II SA/WA 2249/18

II SA/Wa 2249/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1834/21 - Wyrok NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącego O. sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK", "organ"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.
z 2018 r. poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."), art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 23 czerwca 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419; dalej "u.z.n.k.")
z uwzględnieniem art. 15 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1637), odmówił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) pełnej treści wszystkich decyzji Prezesa UTK zatwierdzających stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. (dalej "[...] S.A.", "spółka" lub "zarządca") na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów w latach 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 2013/2014;
2) informacji o kosztach [...] S.A. (wielkość wyrażona w polskich złotych) udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa UTK stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie
z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014
z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe (wraz z ich wielkościami wyrażonymi
w polskich złotych), które zostały wyszczególnione w toku tych postępowań;
w zakresie, w jakim zawierają one dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A.
Zaskarżona decyzja Prezesa UTK wydana została w następującym stanie faktycznym:
Pismem z [...] listopada 2014 r. strona zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie.
Organ pismem z [...] listopada 2014 r. poinformował stronę, że decyzje Prezesa UTK dotyczące zatwierdzania stawek jednostkowych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, zostały zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Transportu Kolejowego www.bip.utk.gov.pl oraz wskazał, że szczegółowe informacje o sposobie kalkulacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. są danymi wrażliwymi z punktu widzenia działalności wyżej wymienionej spółki.
Następnie w piśmie z [...] listopada 2014 r. strona przedstawiła swoje stanowisko, w którym wskazała, że w Biuletynie Informacji Publicznej są publikowane decyzje, w których usunięto (zanonimizowano) informacje o kosztach [...] S.A., podczas gdy strona wystąpiła o pełną treść przedmiotowych rozstrzygnięć. Zdaniem strony informacje, o których udostępnienie wystąpiła nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy.
W dniu [...] stycznia 2015 r. Prezes UTK wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia żądanych informacji, w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] czerwca 2015 r. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Na skutek skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1346/15 uchylił decyzję Prezesa UTK z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, jednak zarówno orzecznictwo, jak i doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży zaś obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, iż wpisują się
w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie prezentuje argumentów, dlaczego Prezes UTK uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę [...] S.A. To, że ww. uczestnik postępowania ocenił je jako informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie zwalniało organu od dokonania samodzielnej analizy i oceny, czy rzeczywiście żądane informacje taki przymiot posiadają. W uzasadnieniu decyzji Prezes UTK nie wskazał
i nie wyjaśnił, dlaczego sama deklaracja ww. przedsiębiorcy (co do tajemnicy przedsiębiorstwa) usprawiedliwia złamanie konstytucyjnej zasady udostępniania informacji publicznej - art. 61 Konstytucji RP. Nie wyjaśniono też dlaczego tajemnica [...] S.A. usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prezes UTK nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na okoliczność, co konkretnie w żądanej informacji uzasadnia jej wyłączenie (ochronę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Samo twierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę jest w ocenie Sądu niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Zdaniem Sądu organ oparł się w swojej decyzji wyłącznie na przedstawionym stanowisku uczestnika postępowania [...] S.A. nie wykazując z jakich powodów żądane informacje podlegają ochronie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1356/16 oddalił skargę kasacyjną Prezesa UTK od wyroku WSA w Warszawie
z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1346/15.
Ponownie rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] października 2018 r. Prezes UTK wyjaśnił, że wnioskowane przez stronę informacje zawierają dane techniczne, organizacyjne oraz mają wartość handlową
i ekonomiczną. Ponadto ze względu na wartość gospodarczą przedsiębiorstwa zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że informacje
o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi mającymi istotne znaczenie
z punktu widzenia działalności przedsiębiorcy. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacje dotyczące sposobu kalkulacji stawek jednostkowych, sposobu ustalania kosztów oraz modeli służących do kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych, należy uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż dotyczą one kwestii ekonomicznych i handlowych wykorzystywanych do kształtowania polityki cenowej [...] S.A. i ich ujawnienie spowoduje osłabienie pozycji zarządcy na rynku kolejowym w stosunku do innych podmiotów, a także pogorszy jego pozycję w możliwych negocjacjach umów
z potencjalnymi kontrahentami. Organ zauważył, że zarządca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki prawa handlowego, które co do zasady działają na warunkach rynkowych. Ujawnienie informacji mających wartość handlową
i ekonomiczną mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji. Wnioskowane przez stronę informacje zawierają również dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego [...]. Ujawnienie tych informacji mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez zarządcę działaniach. W ocenie Prezesa UTK, ujawnienie tych informacji pozwoliłoby innym podmiotom zapoznać się w sposób nieuprawniony z modelem biznesowym przyjętym przez [...] S.A., a także strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa. Co więcej, informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a zarządca podejmował i podejmuje działania mające na celu zachowanie poufności tych informacji. W związku z tym, zdaniem organu, uznać trzeba, że wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zostały wypełnione.
