II SA/Wa 2276/18

II SA/Wa 2276/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1690/21 - Wyrok NSA z 2022-12-16
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 1 i 2 art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...]Minister Finansów (dalej jako "organ" lub "Minister") działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669, dalej jako "u.d.i.p.") odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "wnioskodawczyni") udostępnienia informacji publicznej w postaci:
- odpowiedzi na zapytania jakichkolwiek podmiotów (w tym innych organów administracji skarbowej) w zakresie stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.;
- wystąpienia do podległych mu organów administracji skarbowej z wytycznymi dot. interpretacji i stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy grach hazardowych
w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.;
- wszelkich innych dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo Finansów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych
w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że pismem z [...]września 2018 r. (data wpływu do Ministerstwa Finansów [...] września 2018 r.) wnioskodawczyni złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na zapytania jakichkolwiek podmiotów w zakresie stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych, wystąpień do podległych Ministerstwu Finansów organów administracji skarbowej z wytycznymi dot. interpretacji i stosowania tych przepisów, a także wszelkich innych dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo Finansów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych - w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.
W wyniku dokonanej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ pismem z [...] września 2018 r. skierował do wnioskodawczyni wezwanie do wykazania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] września 2018 r. wnioskodawczyni wskazała, że nie ma potrzeby wykazywania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego bowiem wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Niemniej jednak, z ostrożności procesowej wskazała również, w przypadku gdyby informacja ta jednak stanowiła informację przetworzoną, że wnioskowane informacje mają się przyczynić do właściwej interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych, zaś właściwa interpretacja przyczyni się do odpowiedniego stosowania przepisów w ramach prowadzonych przez wnioskodawczynię, szeroko rozumianych akcji marketingowych, w tym w szczególności
w zakresie promocji, reklamy oraz informacji o sponsorowaniu.
Organ wskazał, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej użyto jednocześnie słów "interpretacja" i "stosowanie" przepisów. Zauważył, że pojęcie "interpretacji" przepisów uznawane jest za synonim wykładni prawa, która jest jednym
z etapów stosowania prawa. W konsekwencji, interpretacja przepisów jest elementem procesu ich stosowania. W opinii Ministra wnioskodawczyni użyła powyższych zwrotów traktując je jako synonimy i nie było jej celem zawężenie wnioskowanej informacji (co miałoby miejsce w przypadku pism z zakresu interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych), co wymagałoby zresztą dodatkowych analiz w celu wyodrębnienia, które pisma dotyczą jedynie interpretacji przepisów, a które ich stosowania.
Minister zauważył, że przedmiot wnioskowanej informacji składa się
z trzech żądań, których zakresy się jednocześnie przenikają. Odpowiedzi na zapytania podmiotów, w tym organów administracji skarbowej (pkt 1 wniosku) mogą być jednocześnie wystąpieniami do organów administracji skarbowej (pkt 2 wniosku).
Z kolei żądanie wyrażone w pkt 3 wniosku, odnoszące się do "wszelkich innych dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo Finansów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r." obejmuje w zasadzie wszystkie dokumenty powstałe w Ministerstwie Finansów od dnia 1 kwietnia 2017 r. (a w zasadzie od dnia 13 stycznia 2017 r., czyli od dnia opublikowania ustawy zawierającej aktualne brzmienie przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych), w tym odpowiedzi na zapytania podmiotów lub wystąpienia do organów administracji skarbowej, które wymagają badania w celu stwierdzenia, czy wypełniają zakres żądania pkt 1 i 2 wniosku.
Organ stwierdził, że przedstawiona powyżej konstrukcja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od Ministra dokonania analizy wszystkich dokumentów wytworzonych przez pracowników Ministerstwa od 13 stycznia 2017 r. do [...] września 2018 r. (dzień złożenia wniosku), w celu wyodrębnienia katalogu, który zawierałby odpowiedzi na zapytania jakichkolwiek podmiotów, wystąpień do organów administracji skarbowej oraz wszelkich innych dokumentów dotyczących stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych w brzmieniu od 1 kwietnia 2017 r. Powyższe wynika z faktu, że Ministerstwo Finansów nie kataloguje spraw na podstawie kryterium konkretnego przepisu prawa (w tym przypadku art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych), do którego nawiązuje treść danego dokumentu wytworzonego w ramach prowadzonej sprawy. Wstępna analiza dokonana w obrębie zakresu właściwości jednego wydziału będącego częścią komórki organizacyjnej realizującej zadania
w zakresie regulacji rynku gier wykazała, że konieczne byłoby przejrzenie co najmniej 600 spraw.
