenie placu zabaw (§3 ust. 16 spornego Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały), Rada Gminy O. przekroczyła upoważnienie ustawowe.
Tym samym, rację ma strona skarżąca, że wprowadzając w zaskarżonej uchwale ww. ustalenia - zastrzeżone dla ustawodawcy - Rada Gminy O. przekroczyła swoje kompetencje.
Kwestie ujęte w spornych przepisach Regulaminu wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje Radę Gminy do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej i nie może być odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności za szkody. Takie ustalenia, jak trafnie wskazała strona skarżąca, ingerują w sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, uregulowanych na poziomie ustaw. Zagadnienia dotyczące ponoszenia odpowiedzialności cywilnej, karnej lub wykroczeniowej za określone czyny, jak również zwolnienia od jej ponoszenia, czy też możliwość jej przypisania podmiotowi trzeciemu, regulowane są odpowiednio przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 422, art. 471 i nast. k.c.), Kodeksu karnego oraz Kodeksu wykroczeń i tylko akty prawne tej rangi mogą przewidywać poniesienie odpowiedzialności za dany czyn lub zwolnienie od jej ponoszenia. Ustalenia poczynione przez Radę Gminy O. wkraczające w materie ustawową należy ocenić również jako niedopuszczalne.
Wobec powyższego wskazać należy, że przywołane wyżej postanowienia Regulaminu wykraczają poza zakres normy upoważniającej, z uwagi na regulowanie kwestii innych niż zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Z kolei, jeśli chodzi o sporny § 3 ust. 8 Regulaminu (w którym Rada Gminy O. ustaliła, że w przypadku niezapłacenia opłat za udostępnienie świetlicy wiejskiej w terminie wskazanym na wystawionym dokumencie gmina - bez dodatkowego wezwania korzystającego do zapłaty - może skierować dochodzenie tej opłaty, jak też innych należności i kar z tytułu korzystania ze świetlicy na drogę windykacji zewnętrznej), uznać należy, że powyższe unormowanie również w sposób istotny narusza prawo w zakresie, w jakim Rada Gminy nie posiadała delegacji do regulowania - na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - kwestii sposobu dochodzenia opłat za udostępnienie świetlicy wiejskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiące akt prawa miejscowego, winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Stanowienie przez Radę Gminy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, jest możliwe tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji, związanych z realizacją nałożonych na nią zadań. W tej sytuacji, uznać należy zatem, że ustalenia Rady Gminy O. zawarte w spornym § 3 ust. 8 Regulaminu nie mieszczą się w upoważnieniu zawartym w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.
W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2019 r. w części dotyczącej spornych przepisów § 1 ust. 8, § 3 ust. 8 i ust. 16 oraz § 5 Regulaminu korzystania ze świetlic wiejskich na terenie Gminy O., stanowiącego załącznik do wspomnianej wyżej uchwały, została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa.
Zdaniem Sądu, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie podważają powyższej oceny.
Rada Gminy O. wskazywała, że wprowadzając powyższe regulacje, miała na celu to, "(...) aby poinformować osoby korzystające z gminnych świetlic wiejskich o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, których uchwała dotyczy, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane".
Owszem, należy w tym miejscu zgodzić się z Radą Gminy O. i wziąć pod uwagę to, że cechą szczególną art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest to, że zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej adresowane są - co do zasady - do mieszkańców lub innych osób, które będą z nich korzystać, gdyż to one powinny się im podporządkować (tak również: R. Marchaj, Kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał dotyczących nadawania nazw parkom. Glosa do wyroku NSA z dnia 4 października 2016 r., II OSK 2064/16, Samorząd Terytorialny z 2018 r., zeszyt 1-2, s. 172-180). Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uznać należy, że stanowisko Rady Gminy, zgodnie z którym wprowadzenie do zaskarżonego aktu prawa miejscowego zakwestionowanych regulacji miało wyłącznie cel informacyjny, czy też porządkujący, mający uczynić stosowanie tego aktu przejrzystym oraz bardziej zrozumiałym dla mieszkańców gminy i innych korzystających ze świetlic wiejskich i tym samym bardziej skutecznym, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zarówno konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.