Prezes UTK wyjaśnił, że wezwał [...] S.A. do przekazania informacji, czy podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2015 r. dotyczące objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa danych w zakresie kalkulacji stawek, zawartych we wnioskach o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie
z infrastruktury kolejowej na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009,2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014. W odpowiedzi zarządca pismem z [...] lipca 2018 r. wskazał, że ujawnienie szczegółowych metod kalkulacji stawek dostępu, w tym wszystkich elementów mających wpływ na ich wysokość, stanowi o poważnym naruszeniu prawa do prowadzenia działalności gospodarczej oraz relacji handlowych obowiązujących na rynku kolejowym. Wzajemne stosunki gospodarcze zarządcy infrastruktury i przewoźnika kolejowego muszą odbywać się przy poszanowaniu obowiązujących reguł rynkowych, zgodnie z którymi każdy z podmiotów ma prawo do zachowania swojej tajemnicy przedsiębiorstwa. Odmienne podejście prowadziłoby do istotnego ograniczenia swobody działalności gospodarczej zarządcy w sposób nieprzewidziany przez ustawę. Ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa byłoby działaniem poważnie ingerującym w relacje istniejące pomiędzy uczestnikami rynku kolejowego, a tym samym mogłoby mieć wpływ na pozycję rynkową danego podmiotu. Nadto [...] S.A. podkreśliło, że ujawnienie przedmiotowej tajemnicy przedsiębiorstwa naraża zarządcę infrastruktury na dotkliwe i bezpośrednie szkody
z uwagi na to, że dane te będą służyć przewoźnikom kolejowym w kwestionowaniu oferty zarządcy. Z uwagi na działanie [...] S.A. na rynku regulowanym może mieć miejsce podważanie na forum publicznym oferty zarządcy, dążąc tym samym do uzyskania przez przewoźników świadczenia po jak najniższej cenie, dlatego też udostępnienie danych z zakresu kalkulacji stawek i kosztów będzie stanowić narządzie do domagania się korzystnych dla siebie rozwiązań w zakresie opłat. Tego typu działalność, która może przybrać postać zorganizowanego działania wielu przewoźników, wpłynie negatywnie na działalność spółki, znacznie utrudniając prowadzenie działalności gospodarczej. Uznanie, że [...] S.A. powinna ujawnić wszystkie informacje dotyczące kalkulacji stawek prowadziłoby do przyznania prymatu interesu gospodarczego przewoźników kolejowych nad interesem zarządcy infrastruktury kolejowej. Przewoźnicy kolejowi mogą posługiwać się przedmiotowymi informacjami w toku różnych postpowań sądowych, jakie już toczą z zarządcą infrastruktury, albo jakie mają zamiar wszcząć w przyszłości. Wskazują na to dotychczasowe doświadczenia, gdyż [...] S.A. została pozwana przez przewoźników kolejowych już w kilku sprawach odszkodowawczych dotyczących kalkulacji stawek dostępu (sprawy zawisłe przed Sądem Okręgowym w W. lub Sądem Apelacyjnym w W.) oraz innych związanych z rozliczeniami na gruncie zawartych umów o wykorzystanie zdolności przepustowej. Spółkę zawezwano do kilkunastu prób ugodowych w tego rodzaju sprawach, a przewoźnicy wszelkimi dostępnymi metodami, w tym w ramach dostępu do informacji publicznej, usiłują pozyskać przedmiotowe informacje wprost wskazując, że mają być one wykorzystane na potrzeby sporów sądowych z zarządcą. Powyższe fakty świadczą
o tym, że chronione przez [...] S.A. informacje z zakresu kalkulacji mają realny gospodarczy charakter, a ich ujawnienie będzie wykorzystywane przez przewoźników kolejowych do formułowania roszczeń wobec zarządcy i nałożenia na spółkę ciężaru licznych sporów sądowych, których sam fakt prowadzenia wiąże się
z negatywnymi konsekwencjami wizerunkowymi oraz obciążeniami organizacyjnymi, kadrowymi i kosztowymi.
Prezes UTK w pełni podzielił stanowisko [...] S.A. wyrażone w piśmie
z [...] lipca 2018 r. oraz objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji w zakresie szczegółowych danych kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej. Uznał, że wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione, gdyż szczegółowe dane dotyczące kalkulacji stawek:
1) są ściśle związane z prowadzoną działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa
i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą;
2) nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;
3) podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59/).