Biorąc pod uwagę konieczność analizy określonego zbioru spraw, w celu stworzenia katalogu, który wypełniałby wniosek o udostępnienie informacji publicznej będący przedmiotem niniejszego postępowania, Minister uznał, że informacje żądane przez wnioskodawczynię stanowią informację przetworzoną. Przygotowanie bowiem wnioskowanej informacji wymagałoby od pracowników Ministerstwa Finansów wykonania szeregu stosowanych analiz polegających na wydobyciu żądanych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które są prowadzone
w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych. Wnioskodawczyni nie wykazała zaś istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. W opinii Ministra właściwa interpretacja przez wnioskodawczynię przepisów ustawy o grach hazardowych jest niezwykle ważna, jednak nie można jej przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tym bardziej nie można przypisać takiego charakteru działaniom wnioskodawczyni w postaci szeroko rozumianych akcji marketingowych, w tym w szczególności w zakresie promocji, reklamy oraz informacji o sponsorowaniu.
Pismem z [...] grudnia 2018 r. wnioskodawczyni (dalej "skarżąca") wniosła skargę na ww. decyzję Ministra z dnia [...] października 2018 r. Wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego w wysokości określonej według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że informacja publiczna, której udostępnienia żądała skarżąca stanowi informację przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego;
2) naruszenie art. 2 w zw. z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a za jej udzieleniem przemawia także szczególny interes publiczny w postaci ochrony obywateli przez uzależnieniem oraz negatywnymi skutkami hazardu, w szczególności ochrona osób małoletnich, w wyniku prawidłowego stosowania prawa w zakresie promocji, reklamy oraz informacji o sponsorowaniu przez skarżącą, która jest podmiotem urządzającym zakłady wzajemne;
3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie;
4) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych
i finansowych. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ błędnie ustalił, że udostępnienie żądanych informacji wymaga przeprowadzenia analizy wszystkich dokumentów wytworzonych przez pracowników Ministerstwa od 13 stycznia 2017 r. do [...] września 2018 r. w celu wyodrębnienia katalogu dokumentów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych. Jak wynika
z zaskarżonej decyzji zadania w zakresie regulacji rynku gier są realizowane w jednej komórce organizacyjnej Ministerstwa, zatem wnioskowane informacje dotyczą tylko dokumentów wytworzonych przez tę komórkę organizacyjną. Stworzenie określonego katalogu dokumentów wypełniającego wniosek o dostęp do informacji publicznej, nie wymaga przeprowadzenia żadnych pogłębionych analiz, obliczeń czy zestawień statystycznych, gdyż są to informacje proste sprowadzające się wyłącznie do wydania kopii dokumentów zawierających wytyczne i odpowiedzi w zakresie interpretacji
i stosowania dwóch przepisów ustawy o grach hazardowych. Nieprawidłowe było zatem uznanie, że skarżącej chodzi o informację przetworzoną, w związku z powyższym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.
Skarżąca wskazała również, że nawet jeżeli przyjąć, że domagała się udostępnienia dokumentów stanowiących informację przetworzoną, błędne było uznanie organu, że nie doszło do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Uzyskanie przedmiotowych informacji było uzasadnione interesem publicznym, bowiem dotyczy bardzo wrażliwej społecznie dziedziny jaką jest hazard
i związaną z nią działań Państwa nakierowanych na ochronę obywateli przed uzależnieniem oraz negatywnymi skutkami hazardu, w tym osób małoletnich. Skarżąca jest podmiotem mającym realny wpływ na tę dziedzinę życia, bowiem urządza zakłady wzajemne jak również prowadzi działania w zakresie promocji, reklamy oraz informowania o sponsorowaniu hazardu. Bezzasadne jest zatem stanowisko organu który uważa, że działaniom skarżącej nie można przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując
w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie, uznał zarzuty skargi za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 Prawa
o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zarazem jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego
i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co powoduje konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego.
Zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarta
w tym przepisie definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.
W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak
i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej.
W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy
jednak w pierwszej kolejności rozważyć, czy faktycznie żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot obowiązany jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję
o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, żądane przez skarżącą w jej wniosku informacje faktycznie dotyczą interpretacji organu w zakresie stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych. Sposób zaś rozumienia przepisów, czy też ich interpretacja nie stanowi informacji publicznej, której obowiązek udostępnienia skarżącej ciąży na organie w trybie u.d.i.p. Skarżąca żąda udostępnienia powyższego z pominięciem czy też obejściem właściwych trybów dostępu do takich informacji znajdujących się w innych niż u.d.i.p. stosownych aktach prawnych, które to umożliwiają uzyskanie przez przedsiębiorców przedmiotowych interpretacji przepisów prawa.
Skoro zaś żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej
w rozumieniu u.d.i.p., niedopuszczalne było wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wa 2867/02, MoP 2003, nr 4, s. 33, wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt. II SA 3301/02, MoP 2003, nr 5, s.196). W takiej sytuacji, organ powinien jedynie w formie pisma skierowanego do wnioskodawczyni, zawiadomić ją o tym, że nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, bowiem ich uzyskanie możliwe jest
w odrębnym trybie dostępu. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło więc bez podstawy prawnej, a tym samym zaistniała przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U.
z 2018 r. poz. 265) bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).