II SA/Wa 228/25

II SA/Wa 228/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi P.H. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. P. H. (dalej: "skarżący"), osadzony w Zakładzie Karnym w [...], wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej: "DOSW", "organ pierwszej instancji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci obowiązujących wytycznych, instrukcji i zarządzeń organu pierwszej instancji, wydanych dla podległych mu jednostek organizacyjnych, a obejmujących okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2024 r.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że w ww. okresie wydał 263 zarządzenia oraz 5 instrukcji, które to akty zawierają od jednej do kilkudziesięciu stron (vide notatka służbowa z [...] sierpnia 2024 r. - karta nr 8 akt administracyjnych sprawy).
W odpowiedzi na wniosek informacyjny, DOSW, pismem z [...] września 2024 r. nr [...], poinformował skarżącego, iż nie dysponuje gotową informacją. Udostępnienie żądanej informacji wymaga uprzedniego przetworzenia dużej ilości informacji prostych znajdujących się w posiadaniu Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...], co związane jest z nakładem dodatkowych sił i środków. Z tej przyczyny skarżący został wezwany, w terminie 7 dni od odebrania omawianej korespondencji, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył skarżącego o treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także - w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - przedłużył termin udostępnienia informacji do [...] października 2024 r. w związku z koniecznością wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego.
Powyższe pismo doręczono osobiście skarżącemu w dniu [...] września 2024 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru - karta nr 10 akt administracyjnych sprawy).
Decyzją z [...] października 2024 r. nr [...], mając za podstawę art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w okresie wskazanym we wniosku DOSW wydał 263 akty prawne. Zawarte w nich uregulowania dotyczą działalności okręgowego inspektoratu lub okręgowego inspektoratu i jednostek podległych. Dokumentacja każdego aktu prawnego liczy co najmniej jedną stronę, a w skrajnych przypadkach nawet kilkadziesiąt stron. Szacunkowo dokumentacja ta liczy ok. 1000 stron. Dla udzielenia wnioskowanej informacji konieczne byłoby sprawdzenie całej dokumentacji i wyodrębnienie z niej dokumentów dotyczących jednostek podległych, powielenie ich, a następnie ponowne ich włączenie do dokumentacji. Ponadto w tym wypadku konieczna byłaby anonimizacja danych niektórych funkcjonariuszy wskazanych w aktach prawnych, ponieważ zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1869 ze zm.), informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Dokonanie powyższych czynności zakłóciłoby działalność Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] poprzez konieczność oddelegowania do realizacji tego zadania osób, które na co dzień realizują inne obowiązki służbowe wynikające m.in. z ww. ustawy o Służbie Więziennej. Szacunkowo dla wyodrębnienia żądanych danych, ich powielenia oraz zanonimizowania konieczne byłoby poświęcenie pracy dwóch osób przez ok. 5 dni. Zatem, aby zadośćuczynić obowiązkom podmiotu zobowiązanego, organ pierwszej instancji powinien dokonać kwerendy dokumentów i na tej podstawie opracować informację sporządzoną wyłącznie dla skarżącego. Działania, podjęte w celu udzielenia żądanej informacji, miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, bo wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych. Dlatego informację publiczną powstałą w rezultacie tych czynności należy uznać za informację przetworzoną.
Dalej DOSW podkreślił, iż prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Chodzi tu o nakreślenie okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że składający wniosek informacyjny działa w interesie publicznym, a informacja, którą chce pozyskać, ma szczególne znaczenie. Tymczasem skarżący nie zareagował na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, stąd odmowna decyzja organu pierwszej instancji.