W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy - zarządcy zostały przekazane Prezesowi UTK dla celów postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia przez organ projektu cennika stawek jednostkowej opłaty podstawowej dla infrastruktury kolejowej oraz są niezbędne do przeprowadzenia prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wydania zgodnej z przepisami prawa decyzji w niniejszej sprawie. Tym samym jednak, dane zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa zostały przekazane Prezesowi UTK z zastrzeżeniem ich poufności. Zgodnie z powyżej wymienionymi przepisami, bezprawne ujawnienie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorcy, dokonanie czynu nieuczciwej konkurencji, może powodować odpowiedzialność cywilną oraz karną osoby lub podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania. W związku z tym, Prezes UTK ujawniając informacje zastrzeżone przez zarządcę klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, dopuściłby się czynu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji Skarb Państwa - Prezes UTK mógłby ponosić odpowiedzialność cywilną (odszkodowawczą) wobec [...].S.A.
Następnie organ podniósł, że informacje, które zostały uznane przez zarządcę za zawierające dane będące tajemnicą przedsiębiorstwa, stanowią niewątpliwie nieujawnione do wiadomości publicznej informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których zarządca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Są to bowiem dane, które odnoszą się ściśle do sfery finansowej
i organizacyjnej przedsiębiorcy, które przedsiębiorca ten ma prawo utrzymywać
w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności zarządcy, bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest więc zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym.
Organ zauważył także, że prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa
w stosunku do zarządcy infrastruktury kolejowej wynika z prawa Unii Europejskiej.
W myśl art. 32 ust. 5 dyrektywy 2012/34, zarządca infrastruktury kolejowej wykazuje
w regulaminie sieci, rozumianym tu jako Regulamin Zainteresowanego [...], że system pobierania opłat spełnia te wymagania w takim stopniu, w jakim to może być dokonane bez ujawnienia poufnych informacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Przesłanka wymienionego artykułu dyrektywy 2012/34 jest potwierdzeniem - na gruncie regulacji europejskich - prawa zarządcy infrastruktury kolejowej do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, na co zarządca się powołuje.
Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa UTK z [...] października 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Autor skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), poprzez pominięcie wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych uprzednio w sprawie przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1346/15, tj. poprzez brak dokonania przez Prezesa UTK w ponownym rozpoznaniu sprawy oceny, czy ochrona tajemnicy [...] S.A. usprawiedliwia ograniczenie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Prezes UTK wydał decyzję niezgodną z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku. Nie przeprowadził on bowiem oceny dwóch kolidujących wartości, tj. oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy konstytucyjna zasada udostępniania informacji publicznej oraz zasada transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne może być ograniczona z uwagi na ochronę przyznaną danym kosztowym [...] S.A. wynikającą z (ewentualnego) uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają znaczenie dla ustalenia, czy wnioskowane informacje powinny zostać udostępnione, do czego organ był zobowiązany w związku ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego.
Zdaniem skarżącej udostępnienie informacji dotyczących kosztów [...] S.A. które stanowiły podstawę do zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej [...] S.A. dla najnowszych rozkładów jazdy pociągów na oficjalnej stronie internetowej UTK niewątpliwie stanowi ujawnienie tej informacji do wiadomości publicznej i tym samym wyklucza możliwość uznania, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto skarżąca zauważyła, że ujawnienie do wiadomości publicznej i to na oficjalnej stronie organu, szczegółowych informacji kosztowych dotyczących bieżących/przyszłych okresów potwierdza, że również tego rodzaju informacje obejmujące okresy przeszłe, historyczne, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Innymi słowy, w sytuacji, w której [...] S.A. nie traktuje aktualnych informacji kosztowych jako poufnych, to tym bardziej nie jest uzasadnione przyznanie takiego przymiotu historycznym informacjom kosztowym.
W ocenie skarżącej, ze względu na historyczny charakter danych objętych wnioskiem, wszystkie pozostałe informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy (szczegóły dotyczące obliczenia opłat) w szczególności, ze względu na to, że najbardziej relewantna informacja - bardziej aktualna informacja o kosztach - została ujawniona. Upływ czasu powoduje, że takie informacje tracą wartość gospodarczą,
a w konsekwencji nie stanowią one już tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UTK w zaskarżonej decyzji nie wskazał, dlaczego uznał historyczne dane [...] za objęte tajemnicą przedsiębiorcy.
