II SA/Wa 2231/20

II SA/Wa 2231/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7229/21 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. J. J. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] czerwca 2020r. wniósł o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kopii uzasadnień wyroków, w sprawach rozpoznanych w Sądzie Okręgowym w [...] pod sygnaturą akt: - [...] wyrok z [...] grudnia 2014r., oskarżony A. L. , - [...] - wyrok z [...] marca 2016r., oskarżony Y. K., - [...] - wyrok z [...] marca 2017r., oskarżony S. S., - [...] - wyrok z [...] lipca 2019r., oskarżony M. W..
2. Prezes Sądu Okręgowego w [...] (zwany dalej "Prezes SO") decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") i art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 zwana dalej "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu Prezes SO wskazał, że żądane informacje, co prawda, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ale z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Dokonanie anonimizacji w sprawie nie przyczyniłoby się do ochrony danych osób, których wniosek dotyczy, bowiem Skarżący zna już te dane, a zatem anonimizacja byłaby jedynie pozorna.
3. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Skarżącego Prezes SO błędnie uznał, że niemożliwe jest udostępnienie wnioskowej informacji publicznej, z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych. Z orzecznictwa krajowego wynika, że pogodzenie obu wartości konstytucyjnych: prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej może i powinno być realizowane przez anonimizację danych. Odmowa ujawnienia danych świadczących o prywatności osoby fizycznej przez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności tej osoby. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Anonimizacja stanowi rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych. Osoby wskazane we wniosku są znane opinii publicznej i wielokrotnie stanowiły temat materiałów prasowych. Ograniczenie więc prawa do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zgodnie z orzecznictwem ETPC zasadnicze znaczenie dla zakwalifikowania danej osoby jako osoby publicznej ma to, czy w jakikolwiek sposób osoba ta przyczynia się do debaty publicznej o sprawach mających publiczne znaczenie. Analiza orzecznictwa ETPC pozwala na wyróżnienie czterech kategorii osób, które określić można jako publiczne: 1) politycy i członkowie rządu; 2) pozostałe osoby piastujące urząd, zajmujące stanowisko w instytucjach publicznych, takie jak urzędnicy służby cywilnej, czy nauczyciele akademiccy; 3) osoby, które biorą udział w debacie publicznej na tematy budzące zainteresowanie publiczne, np. artyści, sportowcy, adwokaci, dziennikarze, publicyści, działacze organizacji pozarządowych, celebryci itp., 4) osoby, których działania budzą uzasadnione zainteresowanie opinii publicznej np. ze względu na to, że brały udział w publicznych wydarzeniach albo były zaangażowane w działalność przestępczą (osoby, które incydentalnie "wkroczyły na arenę publiczną"). Szeroką definicję osoby publicznej, znana z praktyki ETPC, zaakceptowało polskie orzecznictwo (m.in. wyroki SN z: 26 lutego 2002r. sygn. akt I CKN 413/01; 11 maja 2007r. sygn. I CSK 47/07, wyrok SA w [...] z [...] lutego 2012r. sygn. akt [...]).
4. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] (zwany dalej "Prezesem SA") decyzją z [...] września 2020r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa SO, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.
Prezes SA w uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko Prezesa SO jest prawidłowe, a podniesione przez Skarżącego zarzuty nie mogą skutkować uchyleniem ww. decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącego osoby fizyczne, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sam fakt, że osoby (czy też informacje o nich) występują w przestrzeni publicznej nie czyni z nich automatycznie osób pełniących funkcje publiczne. Nie każda osoba publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Ustawodawca zaś ograniczył dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a nie osób publicznych. Zakładając nawet, że osoby, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej są osobami publicznymi, w związku publikacjami prasowymi ich dotyczącymi, brak jest podstaw do przyjęcia, że osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Prezes SA wskazał, że podstawę do ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi prywatność osoby fizycznej. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony dóbr prawem chronionych jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. Prywatność osoby fizycznej jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być, co do zasady, udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należy zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności, czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką, a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. Celem u.d.i.p. jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej.
