II SA/WA 226/25

II SA/Wa 226/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski. /sprawozdawca/
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. G. decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.), odmówił S.G. (dalej "skarżący") przyznania emerytury specjalnej.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach
i w wysokości innej niż określone w ustawie.
Organ wskazał, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, jednak nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia.
Prezes Rady Ministrów podał, że skarżący (ur. [...] marca 1959 r.) zwrócił się
z prośbą o przyznanie emerytury specjalnej w wysokości 3 000 zł (netto, waloryzowanej corocznie według zasad waloryzacji emerytur), na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. We wniosku
o przyznanie tego świadczenia wskazał, że będąc w wieku aktywności zawodowej podejmował prace dorywcze, gdyż sprawował opiekę nad swoją matką chorą na [...] oraz bratem cierpiącym na zespół [...]. Podał, że pełnoetatowe zaangażowanie w opiekę nad bratem uniemożliwiło mu podjęcie stałego zatrudnienia, co uniemożliwiło mu zgromadzenie odpowiednich składek emerytalnych. Również opieka nad matką, szczególnie w zaawansowanym stadium choroby wymagała od niego zaangażowania w pomoc w codziennych czynnościach (mycie, ubieranie, karmienie). Matka skarżącego zmarła w 2015 r. w wieku 91 lat, a brat zmarł w wieku 59 lat. W związku z powyższym wysokość jego świadczenia emerytalnego wynosi 1 737,43 zł (brutto).
Dalej organ wskazał, że skarżący poinformował również, iż angażował się w działalność na rzecz społeczności lokalnej, przez wiele lat pełniąc funkcję Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej. Zdaniem skarżącego jego wkład w rozwój i bezpieczeństwo lokalnej społeczności jest nieoceniony i zasługuje na najwyższe uznanie. Skarżący był również honorowym dawcą krwi. Pierwszy raz krew oddał 3 listopada 1977 r. Łącznie oddał 32 850 ml krwi. Poinformował, że posiadane środki finansowe nie zaspakajają jego wszystkich potrzeb życiowych.
Organ wyjaśnił, że skarżący pouczony o przesłankach przyznawania świadczeń specjalnych ponownie powołał się na sprawowanie opieki nad chorą matką i bratem. Dodatkowo podał, że opiekował się również ojcem, który przebył wylew. Sprawowanie opieki nad chorymi członkami rodziny uznał za wyzwanie. Obowiązki te wypełniał
z dużym zaangażowaniem i troską. Podniósł, że wykonał większość prac remontowych by przystosować dom do potrzeb osób niepełnosprawnych. Ze względu na stan zdrowia matki i brata mógł pracować tylko dorywczo na umowach zlecenia, zwykle sezonowo. Podał, że jego opieka nad bratem została wysoko oceniona przez lekarzy i pielęgniarki środowiskowe. Skarżący w swym kolejnym piśmie z 6 lipca 2024 r. wskazał, że jego obecna sytuacja życiowa jest trudna. Stwierdził, ze z przyczyn losowych nie mógł wypracować świadczenia, które umożliwiłoby mu godne życie w podeszłym wieku. Dodatkowo uważa, że opieka nad osobami przewlekle chorymi spełnia kryterium okoliczności o charakterze nadzwyczajnym i jednostkowym w skali kraju. Podał, że stałe miesięczne obciążenia domowego budżetu to: energia elektryczna- 55 zł, woda, kanalizacja- 33 zł, śmieci - 30 zł, gaz, butla - 65 zł, opał - 350 zł, leki - 200 zł, telefon - 30 zł, podatek od nieruchomości - 43 zł, ubezpieczenie samochodu - 45 zł.
Prezes Rady Ministrów wskazał że z dokumentów przekazanych przez skarżacego wynika między innymi, że został on opiekunem prawnym J. G. zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego Wydziału [...] w [...] i złożył przyrzeczenie [...] grudnia 2000 r. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] sierpnia 2009 r. A. G. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Orzeczeniem tego samego organu z [...] marca 2023 r. J. G. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a jego niepełnosprawność istniała od urodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z jego wnioskiem z [...] września 20219 r. Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. przyznano wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne na brata J. G., pomniejszone o kwotę renty (netto)
i otrzymywał to świadczenie od [...] września 2019 r. do [...] lutego 2024 r, (zgodnie
z zaświadczeniem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] lutego
2024 r.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z [...] kwietnia 2024 r. ustalił kapitał początkowy wnioskodawcy na dzień [...] stycznia 1999 r. wynoszący 56 252,35 zł. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2024 r. przyznano mu świadczenie emerytalne w wysokości 1737,43 zł (netto). Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy [...] J. G. w okresie od 2001 r. do 2006 r. pełnił funkcję prezesa
w jednostce Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Skarżący przekazał kopie legitymacji: "Zasłużony Honorowy Dawca Krwi" z 1986 r. i 1988 r. oraz kopię legitymacji o przyznaniu Odznaki Honorowej PCK IV stopnia z 1995 r. Udokumentował ukończenie w 1979 r. Zasadniczej Szkoły Zawodowej w [...] w zawodzie ślusarz mechanik, ukończenie praktycznej nauki zawodu w Zakładzie Doskonalenia Zawodowego w [...] oraz ukończenie kursu spawacza elektrycznego w 1990 r.
i w 1998 r. oraz spawacza gazowego w 1984 r.
Dalej organ wyjaśnił, że z informacji przekazanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest kawalerem. Źródło dochodu stanowi świadczenie emerytalne w wysokości 1 737,43 zł. Skarżący choruje na astmę, ma problemy z zatokami, od 2000 r. cierpi na depresję i leczy się w poradni w [...]. Ma córkę M., jednakże nie był w stanie podać jej obecnego nazwiska, wie że mieszka w [...], posiada jedno dziecko, męża i prawdopodobnie pracuje. Posiadają sporadyczny kontakt. Skarżący jest właścicielem domu o pow. 51 m2 i działki o pow. 204 m2. Posiada dwa samochody i zasoby pieniężne (15 000 zł), które udało mu się zaoszczędzić, gdy żył jego brat J. G.. Skarżący nie korzysta z pomocy Ośrodka, jedyne formy pomocy jakie otrzymywał to świadczenie pielęgnacyjne, które pobierał do końca lutego 2024 r. na niepełnosprawnego brata oraz wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osobą ubezwłasnowolnioną. Stałe obciążenie domowego budżetu, zgodnie z oświadczeniem skarżącego to: energia elektryczna - 55 zł, kanalizacja 33 zł, śmieci - 30 zł, gaz (butla) - 65 zł, opał - 350 zł, leki - 200 zł, telefon - 30 zł, podatek od nieruchomości - 43 zł, ubezpieczenie samochodu - 45 zł.
W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, artystycznej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań.
Zdaniem organu taka okoliczność nie występuje w niniejszej sprawie. Organ wskazał że zdaje sobie sprawę z codziennych trudów i wyrzeczeń związanych z opieką nad osobami chorymi, niepełnosprawnymi, jednak nie można przyjąć, że jest to działalność wybitna, jednostkowa w skali kraju i stanowi przesłankę do przyznania świadczenia specjalnego. Organ stwierdził, że przyjmując argumenty skarżącego, to wszyscy obywatele, którzy opiekują się chorymi członkami swoich rodzin, mieliby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Taka wykładnia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS spowodowałoby utratę wyjątkowego charakteru świadczeń przyznawanych przez Prezesa Rady Ministrów, tym samym czyniąc je świadczeniami rekompensacyjnymi dla wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych. Organ uznał także, że honorowe oddawanie krwi również nie daje podstaw do uznania tej działalności za wybitną
i niepowtarzalną mogącą uzasadniać uhonorowanie jej poprzez przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Honorowe krwiodawstwo pożądane społecznie, bezspornie zasługuje na szacunek, jednak z zasady nie jest ono wynagradzane w formie materialnej. Honorowym krwiodawcom przysługują różnego rodzaju ulgi i przywileje, a nagrodą za taką działalność są odznaki i odznaczenia. Sam fakt nadania wskazanych medali i odznaczeń nie stanowi dowodu na okoliczność posiadania przez wnioskodawczynię wybitnych zasług w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Rady Ministrów zauważył, że przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do stwierdzenia, iż każda z odznaczonych osób mogłaby skutecznie dochodzić przyznania jej świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Procedura związana z nadawaniem odznaczeń i orderów jest procedurą zupełnie odmienną od tej dotyczącej rozpatrzenia wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego. Podobnie działanie w szeregach OSP nie jest wystarczające do wyróżnienia właśnie wnioskodawcy z grona innych osób pełniących bezinteresowną służbę w strukturach Ochotniczych Straży Pożarnych.
Dodatkowo organ podniósł, że z akt nie wynika również, aby spełniona była druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Przesłanką tą jest szczególne zdarzenie losowe, przy czym musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym, jednostkowym. Skarżący nie wykazał żadnego szczególnego zdarzenia losowego o takim charakterze. Niezadawalająca wysokość świadczenia emerytalnego, trudna sytuacja zdrowotna, nie stanowią okoliczności szczególnej uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu odmienna ocena w tym zakresie spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń
w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Podobnie objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności, jak stan zdrowia, trudna sytuacja materialna, stanowiłoby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w wyjątkowych, niepowtarzalnych przypadkach. Jednocześnie uczyniłoby te świadczenia powszechnymi dla wszystkich takich przypadków, a to nie było celem ustanowienia tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 3 8/06 (Dz.U. Nr 193, poz. 1429) jednoznacznie potwierdził cel ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i bez wątpienia nie jest nim rozstrzyganie sporów pomiędzy organem emerytalno-rentowym a osobami uważającymi się za pokrzywdzone przez ten organ. Wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie dokonywane są przez sądy i rozstrzygnięcia te są wiążące dla Prezesa Rady Ministrów. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowią odszkodowania, zadośćuczynienia bądź rekompensaty w związku z doznanymi krzywdami, czy cierpieniami oraz trudami życia codziennego związanymi, np. z opieką nad osobami niepełnosprawnymi. Z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne, otrzymywał również wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osoba ubezwłasnowolnioną.
Reasumując organ stwierdził, że wykazane we wniosku okoliczności, nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie dają podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Samo powoływanie się na opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, niezadawalającą wysokość świadczenia emertytalnego, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes Rady Ministrów z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję
w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu - nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej.
Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił nowych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.
Organ wyjaśnił także, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców, Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym charakterem.
Na powyższą decyzję skarżący wniosł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia specjalnego.
W uzasadnienie skarżący wskazał, że nie sposób odmówić racji stanowisku organu, iż poświęcenie na rzecz opieki nad niepełnosprawnymi osobami najbliższymi, honorowe krwiodawstwo, czy ryzykowanie zdrowiem i życiem dla dobra lokalnej społeczności w ramach działalności Ochotniczej Straży Pożarnej, to czyny szlachetne, lecz jednocześnie występujące stosunkowo powszechnie. Jednostkowo czyny te trudno byłoby uznać za uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem skarżącego na wyjątkowość jego sytuacji wpływa jednak fakt, iż wszystkie te idealistyczne aktywności dotyczą jednej biografii, jednej osoby, której życie w całości podporządkowane było zasadom moralnym, dążeniu do sprawiedliwości oraz służeniu innym.
Zdaniem skarżącego nie można pomijać faktu, że działalność społeczna
i obywatelska, jaką prowadził przez lata, stanowi przykład postawy godnej najwyższego uznania i wyróżnienia. Jego działania miały na celu dobro wspólne, a więc wsparcie państwa w realizacji jego podstawowych funkcji, takich jak ochrona zdrowia, bezpieczeństwo publiczne oraz pomoc społeczna. Wskazał również, że jego działania na rzecz rodziny i społeczności lokalnej stanowiły istotne uzupełnienie funkcji państwowych, zwłaszcza w obszarach, w których brakowało odpowiednich instytucji lub programów. Działania te miały charakter systematyczny i długotrwały, co w ocenie skarżącego dodatkowo potwierdza ich wyjątkowy charakter. Przez lata, bez względu na zmieniające się warunki polityczne, ekonomiczne czy społeczne, nieustannie angażował się
w aktywności, które miały na celu wsparcie potrzebujących oraz poprawę jakości życia
w jego społeczności. Były to działania nie tylko spontaniczne, ale także planowane
i realizowane z pełnym zaangażowaniem oraz poczuciem odpowiedzialności za losy innych.
Zdaniem skarżącego nie można przy tym pominąć, iż jego działania miały miejsce w czasie, gdy w Polsce brakowało instytucjonalnych rozwiązań, które mogłyby zapewnić wsparcie osobom w podobnej sytuacji do jego. W latach, kiedy podejmował swoje inicjatywy, infrastruktura społeczna, medyczna oraz opiekuńcza była znacznie mniej rozwinięta niż obecnie. Skarżący stwierdził, że odmowa przyznania mu emerytury specjalnej mogłaby być odbierana, jako brak uznania dla tych działań, które, pomimo trudnych warunków, były prowadzone z determinacją i konsekwencją.
W ocenie skarżącego jego sytuacja może być również oceniana w kontekście nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Zdarzenia te powodowały bowiem, że musiał zrezygnować z możliwości rozwoju zawodowego i finansowego, aby w pełni poświęcić się opiece nad najbliższymi. Było to dla niego naturalnym wyborem, wynikającym
z głębokiego poczucia obowiązku i miłości do rodziny, jednakże decyzja ta miała swoje konsekwencje w postaci znaczącego uszczuplenia jego zasobów materialnych oraz ograniczenia perspektyw na godziwą emeryturę. Pomimo tych trudności, nigdy nie zrezygnował z działalności na rzecz innych, co świadczy o jego silnym poczuciu obowiązku i moralnej odpowiedzialności.
Wskazał również, że zasługi, które w innych warunkach mogłyby znaleźć swoje odzwierciedlenie w stabilnym bycie na emeryturze, w jego przypadku nie przyniosły mu takiej ochrony ze względu na losowe, niezawinione okoliczności. Wskutek tych zdarzeń losowych, nie jest w stanie zapewnić sobie godziwego bytu na emeryturze, pomimo wielu lat poświęconych na działalność, która służyła zarówno jego rodzinie, jak i społeczności lokalnej. W ocenie skarżącego odmowa przyznania mu tego świadczenia byłaby rażąco niesprawiedliwa w kontekście jego zasług oraz trudności, z jakimi przyszło mu się zmagać.
Skarżący podał także, że jego wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego poparty został przez posła Z. K..
Dalej skarżący opisał swoją sytuację materialną.
Ponadto skarżący podniósł, że chociaż art. 82 ustawy przewiduje szerokie uznanie dla Prezesa Rady Ministrów, nie oznacza to, że decyzje podejmowane na jego podstawie mogą być arbitralne. Zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, uznanie administracyjne podlega kontroli sądowej, co oznacza, że organ musi kierować się zasadami sprawiedliwości, proporcjonalności oraz równości wobec prawa. Wybór konsekwencji, jakie organ podejmuje w ramach uznania, musi być zgodny z dyrektywami zawartymi w hipotezie normy prawnej oraz uwzględniać interes publiczny i indywidualny interes wnioskodawcy. Skarżący podkreślił, że emerytura specjalna, przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów, stanowi formę kompensacji za jego szczególne zasługi oraz niesprawiedliwości losowe, które nie mieszczą się w zwykłych kategoriach ryzyka ubezpieczeniowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2025 r. skarżący wskazał, że w wydanych w sprawie decyzjach brak jest wnikliwej analizy charakteru pracy opiekuna osób dotkniętych chorobami neurodegeneracyjnymi, takimi jak demencja, gdzie codzienność wiąże się z ryzykiem realnych zagrożeń, takich jak niekontrolowane działania podopiecznych, m.in. podpalanie mieszkania, niszczenie przedmiotów czy zagubienia, wynikające z braku świadomości własnej sytuacji. Skarżący wskazał, że sprawując przez wiele lat opiekę nad najbliższymi, zapewniał im godne warunki życia. Osoby te mogły pozostać w znanym sobie otoczeniu, co miało kluczowe znaczenie dla ich poczucia bezpieczeństwa. Ciążyły na nim liczne obowiązki, obejmujące nie tylko codzienną opiekę, ale również zapewnienie podstawowych warunków bytowych, takich jak ogrzewanie mieszkania zimą, przygotowanie opału, dostęp do ciepłej wody czy wykonywanie innych niezbędnych prac domowych. Zdaniem skarżącego, sprawowanie opieki w środowisku miejskim jest znacznie łatwiejsze, ze względu na bliskość placówek medycznych
i instytucji wsparcia. Jego matka i brat nie korzystali jednak z żadnej instytucjonalnej pomocy, a tym samym ciężar ich opieki spoczął wyłącznie na nim, co w praktyce stanowiło odciążenie budżetu państwa.
Skarżący podniósł również, że ostatecznym dowodem lekceważenia jego sytuacji jest fakt, iż organ w swoim rozstrzygnięciu skierował go do ubiegania się wsparcia ze strony pomocy społecznej, zamiast rozważyć jego wniosek o uznanie okresu opieki za okres składkowy. Skarżący podał, że zamierza wystąpić do Prezesa ZUS w [...]
z formalnym wnioskiem w tej sprawie, lecz podjął decyzję o skierowaniu pisma do Prezesa Rady Ministrów w nadziei, iż jego argumenty zostaną wzięte pod uwagę.
W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz zawartą w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1276), dalej "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251, z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.
Zaznaczyć należy, że zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy
o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję
o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.
Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu
o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej - prowadząc postępowanie - zebrał cały materiał dowodowy, czy wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać
w sferę uznania administracyjnego, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice kontroli określone w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.
Wskazać również należy, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Organ dokonuje zatem "doprecyzowania" (skonkretyzowania) określonego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje.
W przypadku pojęć niedookreślonych chodzi bowiem o pewien luz normatywny, związany z wykładnią tekstu prawnego oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna.
Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, naukowej, sportowej czy też politycznej. Świadczenie w trybie powołanego przepisu może być też przyznane w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych, ale jedynie o charakterze nadzwyczajnym. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej)
i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia
o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także
w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.
Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż osoba wnioskująca podczas swojej działalności, np. naukowej, społecznej, gospodarczej czy politycznej, położyła wybitne i wyjątkowe zasługi a jej obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jej dokonań.
Wskazać też należy, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Nie mają one również charakteru stricte socjalnego.
W niniejszej sprawie organ dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego
w kontekście przesłanek określonych w ww. przepisie. W następstwie tego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest uprawnione. Zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, organ prawidłowo zastosował zasady uznania administracyjnego, czego dowodem jest dokonana analiza okoliczności faktycznych sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ rozważył wszechstronnie argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postepowania administracyjnego.
Z akt sprawy wynika również, że organ pismami z dnia 29 maja 2024 r. oraz 20 czerwca 2024 r. poinformował skarżącego o przesłankach, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów renty lub emerytury w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wezwał skarżącego do przedstawienia i udokumentowania okoliczności uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy.
W toku postępowania pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. organ zwrócił się również do Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego o poczynienie ustaleń na temat sytuacji socjalno-bytowej skarżącego
i członków jego najbliższej rodziny. Informacje na ten temat [...] Urzędu Wojewódzki przekazał w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r.
Zarówno stanowisko skarżącego przedstawione w toku postępowania jak
i informacje przekazane przez [...] Urząd Wojewódzki zostały szeroko opisane i ocenione przez organ w zaskarżonej decyzji. Organ wziął również pod uwagę informacje na temat skarżącego przekazane przy piśmie posła na Sejm RP Z. K, z dnia 17 czerwca 2024 r.
Czynności podejmowane w toku postępowania przez Prezesa Rady Ministrów wskazują, iż dążył on do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Brak jest podstaw do uznania, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie organ należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Nie ma również podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku zostało przez organ odczytane
w zgodzie z poglądami utrwalonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawiązującymi do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05.
Uwzględniając powyższe organ prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, której sytuacja materialna jest rażąco niesprawiedliwa i nieadekwatna do posiadanych dokonań (naukowych, artystycznych, sportowych, politycznych). Taka sytuacja nie ma miejsca
w rozpoznawanej sprawie. Nie wystąpiły również zdarzenia losowe o charakterze nadzwyczajnym uzasadniające przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, mimo, że niewątpliwie jest to zajęcie obciążające, wymagające wiele wysiłku, zaangażowania i cierpliwości, nie można uznać za działalność wybitną
i jednostkową w skali kraju. Taka postawa przejawiana jest przez wielu osób. Taką działalnością nie jest również honorowe krwiodawstwo. Nawet jeżeli skarżący był za tą działalność odznaczany, to nie stanowi to działalności wybitnej i niepowtarzalnej. Jak słusznie organ zauważa honorowe krwiodawstwo jest pożądane społecznie, zasługuje na szacunek, jednak brak jest podstaw do uznania tej działalności za uzasadniającą uhonorowanie jej poprzez przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że każdy honorowy krwiodawca mógłby domagać się przyznania tego rodzaju świadczenia. Podobnie należy ocenić działalność skarżącego w szeregach Ochotniczej Straży Pożarnej. W tym przypadku również można stwierdzić, że postawa skarżącego zasługuje na szacunek, niemiej jednak taką postawę przejawia wiele osób. W związku z tym nie sposób uznać, aby fakt działalności w ramach Ochotniczej Straży Pożarnej mógł być okolicznością uzasadniająca przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nawet jeżeli skarżący pełnił funkcję Prezesa jednostki OSP, to tego rodzaju działalności nie można uznać za działalność wybitną, wskazującą na potrzebę wyróżnienia skarżącego z grona innych osób pełniących bezinteresowną służbę w strukturach Ochotniczych Straży Pożarnych.
Prawidłowo również organ ocenił, że w przypadku skarżącego nie zaistniały też szczególne zdarzenia losowe, które mogły by uzasadniać przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zdarzeniem tym nie może być ogólna sytuacja skarżącego, wynikająca
z chorób członków jego rodziny i konieczności sprawowania nad nimi opieki, która zdaniem skarżącego wykluczyła go z aktywności zawodowej. Sytuacja ta nie nosi cech nadzwyczajności.
Zasadnie organ stwierdził, że świadczenie specjalne nie stanowi odszkodowania, zadośćuczynienia, bądź rekompensaty za ewentualne krzywdy i cierpienia.
Sąd ze zrozumieniem odnosi się do sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Niewątpliwie jest ona trudna, albowiem uzyskuje on niewielką emeryturę, która jest jedynym źródłem jego dochodów. Niemniej jednak, jak już zaznaczono wyżej,
w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia,
o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy
o emeryturach i rentach z FUS oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.