Konkludując skarżąca podniosła, że kwestia kosztów ponoszonych przez podmiot korzystający ze środków publicznych stanowi element wydatkowania pieniędzy publicznych. W konsekwencji Prezes UTK nie może uchylać się od udzielenia informacji o ich wydatkowaniu przez podmiot korzystający ze środków publicznych powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Szczegółowo odniósł się o zarzutów skargi uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek
o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wniosek taki został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę,
a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o powyższym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Została więc spełniona przesłanka umożliwiająca Sądowi rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny przez tutejszy Sąd. Wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1346/15 zostały bowiem uchylone poprzednio wydane decyzje organu z [...] czerwca 2015 r. i [...] stycznia 2015 r. odmawiające udostępnienia skarżącej informacji publicznej we wnioskowanym przez nią zakresie.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zadaniem organu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę po uprzednio wydanym ww. wyroku tutejszego Sądu było wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego Prezes UTK uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę [...] S.A. Sąd wskazał bowiem, że to, iż ww. spółka oceniła je jako informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie zwalniało organu od dokonania samodzielnej analizy
i oceny, czy rzeczywiście żądane informacje taki przymiot posiadają. Prezes UTK powinien wyjaśnić, dlaczego sama deklaracja [...] S.A. co do tajemnicy przedsiębiorstwa usprawiedliwia złamanie konstytucyjnej zasady udostępniania informacji publicznej - art. 61 Konstytucji RP. Organ powinien też wyjaśnić dlaczego tajemnica [...] S.A. usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prezes UTK powinien wskazać konkretne argumenty na okoliczność, co konkretnie w żądanej informacji uzasadnia jej wyłączenie (ochronę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Samo bowiem twierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę jest niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Organ powinien wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Organ oparł się bowiem w swojej decyzji wyłącznie na przedstawionym stanowisku uczestnika postępowania [...] S.A. nie wykazując z jakich powodów żądane informacje podlegają ochronie.
Z powyższego wynika, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien samodzielnie rozważyć i ocenić czy zachodziły w sprawie przeszkody dla ujawnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą. Poza sporem było bowiem to, że żądane dane stanowiły informację publiczną.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ
w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., dokonał takich samodzielnych rozważań i oceny w powyższym zakresie. Niemniej jednak, wydając zaskarżoną decyzję - w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ wadliwie wyłożył znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej, wobec treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku
z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Na wstępie należy zauważyć, że organ trafnie opisał ramy prawne oraz wyrażane w doktrynie i judykaturze poglądy, dotyczące stosowania przepisów, którymi ograniczono dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa. Zasadnie też wskazano, że pojęcia te mają zbliżony zakres, choć nie muszą się w pełni pokrywać. Powtarzanie stanowiska organu w tym zakresie byłoby bezzasadne, z uwagi na jego szczegółowe przedstawienie w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd w pełni podziela ustalenia organu.
Nietrafnie natomiast przywołane rozważania ogólne odniesiono do realiów niniejszej sprawy, gdzie chodziło o żądanie konkretnych danych, dotyczących kosztów ponoszonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne w związku
z eksploatacją linii kolejowych a żądana informacja dotyczyła w części kwestii
o charakterze historycznym (za lata 2003-2014). W tym kontekście, zdaniem Sądu organ nie przedstawił żadnej racjonalnej i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem, jakoby żądane dane mogły mieć wartość gospodarczą istotną z punktu widzenia funkcjonowania [...] S.A. jako zarządcy sieci w kontekście jego konkurencyjności na rynku, w zakresie w jakim prowadzi działalność, której dotyczy informacja (utrzymanie linii kolejowych).
Rozważając to zagadnienie trzeba na wstępie wskazać, co jest celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnica przedsiębiorcy. Chodzi mianowicie o ochronę informacji, które mają wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku
w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów, prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź -
z innego powodu - zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób natomiast odnosić do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. stosowania nieuczciwych praktyk. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą.
W realiach rozpatrywanej sprawy organ, rozważając czy żądane dane mogą być udostępnione, pominął dwa istotne uwarunkowania. Po pierwsze, że [...] S.A. swoją funkcję w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w Polsce wykonuje jako zadanie publiczne, powierzone danej spółce prawa handlowego z mocy samej ustawy - tak art. 15 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji
i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 1131). Po drugie, że z punktu widzenia zarządzania liniami kolejowymi nie ma podmiotu konkurencyjnego - prowadzącego działalność w tym samym zakresie (mogącego potencjalnie zarządzać tymi samymi liniami czy konkurencyjnymi), dla którego informacje o ogólnych kosztach utrzymania linii (bez ujawnienia kosztów ponoszonych na rzecz poszczególnych kontrahentów za konkretne dobra czy usługi) mogłyby mieć wartość gospodarczą. Oznacza to, że nie ma podmiotu, który mógłby wykorzystać żądane informacje, prowadząc działalność konkurencyjną bądź wykorzystać dane dla prowadzenia działalności naruszające interesy danego przedsiębiorcy na rynku.
Trafnie wskazała skarżąca, że udostępnienie informacji dotyczących kosztów [...] S.A. które stanowiły podstawę do zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej [...] S.A. dla najnowszych rozkładów jazdy pociągów na oficjalnej stronie internetowej UTK niewątpliwie stanowi ujawnienie tej informacji do wiadomości publicznej i tym samym wyklucza możliwość uznania, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Ujawnienie do wiadomości publicznej i to na oficjalnej stronie organu, szczegółowych informacji kosztowych dotyczących bieżących/przyszłych okresów potwierdza, że również tego rodzaju informacje obejmujące okresy przeszłe, historyczne, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. W sytuacji bowiem, w której [...] S.A. nie traktuje aktualnych informacji kosztowych jako poufnych, to tym bardziej nie jest uzasadnione przyznanie takiego przymiotu historycznym informacjom kosztowym. Ze względu na historyczny charakter danych objętych wnioskiem, wszystkie pozostałe informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy (szczegóły dotyczące obliczenia opłat) w szczególności, ze względu na to, że najbardziej relewantna informacja - bardziej aktualna informacja o kosztach - została ujawniona. Upływ czasu powoduje, że takie informacje tracą wartość gospodarczą,
a w konsekwencji nie stanowią one już tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UTK w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego uznał historyczne dane [...] S.A. za objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Kwestia zaś kosztów ponoszonych przez podmiot korzystający ze środków publicznych stanowi element wydatkowania pieniędzy publicznych. W konsekwencji Prezes UTK nie może uchylać się od udzielenia informacji o ich wydatkowaniu przez podmiot korzystający ze środków publicznych powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu sama dostępność informacji o kosztach eksploatacji sieci nie uniemożliwia realizacji przez zarządcę sieci racjonalnej polityki cenowej (pomimo potencjalnej możliwości nieformalnych oddziaływań). Co istotne, taryfy opłat zatwierdzane są w ramach stosownej procedury przez właściwy organ administracji. Należy też zauważyć, że rolą [...] S.A. - jako zarządcy publicznej infrastruktury kolejowej, w ramach wykonywania przezeń zadań publicznych - jest takie kształtowanie wysokości opłat, aby odpowiadały one racjonalnym potrzebom
z punktu widzenia bieżącej eksploatacji sieci i działań inwestycyjnych. Chodzi tu m.in. o godzenie bieżących potrzeb przewoźników - zainteresowanych doraźną minimalizacją kosztów transportu - z interesem publicznym w zakresie utrzymania we właściwym stanie sieci kolejowej i jej rozwoju. Środkiem ku prowadzenia racjonalnej polityki w danym zakresie nie może być utajnianie informacji o rzeczywistych kosztach utrzymywania sieci, w tym zarządu infrastrukturą i działań inwestycyjnych, lecz prezentacja przekonujących argumentów za zasadnością realizowanej przez zarządcę polityki fiskalnej – w tym co do opłat eksploatacyjnych.
Konkludując, stwierdzić należy, że organ nie wykazał, aby ujawnienie żądanych przez skarżącą informacji mogło mieć negatywny wpływ na konkurencyjność [...] S.A. na rynku. Dlatego też wnioskowane informacje nie mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy skoro ich ujawnienie nie może mieć żadnego wpływu na konkurencyjność bądź możliwość wprowadzenia działań stricte gospodarczych przez [...] S.A.
Również ochrona przed ewentualnymi roszczeniami nie może uzasadniać zakwalifikowania określonych informacji jako tajemnica przedsiębiorcy. Jak bowiem trafnie zauważono w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt [...], poszukując właściwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec art. 11 ust. 4 u.z.n.k., należy mieć na względzie także wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności przy ochronie poszczególnych dóbr - zarówno interesu gospodarczego podmiotu wykonującego zadanie publiczne jak i powszechnego prawa do informacji o prowadzonej przezeń działalności.
Tym samym, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślającego kiedy możliwa jest odmowa udostępnienia informacji publicznej wobec ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy bowiem żądanej informacji nie udostępniono, nie wykazując dotąd prawnych przeszkód w tym względzie.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 119 pkt 2, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.