Prezes SA za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi gwarancję prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP mógłby zostać uznany za skuteczny, jedynie w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji co do zasady odmówiłby Skarżącemu prawa dostępu do informacji, nie powołując się na przesłankę ustawową. W konsekwencji Prezes SA za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 2 i 10 u.d.i.p. Prezes SO nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na osobę Skarżącego (co mogłoby uzasadniać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), lecz dlatego, że uznał osoby, których dotyczy wniosek, za nieposiadające statusu osób pełniących funkcje publiczne. Koniecznym i uzasadnionym działaniem była więc ochrona prawa do prywatności wyrażona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ustawodawca, ograniczając w ww. przepisie dostęp do informacji, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej podyktowane jest prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów. Oceny tej nie może zmienić fakt, że udostępnienie wyroku wraz z uzasadnieniem nastąpiłoby w formie zanonimizowanej. W sytuacji bowiem, gdy Skarżący zna imię i nazwisko osób biorących udział w sprawie - na co wskazuje treść jego wniosku - proces anonimizacji byłby fikcją. Skarżący byłby w stanie zidentyfikować osoby występujące w postępowaniu i powziąć szereg informacji na ich temat prawem chronionych. Naruszałoby to konstytucyjne prawo do ochrony prywatności tych osoby.
5. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa SA w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwagi na naruszenie:
a) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - przez ich niezastosowanie, gdy organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a jednocześnie błędnie wskazał, że udostępnienie wyroków wraz z uzasadnieniami w formie zanonimizowanej naruszyłoby prawo do ochrony prywatności osób wskazanych we wniosku,
b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i pozbawienie Skarżącego prawa do uzyskania informacji, posiadającej przymiot informacji publicznej,
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy ww. decyzji Prezesa SO, gdy wydano ją z oczywistym naruszeniem prawa materialnego,
d) art. 8 k.p.a. - przez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, skutkujący brakiem wszechstronnej jego oceny, co spowodowało, że postępowanie to nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu,
e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że jest dziennikarzem śledczym, specjalizującym się w tematyce służb specjalnych i od końca lat 90 publikuje artykuły dotyczące zmagań państwa polskiego z obcą aktywnością wywiadowczą prowadzoną na terenie RP. Skarżący, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 1 czerwca 2000r. sygn. akt III RN 64/00, w którym stwierdzono, że w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży gwarantowanie prasie, jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego. Zgodnie z wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z 15 października 2009r. sygn. akt K 26/08 powszechny szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienie demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym.
Skarżący zwrócił również uwagę, że znaczenie prawa do informacji publicznej było także przedmiotem licznych wypowiedzi międzynarodowych organów ochrony praw człowieka. Europejski Trybunał Praw Człowieka, konsekwentnie uznaje, że społeczeństwo ma prawo otrzymywać informacje, będące przedmiotem jego zainteresowania. Prawo dostępu do informacji należy realizować w oparciu o zasadę maksymalnej jawności, przy założeniu, że wszystkie informacje są dostępne. Wyjątki powinny mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy istnieje ryzyko znaczącej szkody dla interesów podlegających ochronie oraz gdy zagrożenie jest większe niż ogólny interes publiczny dostępu do informacji. W sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowiła naruszenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się z oceną Prezesa SA, że udostępnienie wyroków z uzasadnieniami w formie zanonimizowanej naruszyłoby prawo do ochrony prywatności osób. Podtrzymał stanowisko prezentowane w odwołaniu, że zgodnie z kierunkiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych anonimizacja wyroku winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności tej osoby. Anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, takich ich części, które umożliwiałyby identyfikację poszczególnych osób, a to z kolei wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i intelektualnych. Ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępniania informacji, zawierających tzw. dane wrażliwe. Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalniała organu z udostępniania wnioskowanej informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznaczało udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Skarżący zwrócił także uwagę, że zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uniemożliwianie dziennikarzowi bezpośredniego zbierania informacji oraz utrudnianie działań przygotowujących do publikacji, czyli dochodzeń dziennikarskich stanowi ingerencję w wolność wyrażania opinii. Zbieranie informacji jest niezbędnym etapem przygotowawczym w dziennikarstwie oraz chronionym elementem wolności prasy. Skarżący podał, że w kontekście badań historycznych, Trybunał uznał, że dostęp do oryginalnych dokumentów źródłowych jest istotnym elementem korzystania z praw wynikających z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
