II SA/Wa 104/19

II SA/Wa 104/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 290/20 - Postanowienie NSA z 2020-11-30
III OSK 2337/21 - Wyrok NSA z 2023-06-07
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1456
art. 17 ust. 3  i  4
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. (data wpływu do organu) [...]. M. S. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie: Agencji Mienia Wojskowego) w W. (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ I instancji") z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Dyrektor AMW rozpoznał przedmiotowy wniosek pozytywnie i przyznał stronie świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] lipca 2010 r. w kwocie miesięcznej 900,00 zł brutto, o czym poinformował ją zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2010 r. W tak ustalonej wysokości przedmiotowe świadczenie mieszkaniowe wypłacane było do kwietnia 2018 r.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. w związku z aktualizacją danych skarżąca złożyła do organu I instancji kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W jego treści (pkt 6, pkt 11 i pkt 17) oświadczyła, że zamieszkuje w miejscowości O. przy ul. [...] w charakterze właściciela lokalu, który nabyła od urzędu miasta, i jednocześnie zaznaczyła, że nie nabyła lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia kopii aktu notarialnego nabycia nieruchomości położonej przy ul. [...] w O.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca złożyła akt notarialny - umowę sprzedaży z dnia [...] maja 1996 r. Rep. [...] nr [...], na podstawie której wraz z mężem (D. S.) nabyła od Gminy O. własność lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w O., uiszczając 50% wartości lokalu (1829,50 zł) oraz kwotę 467,00 zł tytułem nabytego udziału w działce gruntu nr [...].
Wezwaniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor OR AMW wezwał skarżącą do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w łącznej kwocie 84.600 zł za okres od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Przedmiotowe wezwanie doręczone zostało skarżącej w dniu [...] lipca 2018 r.
Następnie, wobec bezskutecznego upływu terminu do zwrotu ww. świadczenia, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu świadczenia mieszkaniowego, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor OR AMW, działając na podstawie art. 17 ust. 3, art. 120 i art. 121 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1456), dalej: "ustawa o AMW", art. 48d ust. 12 i 13 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 133), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", orzekł o nadpłaceniu na rzecz M. S., w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. świadczenia mieszkaniowego w kwocie 84.600,00 zł
i zobowiązał ww. do zwrotu świadczenia mieszkaniowego we wskazanej kwocie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub w nienależnej wysokości. Świadczenie nienależne to świadczenie, które nie przysługuje żołnierzowi. Brak uprawnień wynika z przepisów prawa materialnego, w rozpatrywanej sprawie z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz faktu, że w dniu [...] maja 1996 r. strona nabyła lokal mieszkalny od Gminy O. z bonifikatą. Konsekwencją tego jest brak prawa strony do zakwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., czyli w czasie wypłaty świadczenia.
Organ wskazał także, iż świadczenie to, jako nienależne stało się wymagalne od 14-go dnia od daty doręczenia stronie wezwania do zapłaty, tj. od [...] lipca 2018 r. Do dnia wydania niniejszej decyzji świadczenie nie zostało w całości zwrócone.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji dowolne i pozbawione podstawy przyjęcie, iż w obowiązującym systemie prawnym istnieje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności że zasada taka wynika z ustawy z o zakwaterowaniu (...), co skutkowało bezprawnym pozbawieniem skarżącej od dnia [...] maja 2018 r. słusznie nabytego prawa do zakwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a co za tym idzie świadczenia zamiennego w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o AMW oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 21 ust. 1 - 3 ustawy o zakwaterowaniu, który określa prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego oraz formy realizacji tego prawa. Wskazał, iż w art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.
Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca (wraz z mężem) w dniu [...] maja 1996 r. zakupili od Gminy O. lokal mieszkalny położony w O. przy ul. [...] z ulgą w cenie nabycia. Skarżąca skorzystała zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego (określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta O. w sprawie określenia kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy oraz zasad sprzedaży budynków), czym zaspokoiła potrzeby mieszkaniowe przy udziale pomocy państwa. Nie ma znaczenia fakt, że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego skarżąca nie była żołnierzem zawodowym.
Organ odwoławczy zaznaczył, iż art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Tak ogólne sformułowanie ww. przepisu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba posiadająca obecnie status żołnierza kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji - jak w sprawie niniejszej - niewątpliwie spełniona została, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy przesłanka negatywna do wypłaty skarżącej świadczenia mieszkaniowego.
Stwierdził dalej, iż w analizowanym przypadku wypłacenie żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego było równoznaczne ze skorzystaniem z zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz, a to doprowadziło do nieuzasadnionego podwójnego osiągnięcia korzyści przez żołnierza, który to przed powołaniem do służby zabezpieczył swoje potrzeby mieszkaniowe przy udziale mienia i środków publicznych.
Konkludując, organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzenie nadpłaty świadczenia mieszkaniowego skutkowało wezwaniem skarżącej przez organ I instancji do zwrotu nadpłaconego świadczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu - wydaniem zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że ww. decyzja nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że pobranie nienależnego świadczenia stanowi podstawę do żądania jego zwrotu.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa AMW z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego niewłaściwe stosowanie i wadliwą wykładnię z powodu jego zastosowania w przedmiotowej sprawie do: osoby nie mającej statusu "żołnierza"; do zdarzenia prawnego sprzed daty wejścia ww. normy w życie - w konsekwencji dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w obowiązującym systemie prawnym istnieje zakaz korzystania z pomocy publicznej w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz bez względu na status uprawnionego w dacie korzystania z takiej pomocy, a w szczególności, że zasada taka wynika z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, co skutkowało bezprawnym pozbawieniem skarżącej, od dnia [...] maja 2018 r., słusznie nabytego prawa do zakwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a w konsekwencji prawa do świadczenia zamiennego w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego;
2) zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) art. 42 ust. 1 ustawy o AMW wobec niezastosowania przedawnienia do roszczeń o zwrot świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., które uległy przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez Państwo obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Natomiast świadczenie mieszkaniowe skierowane jest do żołnierzy, którzy pomimo ciążącego na Państwie obowiązku zapewnienia im zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, we własnym zakresie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Podniosła, że prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) powinna uwzględniać zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, systemową i historyczną. W przepisie tym ustawodawca posługuje się pojęciem "żołnierza", uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez żołnierza. Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, nie jest to bowiem nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza. Stąd, wbrew stanowisku organów, istotne znaczenie ma okoliczność, że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego skarżąca nie była żołnierzem zawodowym. Dyspozycja cytowanej normy prawnej jest zindywidualizowana podmiotowo i dotyczy wyłącznie "żołnierzy zawodowych", nie może być zatem stosowana do innego kręgu podmiotów, nie będących żołnierzami.
Ponadto skarżąca wskazała, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r., a zatem dopiero po tej dacie ustawodawca nałożył ograniczenia na żołnierzy zawodowych w postaci negatywnych przesłanek, których we wcześniejszych regulacjach prawnych nie było. Oznacza to, że reżim stosowania tychże przesłanek może dotyczyć stanów faktycznych, które zaistniały po tej dacie. Żaden przepis prawa nie rozszerzył bowiem stosowania danych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie.
Uprawnienie skarżącej do wypłaty świadczenia mieszkaniowego należy oceniać przez pryzmat uprawnień, jakie przysługiwały jej w chwili powołania do zawodowej służby wojskowej. W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym prawo do kwatery przysługiwało żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała (art. 22 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...)), czyli w tym przypadku od dnia [...] listopada 2009 r.
Przesłankę z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy należy rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zatem upust w cenie nabycia lokalu mieszkalnego przez skarżącą, która nie była w chwili zakupu lokalu żołnierzem zawodowym, nie stanowi podstawy do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Tym samym nie może stanowić uzasadnienia decyzji organu I instancji, którą orzeczono o nadpłaceniu przez ten organ na rzecz skarżącej świadczenia mieszkaniowego, w kwocie 84.600,00 zł oraz zobowiązano do zwrotu tej kwoty.
Na potwierdzenie ww. stanowiska skarżąca powołała obszerne fragmenty uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2439/14. Wskazała, iż w świetle wykładni art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) dokonanej przez NSA w ww. orzeczeniu, nie sposób przyjąć za trafną interpretacji rozszerzającej organu, jakoby "zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba posiadająca obecnie status żołnierza kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane", gdyż nie wynika to z żadnej normy prawnej.
Skarżąca podkreśliła, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy właściwej wykładni prawa, nie może być objęta negatywną przesłanką z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, gdyż po dniu [...] lipca 2010 r., jako żołnierz zawodowy, nie zrealizowała swego prawa do zakwaterowania w sposób przypisywany przez organy. Tym samym w dniu złożenia wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o przyznanie świadczenia mieszkaniowego przysługiwało jej prawo, jako żołnierzowi zawodowemu, do zakwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a co za tym idzie prawo do świadczenia zamiennego w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego
Podniosła dalej, iż zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Z retroaktywnym działaniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. In concreto takim zdarzeniem jest nabycie przez skarżącą lokalu przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, z pomniejszeniem ceny o 50% za uiszczenie jej gotówką, jakie miało miejsce w dniu [...] maja 1996 r. Odstąpienie od tej zasady, w realiach niniejszej sprawy, jest nieuzasadnione i stanowi naruszenie ww. reguły.
Skarżąca wskazała również, że stosunek prawny, jaki zawiązał się pomiędzy WAM a skarżącą nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny (publicznoprawny). Natomiast prawo do zakwaterowania i będące jego pochodną prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi RP. Z kolei wymagalność roszczenia to stan przewlekły, który trwa od chwili, gdy wierzyciel uzyskuje możliwość żądania spełnienia świadczenia, a kończy się z momentem wygaśnięcia lub przedawnienia wierzytelności. Natomiast bieg przedawnienia roszczenia wynikającego z zobowiązania bezterminowego rozpoczyna się w dniu, którym świadczenie powinno być spełnione, gdyby wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w najwcześniej możliwym terminie, niezależnie od świadomości uprawnionego, co do przysługującego mu roszczenia. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) w oparciu o który organ domaga się zwrotu wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r., zatem od tej daty organ miał możliwość przedstawić swe roszczenie, które stało się z tą datą wymagalne. W sytuacji gdy tego nie uczynił, roszczenia za okres od dnia [...] lipca 2010 r. do kwietnia 2015 r. uległy przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 133 ze zm.), zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Przepis ten wprowadził art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2010 r.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), żołnierzowi zawodowemu, od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: (1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, (2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, (3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (ust. 3).
Ustawodawca, przyznając prawo do zakwaterowania, określił również przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, tj. realizacji tego prawa w formie przydziału kwatery oraz w innej formie, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W świetle art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...), żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: (1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r., (2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r., (3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, (4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r., o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36), (5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Bezspornym jest, że skarżąca wraz z mężem D. S. aktem notarialnym Repetytorium [...] nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. nabyli od Gminy O. lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w O., uiszczając 50% wartości lokalu (1829,50 zł) oraz kwotę 467,00 zł tytułem nabytego udziału w działce gruntu nr [...] (k. 24 akt admin.).
W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy, niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywna do wypłaty skarżącej świadczenia mieszkaniowego, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...).
W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej interpretacji, zarówno art. 21 ust, 1 i 2, jak również art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, stwierdzając, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania, albowiem nabyła wraz z mężem lokal mieszkalny od Gminy O. z pomniejszeniem w cenie nabycia. Skarżąca skorzystała zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego, określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 1995 r. w sprawie określania kryteriów przeznaczania do sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy oraz zasad sprzedaży budynków (k. 66 akt admin.).
Zgodzić się należy z organem, że powołane wyżej przepisy nie odnoszą się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...). Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) w odniesieniu do stanów faktycznych, w których organy podejmowały rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz wnioskodawcy - żołnierza zawodowego, który sam lub jego małżonek nabyli lokal mieszkalny w sposób wskazany w powołanym przepisie. Tego rodzaju okoliczność, tj. nabycie przez małżonków lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia - bez względu na datę nabycia takiego lokalu - traktowana była jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 3038/12 (publ. CBOSA), "(...) ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy (...) pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 137/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1324/17).
Z zasady tej wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, które mogą ograniczyć moc przepisów prawa w czasie, przez wyłączenie stosowania danych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu sił zbrojnych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy (tj. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), w brzmieniu dotychczasowym. Art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej nie przyjął zatem ograniczenia mocy obowiązującej przepisów zmienionych, w tym art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, do zdarzeń prawnych powstałych po ich wejściu w życie".
