II SA/WA 2260/19

II SA/Wa 2260/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Janusz Walawski
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2689/21 - Wyrok NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 89
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] w sprawie opinii w zakresie przekształcenia szkoły.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Rada Gminy i Miasta w [...] podjęła w dniu [...] stycznia 2019 r. uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w . poprzez likwidację Szkoły Filialnej w J. oraz Szkoły Filialnej w K. z dniem 31 sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Burmistrz [...] (zwany dalej: "Burmistrzem" bądź "Skarżącym") wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej: "Kuratorem") z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły zgodnie z uchwałą z dnia [...] stycznia 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. o numerze [...] Kurator wyraził negatywną opinię w zakresie przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. poprzez likwidację Szkoły Filialnej w J. z dniem 31 sierpnia 2019 r.
W uzasadnieniu Kurator wskazał, że organ prowadzący zaproponował likwidację Szkoły Filialnej w J. (zwanej dalej: "Szkołą Filialną") i przeniesienie uczniów tej placówki do Szkoły Podstawowej w B. (zwanej dalej: "Szkołą") z przyczyn natury demograficznej i ekonomicznej. Podano, że w roku szkolnym 208/2019 w Szkole Filialnej działa oddział "0" (11 osób w tym dwoje dzieci sześcioletnich) i łączony oddział klas I i II (9 uczniów), natomiast nie utworzono klasy III z uwagi na brak dzieci z rocznika 2009. Koszt utrzymania 1 ucznia/wychowanka w Szkole Filialnej w roku 2018 wynosił średnio 12.040,66 zł, podczas gdy suma subwencji i dotacji wyniosła średnio na 1 dziecko 7.355,02 zł. Z budżetu Gminy i Miasta [...] finansowano koszt utrzymania 1 ucznia/wychowanka w średniej kwocie 4.685,64, co stanowi 38% kosztów utrzymania Szkoły Filialnej.
Kurator wskazał następnie, że w dniu 21 lutego 2019 r. otrzymał pismo od mieszkańców J. oraz rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Filialnej, opatrzone ponad 180 podpisami, w którym protestują oni przeciwko jej likwidacji.
Podniósł dalej, że w toku postępowania przeprowadzono wizje lokalne w Szkole oraz w Szkole Filialnej, których wyniki przedstawił w sposób szczegółowy.
Kurator zaprezentował również trzy prognozy dotyczące liczby uczniów w roku szkolnym 2019/2020, którzy uczęszczaliby do Szkoły bądź do Szkoły Filialnej, w razie: (1) pozostawienia Szkoły Filialnej oraz Szkoły Filialnej w K.; (2) pozostawienia Szkoły Filialnej przy likwidacji Szkoły Filialnej w K.; (3) likwidacji Szkoły Filialnej oraz Szkoły Filialnej w K.
Z informacji uzyskanych od Burmistrza wynika, że organ prowadzący zapewni dzieciom likwidowanej Szkoły Filialnej bezpłatny dowóz do Szkoły. W tym celu planuje utworzyć trzy przystanki w J. Odległość między miejscem zamieszkania ucznia z J. zamieszkałego najdalej od Szkoły wynosi 4,2 km, a odległość między miejscem zamieszkania ucznia z J. zamieszkałego najbliżej od Szkoły wynosi 2,5 km. Kursy autobusów z J. do Szkoły będą się odbywały rano o godz. 7:40 (I przystanek), 7:42 (II przystanek) oraz 7:45 (III przystanek). Czas dojazdu z J. do Szkoły wynosi około 12 minut. Uczniowie będą odwożeni ze Szkoły o godz. 12:30, zatem powinni dotrzeć na odpowiedni przystanek w J. czasie nie dłuższym niż 12 minut.
W tak ustalonym stanie faktycznym Kurator stwierdził, że po rozważeniu sytuacji, w której likwidacji podlegałyby obie szkoły filialne, jak również sytuacji, gdyby likwidacji podlegała jedynie Szkoła Filialna, negatywnie opiniuje przekształcenie Szkoły.
Zdaniem Kuratora, warunki lokalowe i baza dydaktyczna Szkoły Filialnej są dobre, zaś z zebranych w toku postępowania informacji i dowodów nie wynika, aby przekształcenie Szkoły poprzez likwidację Szkoły Filialnej miało poprawić warunki dzieciom uczęszczającym do tej szkoły. W szczególności organ dokonał porównania powierzchni przypadającej na jednego ucznia w Szkole Filialnej (6,05 m2) oraz w Szkole po jej przekształceniu (2,97 m2), która będzie ponad dwukrotnie mniejsza. Zdaniem Kuratora, na korzyść Szkoły przemawia wprawdzie "nowa hala sportowa i większe zasoby biblioteczne", jednakże warunki zapewnione w tym zakresie w Szkole Filialnej uznać należy za wystarczające.
W ocenie Kuratora, okolicznością przemawiającą przeciw likwidacji Szkoły Filialnej jest również konieczność dowozu dzieci do [...]. Mimo, że odległości między miejscowościami nie są znaczne, nie ulega wątpliwości, że czas dotarcia z domu do szkoły i z powrotem u części dzieci zamieszkałych w J. wydłuży się, jeżeli uwzględni się konieczność dotarcia z domu na przystanek, oczekiwania na autobus i przejazdu. Zdaniem organu, konieczność dowozu dzieci do szkoły stanowi pewną niedogodność samą w sobie, bowiem naraża dzieci na trudy podróży, oczekiwania na przystanku, możliwe opóźnienia kursów autobusów ze względu na ewentualne zdarzenia losowe czy panujące warunki pogodowe.
Organ zauważył nadto, że wyrażona w uchwale Rady Miasta i Gminy [...] opinia o problemach w realizacji programów dydaktycznych i barierach psychologicznych, jakie stwarza dla dzieci nauka w małych klasach ma charakter ogólnikowy i nie wykazano, że znajduje potwierdzenie w przypadku uczniów z J. Kurator powołał się przy tym na opinię rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Filialnej, którzy wskazują na dobre warunki nauki dla dzieci w atmosferze bezpieczeństwa i zaufania, a także na protest mieszkańców J. i podjętą przez nich akcję na rzecz utrzymania likwidowanej szkoły. W związku z tym Kurator wskazał, że przy wyrażaniu swojej opinii wziął pod uwagę czynniki związane z bezpieczeństwem uczniów i ich dobrostanem psychicznym, związanym z nauką w mniejszych oddziałach klasowych. Mniejsza liczebność klas pozwala nauczycielom na indywidulane podejście do ucznia, pomoc w obszarach, które sprawiają mu problemy oraz dostrzeżenie i rozwijanie jego uzdolnień i talentów.
Negatywną opinię uzasadnia także trudna sytuacja nauczycieli zatrudnionych w likwidowanej Szkole Filialnej, bowiem zachodzi obawa, że nie znajda oni zatrudnienia w pobliskich szkołach.
Końcowo organ podniósł, że podniesione przez Burmistrza argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Decydujące znaczenie winny mieć bowiem argumenty związane z dobrem uczniów, zapewnieniem im bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, możliwości rozwoju intelektualnego i emocjonalnego, zindywidualizowanego do ich potrzeb. Nie można również zapominać, że Szkoła Filialna spełnia w lokalnym środowisku ważną rolę integrującą społeczność oraz kulturotwórczą, stanowiąc ośrodek życia kulturalnego dla miejscowej społeczności lokalnej.
Po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] maja 2019 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że zachodzą przesłanki do wydania negatywnej opinii co do zamiaru likwidacji Szkoły Filialnej. Jego zdaniem, mała Szkoła Filialna, pomimo nieco skromniejszej bazy lokalowo-dydaktycznej, spełnia wszystkie funkcje i zadania przypisane szkole podstawowej oraz stwarza warunki umożliwiające realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego dla klas I-III szkoły podstawowej i oddziału przedszkolnego. Minister zauważył, że mimo większej bazy w Szkole, jej pomieszczenia wymagają adaptacji, aby zajęcia nie odbywały się w systemie klas łączonych. Zatem wnioskować można, że bez adaptacji, zajęcia w klasach I-III po przeniesieniu uczniów likwidowanej szkoły do Brzustowca, nadal będą odbywały się w systemie klas łączonych (nie nastąpi poprawa warunków). Ponadto, pomimo nieco uboższej bazy Szkoły Filialnej, rodzice i społeczność lokalna uznają za zasadne dalsze jej funkcjonowanie i posyłają do niej swoje dzieci. W Szkole Filialnej uczą się małe dzieci (klas I-III i oddziału przedszkolnego), które mieszkają blisko niej. Bliska odległość szkoły od miejsca zamieszkania jest korzystana dla uczniów. W związku z tym, że dzieci nie muszą dojeżdżać do szkoły i jest w niej mało uczniów, szkoła ta daje dzieciom duże poczucie bezpieczeństwa i indywidualne podejście kadry do każdego dziecka. Dla uczniów korzystniejsze jest więc dalsze funkcjonowanie Szkoły Filialnej niż jej likwidacja i dowożenie do Szkoły.
Następnie Minister zaprezentował wywód dotyczący edukacji w systemie klas łączonych, posiłkując się przy tym badaniami naukowymi, która w realiach kontrolowanej sprawy jest według niego rozwiązaniem korzystniejszym niż dowożenie uczniów do Szkoły.
Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty Burmistrza związane ze strukturą klas Szkoły Filialnej w kontekście relacji rówieśniczych i integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych, braku możliwości prowadzenia zajęć aktywizujących w większych grupach i umiejętności w zakresie współpracy i współzawodnictwa. Minister zauważył, że po pierwsze Kurator nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie w Szkole Filialnej, a po drugie, pomimo małolicznych klas, Szkoła Filialna ma możliwość prowadzenia zajęć aktywizujących w większych grupach i nie działa w oderwaniu od szkoły macierzystej, co wiąże się z możliwością brania czynnego udziału w uroczystościach szkolnych, wspólnych wycieczka czy zawodach sportowych lub konkursach organizowanych przez szkołę macierzystą.
Minister poświecił również uwagę działaniom wychowawczym rodziny, które w jego ocenie, mogą być w pełni realizowane w przypadku nauki w Szkole Filialnej, która umożliwia spędzanie uczniom większej ilości czasu z rodziną. Za istotne organ uznał także poczucie bezpieczeństwa uczniów w mniejszej szkole, a co za tym idzie korzystniejszy wpływ na ich rozwój i kształtowanie postaw społecznych na pierwszym etapie nauczania.
Odnosząc się do przedstawionych przez Skarżącego danych demograficznych organ zauważył, że w latach następujących po 2012 r. w J. urodziło się więcej dzieci, a dane te pozwalają oszacować, że wprawdzie w roku szkolnym 2019/2020 tylko dwoje dzieci rozpocznie naukę w klasie pierwszej, niemniej jednak w kolejnych latach liczba ta wzrośnie od 4 do 8 uczniów. Oznacza to w ocenie Ministra, że argumenty dotyczące niekorzystnych tendencji demograficznych są nieuzasadnione.
Za nielikwidowaniem Szkoły Filialnej przemawia nadto wydłużony czas dotarcia uczniów do i ze Szkoły, w szczególności konieczność oczekiwania na autobus, sam dojazd, a związku z tym wydłużenie czasu, w którym uczniowie będą przebywać poza domem. Oznacza to krótszy czas na odpoczynek, na udział w życiu rodzinnym, a także krótszy czas wolny.
Minister zaaprobował stanowisko Kuratora, zgodnie z którym, wydając opinię w sprawie przekształcenia szkoły nie można kierować się głównie czynnikiem ekonomicznym. Niezależnie od tego dostrzegł, że wysokie koszty generuje przede wszystkim utrzymanie budynków szkolnych, które jednak stanowią mienie gminne i wydatki na nie winny być pokrywane przez samorząd we własnym zakresie.
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że Kurator podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a po ich zbadaniu wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Minister podkreślił przy tym, że kompetencje Kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie przekształcenia czy likwidacji szkoły wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Prowadzi to zatem do przyjęcia, że nawet jeśli gmina spełniłaby wszystkie prawem przewidziane wymogi, to nie nakłada to na Kuratora czy Ministra, obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji czy przekształcenia szkoły, bowiem opiniowanie odnosi się do wszystkich aspektów likwidacji czy przekształcenia szkoły, w tym oceny ich skutków, a nie tylko wymogów formalnych wynikających wprost z ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz wniósł o jego uchylenie, a także uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Kuratora w całości, zarzucając naruszenie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), w szczególności jej art. 96 ust. 4, a także naruszenie § 13 ust. 2 rozporządzenia z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, że Gmina [...] spełniła wszelkie wymogi określone w art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, zaś organy – działając w sposób tendencyjny – oparły się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu części mieszkańców miejscowości J., w szczególności rodziców dzieci uczących się w Szkole Filialnej. Skarżący podkreślił, że możliwość nauczania w systemie klas łączonych stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w polskim systemie edukacji i nie może stanowić argumentu za utrzymaniem Szkoły Filialnej. Za wadliwe uznać należy również wszystkie twierdzenia związane z dojazdem do Szkoły, który będzie wynosił kilkanaście minut i nie sposób go uznać za uciążliwy dla uczniów. Burmistrz zauważył, że głównym celem likwidacji szkoły Filialnej jest przede wszystkim troska o dobro dzieci i potrzeba zapewnienia im lepszych warunków nauki.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji (przekształcenia) publicznej szkoły określa art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3). Przepisy te stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust. 8).