6. Prezes SA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga ma uzasadnione podstawy, więc zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2021r. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania ww. zarządzenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Ww. przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Prawo do jawnej rozprawy nie jest prawem o charakterze absolutnym, więc może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenia mogą wynikać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano warunki, jakie należy spełnić by móc ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Po pierwsze ograniczenie powinno być wprowadzone do obrotu prawnego na poziomie ustawy. Po drugie ograniczenie musi być konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony zdrowia. Po trzecie, ograniczenie winno być proporcjonalne do chronionej wolności w sensie ścisłym. Skoro celem stosowania przepisów zawartych w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, zaś organy wymiaru sprawiedliwości, mając na uwadze, że pandemia nie ustąpiła, winny uwzględniać w orzekaniu normy wynikające z powyższych przepisów, to Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie, z ww. powodów, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż Prezes SA wydał ww. decyzję administracyjną, którą Skarżący zaskarżył, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.
Sąd wskazuje ponadto, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. normuje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W ugruntowanym orzecznictwie Sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 2093/14; 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1574/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl).
W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. U.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
Sąd stwierdza ponadto, że ustawodawca wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 3 u.d.i.p. wskazuje, że orzeczenia sądów powszechnych są dokumentami urzędowymi, przez to stanowią informację publiczną. Wprowadzenie tego przepisu do porządku prawnego od 1 stycznia 2105r. miało na celu przyczynienie się do wyeliminowania ewentualnych wątpliwości dotyczących uznawania orzeczeń sądowych za informację publiczną. Udostępnienie orzeczeń sądów i trybunałów miało na celu zapewnienie transparentności działania sądów i trybunałów, pozytywnie wpłynąć na merytoryczny poziom wydawanych przez nie rozstrzygnięć, a także na poprawę stanu świadomości prawnej i pewności obrotu prawnego (patrz uzasadnienie projektu ustawy z 7 listopada 2014r. o ułatwianiu wykonywania działalności gospodarczej; Sejm RP VII kadencji nr druku 2606). Wobec tego jawność orzeczeń sądowych (rozstrzygnięcia wydanego w sprawie i jego uzasadnienia) stanowi zasadę, od której wyjątki muszą być stosowane ściśle.
4. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję na mocy której utrzymano w mocy ww. decyzję Prezesa SO z [...] lipca 2020r. - uznał, że naruszała ona przede wszystkim przepisy prawa procesowego wskazane w skardze, w tym w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., jak również niepowołane w skardze art. 11 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd nie kwestionuje, że w sprawie rozpoznawanej zakres podmiotowy u.d.i.p. - jak prawidłowo wskazał Prezesa SA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - został spełniony i możliwe było zatem wydanie decyzji, aczkolwiek w świetle ww. przepisów k.p.a. należało rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i w art. 77 § 1 k.p.a., jak również należało zaskarżoną decyzję w sposób należyty umotywować, przede wszystkim w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, tak, aby zrealizowana została w sposób należyty zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Tylko wówczas możliwe byłoby uznanie, że decyzja ta spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a.
Decyzja odmowna powinna więc zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, nie jest możliwe udostępnienie konkretnych orzeczeń sądowych, mając przy tym na względzie argumenty wynikające z wniosku Skarżącego, jak i z odwołania.