Z kolei w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1037/13 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) przesłanka negatywna realizacji prawa do zakwaterowania (wypłaty świadczenia mieszkaniowego) wystąpi również w sytuacji, gdy osoba będąca żołnierzem w dacie złożenia wniosku o wypłatę tego świadczenia, przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej nabyła lokal mieszkalny w określonych w tym przepisie warunkach. Jak już wskazano, ustawodawca ograniczając prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania w przypadku, gdy nabył on lokal mieszkalny z bonifikatą, w sposób zamierzony objął tą przesłanką wszystkie stany faktyczne, niezależnie od daty nabycia lokalu, czy też jego późniejszej sprzedaży. W tej sytuacji, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy do nabycia lokalu doszło przed powołaniem żołnierza do zawodowej służby wojskowej, czy w trakcie jej pełnienia, oraz czy lokal ten stanowił własność żołnierza w dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów".
Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. j.w.) wskazując, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego jedynie w przypadku gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. (...) Należy bowiem zauważyć (...), że przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie - innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że żołnierz jako m. in. osoba uprawniona nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej - od Agencji i rzeczowej - np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków - art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. Również uchylony już art. 87 tej ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom - art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych".
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż okoliczność, że nabycie przedmiotowego lokalu mieszkalnego nastąpiło przed rozpoczęciem służby wojskowej przez skarżącą oraz przed dniem 1 lipca 2010 r. (tj. przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu), nie ma znaczenia dla konieczności zwrotu świadczenia. Istotny jest bowiem wyłącznie fakt wcześniejszego skorzystania z pomocy finansowej państwa przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
A zatem skoro skarżąca otrzymała świadczenie mieszkaniowe w okresie od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r., w łącznej kwocie 84.600,00 zł, mimo istnienia negatywnej przesłanki do realizacji świadczenia, o czym organ I instancji dowiedział się dopiero w lipcu 2018 r., to okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) zobowiązywała ona dyrektora oddziału regionalnego WAM do wydania decyzji o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, że organ, zobowiązując skarżącą do wypłaty świadczenia, naruszył art. 42 ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem nie zastosował przedawnienia do roszczeń o zwrot świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r.
Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu informacji, iż skarżąca wraz z mężem nabyła lokal mieszkalny od Skarbu Państwa na preferencyjnych zasadach, Oddział Regionalny AMW w W., z dniem [...] kwietnia 2018 r., zakończył wypłatę świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącej. Następnie, kierując się treścią art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu (...), pismem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wezwał skarżącą do zwrotu nadpłaconego świadczenia. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w art. 48d ust. 12 (art. 48d ust. 13).
Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w analizowanym przypadku stosunek prawny - rozumiany jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu wprowadzonym art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2015 r., nie został zakończony do dnia wejścia w życie tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa, jak podnosi skarżąca.
Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, iż roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu za ww. okres. Skoro bowiem administracyjnoprawny tryb dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego zaktualizował się w dniu [...] lipca 2018 r. (po upływie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zapłaty, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r. - k. 25 i 26 akt admin.), a decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] października 2018 r., to choćby już z zestawienia tych dat wynika, iż nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym. W świetle bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o AMW, do spraw roszczeń administracyjnoprawnych Agencji, w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o zakwaterowaniu, stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej, tytułu VI Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 120 § 1 k.c., bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Roszczenie staje się w świetle przepisów prawa wymagalne wtedy, gdy wierzyciel może skutecznie żądać wykonania świadczenia od dłużnika. W przypadku sprawy o charakterze administracyjnym, żądanie następuje z chwilą wydania odpowiedniego aktu (decyzji) administracyjnego (por. M. Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art. 120 Kodeksu cywilnego, LEX 2018, t. 3). Uznać zatem można, że dopiero, gdy decyzja administracyjna, nakazująca zwrot świadczenia przez skarżącą, stała się ostateczna, zaczął płynąć trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...).
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć przy tym należy, że argumentacja przedstawiona w skardze opiera się w zasadniczej mierze na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14 (publ. CBOSA). Pogląd ten, jak zaznaczył NSA m.in. w ww. wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18, ma charakter jednostkowy i jest odosobniony w judykaturze.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.