II SA/Wa 2222/23

II SA/Wa 2222/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] nakazującą M.B. opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami kwatery tymczasowej nr [...] przy [...] w [...].
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym:
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Komendant Główny Policji (dalej "KGP" lub "organ") przeniósł z urzędu M.B. (dalej "skarżąca") do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji.
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r. skarżąca wystąpiła do organu o przydział tymczasowej kwatery. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. KGP przydzielił skarżącej tymczasową kwaterę nr [...] przy [...] w [...].
Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. KGP skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2021 r.
KGP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery nr [...] przy [...] w [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]KGP, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r; poz. 735), dalej "k.p.a.", art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.
o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947), dalej "rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r.", nakazał skarżącej opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami wskazaną wyżej kwaterę tymczasową oraz nakazał przekazanie opróżnionej tymczasowej kwatery dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji.
W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że lokal nr [...] przy [...] stanowi własność [...] i w chwili obecnej pozostaje w dyspozycji KGP na podstawie Porozumienia zawartego w dniu 10 marca 2020 r. z Miastem [...] w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji.
W konsekwencji, jak stwierdził organ, oznacza to, że decyzje o jego przydziale
i opróżnieniu wydaje KGP na podstawie obowiązujących przepisów, które w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku zajmowania lokalu przez osoby bez tytułu prawnego.
Organ wskazał, że zgodnie z § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje m.in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.
Wskazując z kolei na przepis § 14 rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., organ zauważył, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery jest Komendant Główny Policji, jako dysponent lokalu.
Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia, organ stwierdził, że skarżąca od dnia [...] stycznia 2021 r. nie jest funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, co tym samym - zdaniem organu - dawało podstawę do nakazania skarżącej opróżnienia wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami spornej kwatery tymczasowej i przekazania opróżnionej kwatery tymczasowej KGP, jako dysponentowi tej kwatery.
W piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła do KGP o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r., decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nakazującą skarżącej opróżnienie kwatery tymczasowej.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca wniosła na powyższą decyzję KGP z dnia [...] listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 249/22 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem stwierdził, że ta narusza w sposób istotny przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z upoważnienia KGP przez tego samego pracownika, który orzekał wcześniej, wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. Zdaniem Sądu należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji, jako obarczonej istotną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie KGP decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że istota sprawy dotyczy sporu odnoszącego się jakkolwiek bezpośrednio do opróżnienia przez stronę tymczasowej kwatery, to pośrednio dotyka również podniesionej przez stronę kwestii zasadności wydania przez organy Policji decyzji przyznającej zainteresowanej tymczasową kwaterę, podczas gdy w dacie przydziału strona spełniała przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego. W ocenie KGP zagadnienia te należy jednak od siebie rozdzielić.
Organ podał, że decyzja z [...] lipca 2021 r. w podstawie prawnej nakazania stronie opróżnienia tymczasowej kwatery wskazała przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., stosownie do których opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby.
Zdaniem KGP biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, strona została zwolniona ze służby w Policji, wobec czego w rozumieniu wskazanych wyżej regulacji należało dokonać opróżnienia tymczasowej kwatery.
Organ podał także, że w aktach sprawy znajduje się pismo, które organ orzekający otrzymał od właściciela kwatery - Miasta [...] - zgodnie z którym umowa odnosząca się do zajmowania przez stronę lokalu stanowiącego tymczasową kwaterę uległa rozwiązaniu z dniem, w którym utraciła moc decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji, na podstawie której zainteresowana otrzymała przydział przedmiotowej kwatery. Organ podkreślił, że osnowa tego dokumentu dotyczy kolejnej kwestii istotnej z punktu widzenia zakwaterowania osób pełniących służbę w Policji, polegającej na rozważeniu czy umowa w przedmiocie zakwaterowania jest zależna
i w jaki sposób od decyzji administracyjnej odnoszącej się do zakwaterowania w lokalu służbowym lub w tymczasowej kwaterze. W piśmie tym właściciel lokalu opowiedział się za konstrukcją, zgodnie z którą w przypadku zwolnienia policjantki ze służby (odnieść się należy do omawianego, konkretnego przypadku), umowa najmu lokalu (tymczasowej kwatery) "uległa rozwiązaniu" z "chwilą utraty mocy obowiązującej" decyzji przyznającej lokal (kwaterę).
Jakkolwiek stanowisko właściciela lokalu wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, ponieważ przedmiotowa umowa nie mogła podlegać "rozwiązaniu",
a co najwyżej jednostronnemu "wypowiedzeniu", względnie można by przyjąć konstrukcję, w której ze względów wskazanych w jej treści umowa ta podlegałaby "wygaśnięciu", a sama decyzja o przyznaniu kwatery nie została w żaden sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ zostało orzeczone opróżnienie kwatery, które jest procedowane jako sprawa administracyjna na podstawie art. 104 k.p.a., a nie w jakimkolwiek nadzwyczajnym trybie pozwalającym na uchylenie, względnie wygaszenie orzeczenia administracyjnego, to, zdaniem KGP, z tego oświadczenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż właściciel uznał, że uprawnienia zainteresowanej do dalszego zajmowania kwatery już nie istnieją.
KGP wskazał, że drugim zagadnieniem wymagającym omówienia w niniejszej sprawie jest podnoszona przez stronę kwestia zasadności orzekania o opróżnieniu tymczasowej kwatery, w przypadku gdy w ocenie zainteresowanej zamieszkuje ona de facto w lokalu mieszkalnym (służbowym).
Organ podniósł, że rozróżnienie tych terminów jest bardzo istotne z uwagi na odmienne przesłanki opróżnienia tymczasowej kwatery oraz (służbowego) lokalu mieszkalnego. Opróżnienie kwatery tymczasowej następuje zasadniczo z powodów wskazanych w treści przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego,
a w szczególności, co jest istotne w niniejszej sprawie, w przypadku zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Opróżnienie lokalu mieszkalnego (służbowego) następuje natomiast z przyczyn wskazanych w treści art. 95 ustawy o Policji, w których nie znajduje się przesłanka "zwolnienia ze służby", a ustawodawca wskazał w szczególności na przesłankę "braku tytułu prawnego" do lokalu. Opróżnienie tymczasowej kwatery jest
z punktu widzenia procesowego bardziej czytelne i nie wymagające badania czy stronie w istocie przysługuje określony "tytuł prawny do lokalu", niezależnie z jakich okoliczności lub uprawnień wywodzony.
KGP zauważył, że skarżąca kilkukrotnie występowała do organów mieszkaniowych Policji z wnioskami o "przekształcenie tymczasowej kwatery w lokal mieszkalny", niemniej czynność ta nigdy nie została dokonana przez dysponenta kwatery. Strona argumentowała przy tym, że skoro w dacie przydziału spełniała przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, to w istocie, chociaż w tytule decyzji
o przydziale przedmiotowego lokalu wskazano na przydział tymczasowej kwatery, otrzymała przydział lokalu służbowego, co jak wskazano wyżej implikuje inne przesłanki jego opróżnienia. Skarżąca wskazywała również, że tak określona decyzja przydziałowa rażąco naruszała prawo (z przyczyn wyżej wskazanych), wobec czego powinna zostać
z obrotu prawnego usunięta (na rzecz mającego nastąpić przydziału lokalu służbowego, odnoszącego się do tego samego lokalu, który formalnie stanowił tymczasową kwaterę).
Zdaniem organu istotne w niniejszej sprawie jest jednak to, że w aktach postępowania nie znajdują się dokumenty mogące dowodzić, że zakończono
z pozytywnym skutkiem postępowania w przedmiocie "przekwalifikowania" przedmiotowego lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny lub w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu tymczasowej kwatery.
Organ wskazał również, że strona była uprawniona do podjęcia czynności zmierzających do zmiany decyzji o przyznaniu tymczasowej kwatery na decyzję
o przyznaniu lokalu mieszkalnego w trybie art. 155 k.p.a., a tego nie uczyniła. Gdyby takie czynności zostały zakończone pozytywnie, kwalifikacja prawna żądania opróżnienia przedmiotowego lokalu uległaby zmianie. Skoro jednak ich brak, organ orzekający nie ma podstaw w ramach niniejszego postępowania do uznania, że jego przedmiotem nie jest opróżnienie tymczasowej kwatery, wobec czego jest obowiązany do orzekania
w zakresie, w jakim podjął postępowanie organ I instancji.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 162 k.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a także art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa polegało na:
1. oparciu decyzji o opróżnieniu kwatery o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji
o przyznaniu kwatery z pominięciem wymaganej prawem formy decyzji o wygaśnięciu decyzji;
2. wydaniu decyzji bez podstawy faktycznej poprzez przywołanie
w uzasadnieniu rzekomego wygaszenia decyzji o przyznaniu kwatery, podczas gdy
w rzeczywistości decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego przyznanego stronie nie wygasła z uwagi na nabycie przez stronę uprawnień emerytalnych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych
w treści skargi;
3. rozpoznanie sprawy podczas nieobecności skarżącej;
4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
5. rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kwaterę tymczasową można przydzielić policjantowi jedynie po spełnieniu przesłanek wynikających z postanowień art. 88 ust. 2 oraz art. 96 ust. 4 ustawy o Policji. Przedmiotowe stanowisko zostało, również już wcześniej wielokrotnie, potwierdzone w opiniach prawnych wydanych przez Zespół Radców Prawnych Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w dacie wydawania decyzji (2004 rok) lokal mieszkalny przy ul. [...] stanowił własność [...], ale na podstawie wcześniej wydanych aktów prawnych pozostawał w dyspozycji Policji, a KGP miał prawo swobodnego nim dysponowania. Ponadto w dacie przydziału kwatery tymczasowej strona nie posiadała lokalu mieszkalnego oraz była osobą oczekującą na realizację prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art.88 ust. 1 ustawy o Policji. Stan faktyczny został również potwierdzony w opinii prawnej z dnia 13 sierpnia 2019 r. Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji.
Dalej skarżąca wskazała, że w aktach sprawy organ nie wykazał, iż została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania tymczasowej kwatery, która może być przydzielona wyłącznie zgodnie z art. 88 ust. 2 oraz art 96 ust. 4 i 5. Znalazło to odzwierciedlenie w odmowie pokrywania kosztów zakwaterowania po nowelizacji art. 96 ust. 4 ustawy o Policji - art. 2 ustawy o zmianie ustawy o Policji z dnia 6 grudnia 2018 r., gdzie KGP podnosił, iż nie są spełnione przesłanki do przyznania tymczasowej kwatery, a tym samym koszty zakwaterowania nie mogą być pokrywane ze środków Policji.
W ocenie skarżącej lokal, który został jej przydzielony spełnia wymogi lokalu mieszkalnego. Koszty najmu lokalu oraz miesięczne opłaty za świadczenie usług związanych z eksploatacją mieszkania, jak i również w umowie najmu posłużono się określeniem "Lokal mieszkalny". Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 23 listopada
2010 r., sygn. akt I OSK 842/10, w przypadku kwater tymczasowych nie zawiera się umów najmu oraz nie opłaca się czynszu. W uzasadnieniu do wyżej wymienionego wyroku NSA, podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, w sytuacji gdy policjantowi w służbie stałej, który nie posiada lokalu mieszkalnego
w rażący sposób narusza prawo, jeżeli okoliczności faktyczne wskazują, że przydzielono lokal mieszkalny a nie kwaterę tymczasową.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że w analogicznej sytuacji WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt. II SA/Wa 2088/12 wskazał, iż okoliczności faktyczne i prawne,
o których mowa powyżej, stanowiły w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem poprzez przydział kwatery tymczasowej zostało, choć ułomnie, zrealizowane ustawowe prawo do lokalu mieszkalnego wynikające z przepisu art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji.
Ponadto skarżąca podniosła, że po zwolnieniu ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2021 r. nabyła uprawnienia do policyjnej emerytury i w związku z tym, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej, zachowała prawo do lokalu mieszkalnego, jako uprawnienie szczególne.
Zdaniem skarżącej przywołane w uzasadnieniu decyzji o opróżnieniu rzekome wygaśniecie decyzji o przyznaniu kwatery, powinno mieć, zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a., formę decyzji. W przedmiotowej sprawie ani nie toczyło się postępowanie mające na celu stwierdzenie wygaszenia decyzji, ani żadna decyzja w tej mierze nie została wydana. Tym samym uznać należy, że przywołana w uzasadnieniu okoliczność wygaśnięcia decyzji o przyznaniu lokalu miała charakter pozorny (organ wiedział lub powinien był wiedzieć, że powinna być przytoczona decyzja), a organ przywołując nieistniejący fakt naruszył wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej i oparł decyzję o nieistniejącą przesłankę faktyczną.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Ponadto organ podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia przekształcenia kwatery tymczasowej w lokal mieszkalny w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Jego przedmiotem nie jest też kwestia przyznania lub odmowy przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego. Przedmiotem tego postępowania jest jedynie opróżnienie przez skarżącą zajmowanej kwatery w związku z jej zwolnieniem ze służby w Policji.
KGP wskazał również, że wbrew twierdzeniu skarżącej zajmowane przez nią mieszkanie ma status tymczasowej kwatery i o taki przydział ubiegała się sama skarżąca, będąc funkcjonariuszką Policji, tj.: zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. We wniosku z dnia 28 stycznia 2004 r. skarżąca wystąpiła do Zastępcy Komendanta Głównego Policji z prośbą o przydział kwatery tymczasowej. Prośba ta została rozpatrzona pozytywnie i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] nastąpił przydział tymczasowej kwatery, na czas pełnienia przez skarżącą służby w Komendzie Głównej Policji. W dacie wydania tej decyzji skarżąca nie kwestionowała statusu przydzielonej jej kwatery tymczasowej.
Zdaniem organu o statusie kwatery tymczasowej oraz o uprawnieniu do jej zajmowania oraz o zmianie tegoż statusu nie może przesądzać fakt, że skarżąca spełniała ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego oraz że w późniejszym czasie składała wnioski o przydział lokalu mieszkalnego, a także fakt, że ponosi opłaty z tytułu eksploatacji kwatery tymczasowej. Poczynionych przez organ Policji, prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, zmienić nie mogą powoływana przez skarżącą umowa najmu i nałożenie na nią obowiązku ponoszenia czynszu i opłat oraz posłużenia się w tej umowie określeniem "lokal mieszkalny". Umowa ta stanowi jedynie cywilnoprawne źródło uprawnień do korzystania z mieszkania. Natomiast ustalenia i oceny prawne w zakresie ponoszenia opłat za najem mogą zmierzać, co najwyżej do podważenia legalności obciążenia skarżącej takimi kosztami, jednak nie mogą determinować normatywnego charakteru przydzielonej kwatery. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że zawarcie umowy najmu nie ma więc żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
KGP stwierdził, że w świetle powyższego nieprawidłowe jest twierdzenie skarżącej, iż skoro spełniała przesłanki do nabycia lokalu mieszkalnego, to tym samym przez przyznanie kwatery tymczasowej zostało ułomnie zrealizowane jej prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji. Fakt ten nie świadczy też o tym, że sporny lokal zmienił swój pierwotny charakter, tzn. niejako samoistnie zmienił się status kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że z żadnego przepisu ustawy o Policji nie wynika, aby w sytuacji, gdy funkcjonariusz, który spełnia przesłanki do przyznania mu lokalu mieszkalnego a przyznano mu prawo do kwatery tymczasowej, nabył w sposób ułomny lub z mocy prawa uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.
Jako nieprawidłowe organ ocenił stanowisko skarżącej wskazujące, że po jej zwolnieniu ze służby nabyła prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Powołany przepis kreuje prawo emerytowanego funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego, a nie do kwatery tymczasowej. Wobec przyjęcia, że lokal zajmowany obecnie przez skarżącą, nie jest lokalem mieszkalnym, powołany przepis ustawy zaopatrzeniowej nie może mieć zastosowania. Skarżącej jako emerytowanemu policjantowi przysługiwałoby ewentualnie prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, ale prawo to nie może zostać zrealizowane poprzez przyznanie kwatery tymczasowej.
KGP podniósł, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 162 § 3 k.p.a. Organ w tym zakresie zwrócił uwagę, że skarżąca pomija fakt, iż że decyzja o przyznaniu kwatery tymczasowej ma charakter tymczasowy i jest wydawana na czas pełnienia służby w Policji. W takiej sytuacji, gdy policjant zostanie zwolniony ze służby jego prawo
do kwatery tymczasowej wygasa, a organ Policji z mocy prawa wydaje decyzję nakazującą opróżnienie kwatery tymczasowej, o czym świadczy brzmienie przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. W takim przypadku nie prowadzi się odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 162 § 3 k.p.a., tj.: w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej. Decyzja taka, jako czasowa, nie wywołuje skutków prawnych, a zatem nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. i nie można też stwierdzić jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja KGP z dnia [...] września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2021 r. nakazującą skarżącej opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami kwatery tymczasowej nr [...] przy [...] w [...].
Nakazując skarżącej opróżnienie przedmiotowej kwatery organ wskazał na fakt, iż skarżąca została zwolniona ze służby. Zdaniem organu w sprawie miał zastosowanie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. stanowiący, że opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.
Skarżąca kwestionuje przede wszystkim to, że zajmowany przez nią lokal miał status kwatery tymczasowej. Ponadto podnosi, że nakazanie jej opróżnienia kwatery tymczasowej winno być poprzedzone wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu jej tej kwatery.
Zarzuty te są niezasadne.
Przede wszystkim należy podnieść, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r. skarżąca zwróciła się do KGP o przydział kwatery tymczasowej, a nie lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] KGP przydzielił skarżącej tymczasową kwaterę nr [...] przy [...] w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 94 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten w ówczesnym brzmieniu stanowił, że policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji, nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery.
Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżącej powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. przyznano kwaterę tymczasową, a nie lokal mieszkalny. Również, znajdująca się w aktach sprawy, umowa najmu zawierta ze skarżącą wskazuje, że najem dotyczy kwatery tymczasowej.
Doszło zatem do jednoznacznego określenia treści stosunku administracyjnoprawnego, którego stroną była skarżąca, poprzez przydział kwatery tymczasowej. W granicach niniejszej sprawy, Sąd zaś nie jest władny w ramach prowadzonego postępowania o opróżnieniu kwatery, rozstrzygać kwestie dotyczące przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego. Błędne jest stanowisko skarżącej wskazujące, że przydzielenie kwatery tymczasowej zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia, w przypadku, gdy policjant posiada prawo do lokalu mieszkalnego, stanowi w istocie realizację prawa do lokalu mieszkalnego. O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, nie może bowiem przesądzać fakt, że funkcjonariusz spełniał ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego. Poczynionych przez organy, prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, zmienić nie może także powoływana przez skarżącą umowa najmu i nałożenie na nią obowiązku ponoszenia czynszów i opłat. Umowa ta stanowi cywilnoprawne źródło uprawnień do korzystania z lokalu. Natomiast ustalenia i oceny prawne w zakresie ponoszenia opłat za najem mogą zmierzać do podważenia legalności obciążenia skarżącą takimi kosztami, jednak nie mogą determinować normatywnego charakteru przydzielonej kwatery. Zawarcie umów najmu nie ma więc żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2348/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Przyznanie kwatery tymczasowej nastąpiło na wniosek skarżącej, która nie kwestionowała nigdy wydanej w tym przedmiocie decyzji. Nie została też stwierdzona nieważność tej decyzji. Nawet zatem jeżeli skarżąca nie spełniała przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej to okoliczność ta nie ma wpływu na uprawnienie organów Policji do żądania opróżnienia przyznanej jej wcześniej kwatery tymczasowej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2076/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można się również zgodzić ze skarżącą, że zachowała prawo do przedmiotowej kwatery tymczasowej na podstawie 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) tej ustawy w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje na zasadach określonych
w ustawie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Powołane przepisy kreują prawo emerytowanego funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego, a nie do kwatery tymczasowej. Wobec przyjęcia, że lokal nr [...] przy [...] w [...] nie jest lokalem mieszkalnym, powołane przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie mogły mieć zastosowania. Skarżącej, jako emerytowanemu policjantowi, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Prawo to jednak nie może zostać zrealizowane poprzez przyznanie kwatery tymczasowej.
Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że wydanie zaskarżonej decyzji powinno być poprzedzone wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji
o przydziale kwatery tymczasowej.
Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę decyzja o przyznaniu kwatery tymczasowej ma charakter tymczasowy i jest wydawana na czas pełnienia służby w Policji. W sytuacji, gdy policjant zostanie zwolniony ze służby traci prawo do kwatery tymczasowej. Organ Policji zobowiązany jest do wydania w takim przypadku decyzji nakazującą opróżnienie kwatery tymczasowej, na co wskazuje treść przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja KGP odpowiadają prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd nie uwzględniła zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do skargi.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Dołączone do skargi dokumenty znajdują się w aktach postępowania administracyjnego nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę i były podstawą wyrokowania stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.