Sąd zauważa na wstępie, że Skarżący w ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] czerwca 2020r. wskazał, że jest redaktorem naczelnym [...].pl, jak również wskazał, że [...].pl jest oficjalnie działającym tytułem prasowym, który został zarejestrowany przez Sąd i wpisany do rejestru czasopism wydawanych w Rzeczpospolitej Polskiej pod nr [...].
Okoliczność ta w ogóle nie była przedmiotem rozważań Prezesa SA, który utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa SO. Doszło zatem do naruszenia już z tego względu w rozpoznawanej sprawie ww. przepisów art. 7 i w art. 77 § 1 k.p.a. i z tego już względu zaskarżoną decyzję należy uznać za przedwczesną. Prawidłowa realizacja art. 7 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej powinien m.in. w sposób wyczerpujący rozważyć cały materiał dowodowy sprawy. W przeciwnym wypadku należy uznać, że dochodzi do naruszenia przez organy administracyjne art. 8 § 1 k.p.a., który zobowiązuje je do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezesa SA rozważy zatem czy wyżej wymieniona i konsekwentnie podnoszona przez Skarżącego okoliczność, bycia przedstawicielem prasy, może być uznana za istotną w rozpoznawanej sprawie, a ponadto Prezes SA weźmie pod rozwagę powołane w skardze przez Skarżącego orzecznictwo z zakresu prawa prasowego i dostępu przedstawicieli prasy do informacji publicznej, w tym przede wszystkim wyrok Sądu Najwyższego z 1 czerwca 2000r. sygn. akt III RN 64/00 oraz wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 15 października 2009r. sygn. akt K 26/08. Z pierwszego z ww. orzeczeń wynika, że w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży gwarantowanie prasie, jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego. Zgodnie natomiast z ww. orzeczeniem Trybunał Konstytucyjnego powszechny szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienie demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Konieczne w związku z tym będzie odniesienie się przez Prezesa SA do stanowiska Skarżącego w zakresie uniemożliwienia Skarżącemu zbierania informacji oraz w ingerencję w wolność prasy i wyrażanie opinii w kontekście uniemożliwienia dostępu do żądanych czterech orzeczeń.
Sąd stwierdza ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało ponadto, że podstawę odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej stanowił art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Sąd wskazuje jednak, że Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji Prezesa SO powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wskazał, że oprócz tego, że wyroki te spotkały się z akceptacją Sądów polskich, to ETPC wyraził w nich stanowisko, że cztery kategorie osób można określić jako publiczne: 1) politycy i członkowie rządu; 2) pozostałe osoby piastujące urząd, zajmujące stanowisko w instytucjach publicznych, takie jak urzędnicy służby cywilnej, czy nauczyciele akademiccy; 3) osoby, które biorą udział w debacie publicznej na tematy budzące zainteresowanie publiczne, np. artyści, sportowcy, adwokaci, dziennikarze, publicyści, działacze organizacji pozarządowych, celebryci itp., 4) osoby, których działania budzą uzasadnione zainteresowanie opinii publicznej np. ze względu na to, że brały udział w publicznych wydarzeniach albo były zaangażowane w działalność przestępczą (osoby, które incydentalnie "wkroczyły na arenę publiczną").
Próżno jednak szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa SA odniesienia się do powołanych przez Skarżącego orzeczeń i poglądów w nich wyrażanych w kontekście okoliczności znanej Skarżącego i Prezesowi SA, że orzeczenia, o udostępnienie których zwrócił się Skarżący we wniosku z [...] czerwca 2020r. dotyczą postępowań karnych, w sprawach z art. 130 Kodeksu karnego. Tym samym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezes SA odniesie się do poglądów prezentowanych w judykaturze w zakresie osoby publicznej. Należy też wskazać, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznych oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa (por. wyrok NSA z 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1015/12 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na www.nsa.gov.pl). Udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdy wnioskodawca zapewnia, że zostanie ona wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 5 marca 2013r. sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Wnioskodawca powinien przy tym wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 2111/13, dostępny na www.nsa.gov.pl). Na podkreślenie zasługuje, że ustawodawca, wprowadzając przesłankę szczególnie istotnego interesu, wyraźnie uznał prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i de facto ograniczył prawo do informacji publicznej.