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący Szkołę i Szkołę Filialną spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom Szkoły Filialnej możliwość kontynuowania nauki w Szkole, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej Szkoły Filialnej, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.
Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie przekształcenia Szkoły, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole Filialnej i podlegającej przekształceniu Szkole, systemów nauki w obu tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.
W realiach kontrolowanej sprawy przyjąć zatem należy, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia).
Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomnieć trzeba, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy – Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.
Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy – Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy – Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa – Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy – Prawo oświatowe).
Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. o sygn. akt I OSK 258/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 692/17; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1603/19 i z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1604/19).
Powyższe rozważania prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów.
Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, Sąd zgadza się ze Skarżącym, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim nie sposób jest podzielić stanowiska, że decydujące znaczenie w sprawie ma mieć "przewaga" mniejszej liczebności klas uformowanych w Szkole Filialnej, jak również związana z tym zwiększona atencja nauczycieli wobec uczniów. Nie można bowiem nie dostrzec, że klasy utworzone w przekształconej Szkole nie będą znacznie liczniejsze niż klasy dotychczas łączone, a co najważniejsze, te pierwsze będą wpisywały się w zasadę, że nauka odbywa się w ramach jednego oddziału, a jedynie wyjątkowo – z uwagi "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe). Nie maja przy tym znaczenia przedstawione przez Ministra wywody natury naukowej, związane z "atrakcyjnością" czy też ogólnie ujmując – tezy przeczące umniejszaniu tej formuły nauczania, gdyż zawsze będą one podnoszone jako uzasadnienie do wyjątku obowiązującego w polskim systemie edukacji, którego dopuszczalność ograniczona jest wyłącznie względami ściśle określonymi ustawowo (demograficznymi i geograficznymi). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma zresztą mowy o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej, skoro Szkoła oddalona jest w bliskiej odległości od miejscowości J. Skupiając się zaś na warunkach demograficznych dostrzec wypada, że przedstawione przez Ministra prognozy w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą zasadniczą wadą, że nie uwzględniają deklaracji żadnego z rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły Filialnej. Nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów uznać trzeba na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe. W końcu wskazać należy, że wszystkie argumenty dotyczące warunków (bazy) obu placówek są porównywalne, co skłania do odstąpienia od dokonywania ich oceny w ramach kontroli sądowej. Niemniej jednak dostrzec trzeba, że sam Minister przyznaje, iż Szkoła Filialna posiada "nieco skromniejszą" bazę lokalowo-dydaktyczną, a jak wprost wynika z informacji Skarżącego, nie posiada ona sali gimnastycznej, co sprawia, że uczniowie nie mają odpowiednich warunków do realizacji zajęć wychowania fizycznego. Jednocześnie nie znajduje uznania argument dotyczący dwukrotnie większej powierzchni przypadającej na jednego ucznia w Szkole Filialnej, gdyż stosując tę logikę organu można byłoby uznać, że najkorzystniejsze warunki dla edukacji występują wówczas, gdy w klasie uczy się tylko jeden uczeń, bowiem przypadająca na niego powierzchnia jest największa. Co jednak najistotniejsze wszystkie tego rodzaju argumenty, jak to już wyżej wywiedziono, uznać należy za pozanormatywne.
Nie mogły natomiast być uznane za decydujące, jak w przypadku wskazanych przez organy kwestii natury ekonomicznej, okoliczności związane z opiniami lokalnej społeczności, a nawet subiektywnymi odczuciami rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły Filialnej. Niezależnie od tego, że okoliczności tego rodzaju nie znajdują w ogóle umocowania w regulacjach ustawy – Prawo oświatowe, to winny one być ewentualnie rozważane przez Kuratora z pozycji organu sprawującego nadzór na nad poprawnością systemu oświaty, a w tym zakresie czuwającego nad zapewnieniem uczniom warunków zgodnych z zasadami pobierania nauki w publicznych szkołach, nie zaś legalizującego wyjątki przewidziane wyłącznie dla "szczególnych" warunków opisanych w ustawie – Prawo oświatowe, które jak to już zauważono, nie zostały stwierdzone w realiach kontrolowanej sprawy.
Reasumując Sąd wskazuje, że negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia Szkoły.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie Kurator weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawna i wyda wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia Szkoły.
Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 w związku z art. 210 § 2 in fine tej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.