W odwołaniu skarżący w pierwszej kolejności przyznał, że DOSW w piśmie z [...] września 2024 r. - które otrzymał [...] września 2024 r. - zakreślił mu siedmiodniowy termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednak w związku z tym organ pierwszej instancji, na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wydłużył termin na udzielenie informacji publicznej do [...] października 2024 r. Skarżący stwierdził, iż wywiązał się z ww. wezwania, bowiem [...] października 2024 r. nadał w administracji Zakładu Karnego [...] korespondencję do organu pierwszej instancji, w której wskazał istotny interes publiczny. Zaakcentował, że wnioskowana informacja jest przygotowanym zbiorem informacji prostych funkcjonujących w obiegu, a jej dysponentem jest DOSW, gdyż jest mu ona niezbędna do codziennej pracy z podległymi jednostkami. Skarżący zgodził się, iż udostępnieniu nie podlega informacja godząca w bezpieczeństwo publiczne, zaś dane osobowe funkcjonariuszy podlegają anonimizacji. Wyjaśnił również, że jego żądanie nie ma na celu paraliżowania pracy organu pierwszej instancji, lecz służy przygotowaniu opracowania do podjęcia interwencji poselskiej w celu ujednolicenia przepisów w jednostkach podległych DOSW oraz poprawy warunków odbywania kary dla wszystkich osób osadzonych i tymczasowo aresztowanych.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej: "DGSW", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie o art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję DOSW z [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ odwoławczy uznał za trafną argumentację organu pierwszej instancji co do zakwalifikowania przedmiotu wniosku jako informacji publicznej przetworzonej.
W kwestii dotyczącej wywiązania się skarżącego z wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego warunkującego udostępnienie wnioskowanej informacji, DGSW stwierdził, iż sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ termin jego wykonania upływał [...] września 2024 r. Wobec braku reakcji skarżącego na ww. wezwanie, DOSW prawidłowo, po upływie tego terminu, odmówił udostępnienia informacji publicznej. Dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej znaczenie ma nie tylko wskazanie interesu publicznego uzasadniającego przygotowanie żądanej dokumentacji, ale też realna możliwość wykorzystania tej informacji dla celów publicznych. Skoro skarżący obecnie przebywa w warunkach izolacji penitencjarnej, to nie ma on realnej możliwości wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra szczególnie istotnego interesu publicznego.
Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę na uchybienie formalne decyzji pierwszoinstancyjnej w postaci braku informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji, co narusza art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. DGSW, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. ustalił, że w sprawie nie było takiej osoby, jednakże nie ocenił stwierdzonego uchybienia jako nakazującego wyeliminowanie decyzji DOSW z obrotu prawnego.
W skardze na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami i domagał się udostępnienia wnioskowanej informacji. W szczególności podniósł, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną 4 dni przed upływem terminu na wykonanie wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy on wykazał ten interes we wniosku z [...] października 2024 r. Ponadto skarżący podtrzymał żądanie udostępnienia mu przedmiotu wniosku.
W odpowiedzi na skargę DGSW wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za całkowicie niezasadną. Jednocześnie zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z 9 lipca 2025 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego - adwokat L. K. zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie DOSW, nie narusza tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Spór w tej sprawie dotyczy po pierwsze tego, czy wnioskowana informacja publiczna w postaci obowiązujących wytycznych, instrukcji i zarządzeń DOSW, wydanych dla podległych mu jednostek organizacyjnych za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2024 r., ma charakter przetworzony. Po drugie, skarżący kwestionuje ocenę organów obu instancji, że nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, podczas gdy - jak utrzymuje - uczynił to, a organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał odmowną decyzję.
Zdaniem tutejszego Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały żądaną informację jako przetworzoną, jak też zasadnie przyjęły, iż nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w jego bieżącej działalności. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny; dalej: "NSA" z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (vide wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 i z 4 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2238/22).
Jak słusznie odnotował NSA w wyroku z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2685/21, co do zasady informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej wyłącznie z uwagi na fakt, że jest przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych czy rzeczowych. Tego rodzaju czynności stanowią bowiem proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Jednakże nie można z góry wykluczyć, iż skala koniecznych do podjęcia czynności w ramach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może powodować zakwalifikowanie informacji publicznej jako przetworzonej. Należy zatem przyjąć, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Ponadto, pomimo iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (vide M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej przez tutejszy Sąd sprawie. We wniosku informacyjnym z [...] sierpnia 2024 r. skarżący domagał się udostępnienia wytycznych, instrukcji i zarządzeń organu pierwszej, które obowiązują i zostały wydane dla podległych mu jednostek organizacyjnych, a nadto pochodzą z okresu obejmującego ponad sześć lat (od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2024 r.). DOSW wyjaśnił (a organ odwoławczy zaaprobował te wyjaśnienia), że w ww. okresie wydał 263 akty prawne, których uregulowania dotyczą działalności okręgowego inspektoratu lub okręgowego inspektoratu i jednostek podległych. Każdy z tych aktów liczy co najmniej jedną stronę, a w skrajnych przypadkach nawet kilkadziesiąt stron. Szacunkowo dokumentacja ta obejmuje ok. 1000 stron. W celu realizacji wniosku skarżącego należy wyodrębnić z niej dokumenty odnoszące się do jednostek podległych, powielić je, a następnie ponownie włączyć do dokumentacji. Konieczna jest również anonimizacja danych niektórych funkcjonariuszy wskazanych w aktach prawnych z uwagi na treść art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Przygotowanie informacji stanowiącej przedmiot wniosku skarżącego wymaga pracy dwóch osób przez ok. 5 dni.
Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela stanowisko organów obu instancji. Żądana informacja składa się z dokumentów - wyselekcjonowanych pod kątem zawartych w nich regulacji, mocy obowiązującej i daty wydania - z okresu obejmującego ponad 6 lat i dwa miesiące. Nadto tak wybrane dokumenty, a jest ich 263 i łącznie liczą ok. 1000 stron, trzeba poddać dokładnej weryfikacji, czy nie zawierają one danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a jeśli tak, to należy je zanonimizować.
Nie można oczekiwać od organu jakiejkolwiek służby mundurowej, aby pozostające w jego dyspozycji zbiory dokumentów prowadził w sposób umożliwiający udostępnienie ich w trybie u.d.i.p. wedle określonego przez wnioskodawcę kryterium. Jeżeli - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - organ nie dysponuje informacją w formie żądanej we wniosku, a jej przygotowanie wymaga dokonania szczegółowej analizy intelektualnej obszernego zbioru dokumentów, to niewątpliwie zachodzi konieczność uprzedniego przetworzenia posiadanych informacji w celu realizacji wniosku informacyjnego.
Jak już wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne, omawiane ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej zostało dokonane aktem rangi ustawowej i jest przewidziane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, zaś ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych lub prawnomiędzynarodowych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu zaakcentować trzeba, iż organ pierwszej instancji zakreślił skarżącemu w piśmie z [...] września 2024 r. termin 7 dni na wykonanie zawartego w nim wezwania do wykazania ww. interesu. DOSW zaznaczył przy tym, że powyższy termin rozpoczyna bieg od otrzymania wezwania. Skoro więc skarżącemu doręczono w dniu [...] września 2024 r. korespondencję z [...] września 2024 r., to [...] września 2024 r. upływał mu termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący błędnie utożsamia omawiany termin z terminem, przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., który organ pierwszej wyznaczył na rozpatrzenie wniosku informacyjnego - do [...] października 2024 r. DOSW dochował tego terminu, bowiem [...] października 2024 r. załatwił ww. wniosek decyzją odmowną.
Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1474/24). Wskazuje się, iż na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (vide M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35); 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).
Wprawdzie, zdaniem Sądu, nie można a priori wykluczyć, iż skarżący jako osoba osadzona nie jest w stanie wykazać szczególnej istotności dla interesu publicznego, jednakże faktem jest, że do daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. do [...] października 2024 r. nie wpłynęła korespondencja od skarżącego. Trudno wymagać od DOSW, by w sprawach z zakresu informacji publicznej, gdzie obowiązują skrócone terminy (vide art. 13 i art. 21 u.d.i.p.) wyczekiwał na ewentualne wykonanie wezwania, nie przestrzegając wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Co więcej w aktach administracyjnych nie ma ani wzmiankowanego przez skarżącego w odwołaniu pisma z [...] października 2024 r. ani wniosku z [...] października 2024 r., o którym mowa w skardze. W konsekwencji organy obu instancji właściwie uznały, iż skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby zaangażowanie znacznych środków osobowych, czasowych i materialnych dla udostępnienia żądanej informacji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.