5. Zdaniem Sądu, z uwagi na ww. wadliwości procesowe, przedwczesna jest ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym niemniej Sąd wskazuje, że zarówno Skarżącemu, jak i Prezesowi SA znana była okoliczność, że orzeczenia, o udostępnienie których zwrócił się Skarżący we wniosku z [...] czerwca 2020r. dotyczą postępowań karnych, w sprawach z art. 130 Kodeksu karnego. Tym samym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy rozpoznać sprawę także z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i w tym zakresie odnieść się do argumentacji Skarżącego, jak również do powoływanych przez Skarżącego w odwołaniu orzeczeń Sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Dopiero wówczas możliwe będzie uznanie, że organ odwoławczy w pełni zrealizował ww. zasady: prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.
Warto także pokreślić, że zgodnie z art. 364 § 1 k.p.k., ogłoszenie wyroku odbywa się jawnie. Jeżeli jawność rozprawy wyłączono w całości lub w części, przytoczenie powodów wyroku może nastąpić również z wyłączeniem jawności w całości lub w części (art. 364 § 2 k.p.k.). Ogłoszenie wyroku zawsze odbywa się jawnie (art. 364 § 1 - art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, SN I KZP 13/09, Prok. i Pr. 2010, nr 1-2, poz. 16; S. Hoc, glosa aprobująca, OSP 2010, z. 4, poz. 36, s. 248-250), także tych wydanych na posiedzeniu, nawet bez udziału stron (zob. art. 418a oraz art. 341 § 5, art. 343 § 6, art. 500 § 4, art. 535 § 3), nawet wówczas, gdy jawność rozprawy wyłączono w całości, także w wypadku, gdy sprawa dotyczy tajemnicy, nawet najwyższej wagi. Natomiast wówczas, gdy jawność rozprawy została wyłączona chociażby w części, sąd - biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i kierując się swobodnym, lecz nie dowolnym uznaniem - podejmuje decyzję co do tego, czy wyłączyć jawność rozprawy w czasie przedstawiania ustnie powodów wyroku (art. 418 § 3 k.p.k.). Potrzeba wyłączenia jawności w tym wypadku będzie istniała w takim zakresie, w jakim nieuniknione będzie, dla przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w sprawie, ujawnienie okoliczności, z powodu których wyłączona została jawność rozprawy. Sąd również w tym zakresie wydaje postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (art. 459 § 2) – patrz L. K. Paprzycki, Komentarz aktualizowany do art. 362, art. 363, art. 364 Kodeksu postępowania karnego, Lex. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy doszło do jawnego ogłoszenia żądanych przez Skarżącego orzeczeń, dotyczących art. 130 k.k., czy też była wyłączona ich jawność, a jeśli tak z uwagi na jaką okoliczność miało to miejsce.
6. Sąd, reasumując i biorąc pod uwagę powyższe, uznał, że co najmniej przedwczesne było wydanie przez Prezesa SA zaskarżonej decyzji, bowiem jej uzasadnienie nie spełniało ww. wymogów przewidzianych w k.p.a., pomijając przede wszystkim argumentację Skarżącego zawartą we wniosku w zakresie bycia przedstawicielem prasy, jak również w odwołaniu w kontekście powoływanych orzeczeń ETPC. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ponadto wziąć pod rozwagę, że Skarżący już we wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] czerwca 2020r. wskazał, a uwypuklił to na etapie postępowania przed WSA w Warszawie, że jest dziennikarzem śledczym. Poszerzenie zatem argumentacji zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest niezbędne.
Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa SA (punkt pierwszy sentencji), który przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie zastosować się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w niniejszym orzeczeniu.
Postanowienie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd wydał na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji).