II SA/WA 22/19

II SA/Wa 22/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1792/21 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. art. 114 ust. 1 pkt 1, 118
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (zwany dalej organem) decyzją z dnia
[...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani J. J. (zwanej dalej skarżącą) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r.,
nr [...], w przedmiocie prawa do odprawy z tytułu zwolnienia
ze służby w Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Ustalono, że skarżąca pełniła służbę w Policji w okresie od dnia [...] maja
2005 roku do dnia [...] listopada 2011 roku. Ze służby w Policji została zwolniona
na własną prośbę na podstawie rozkazu personalnego nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2011 roku. Skarżąca
w raporcie z dnia [...] listopada 2011 roku, w którym zawarła prośbę o zwolnienie
ze służby w Policji, poinformowała o możliwości podjęcia służby w charakterze żołnierza zawodowego w Żandarmerii Wojskowej. Z dniem [...] grudnia 2011 r. skarżąca została przyjęta do Oddziału Żandarmerii Wojskowej w K. w celu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Organ I instancji zwrócił się do Oddziału Żandarmerii Wojskowej w K.
z zapytaniem o wskazanie dokładnych okresów służby wnioskodawczyni oraz
o odpowiedź, czy wypłacona odprawa "wojskowa" obejmowała także czas służby
w Policji. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej w K. poinformował, że skarżąca pełniła zawodową służbę wojskową od dnia [...] grudnia 2011 roku do dnia [...] listopada 2017 roku. Została zwolniona z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] listopada 2017 roku i otrzymała odprawę za czas jej trwania na zasadzie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Do okresu zawodowej służby wojskowej, za który przysługiwała odprawa, nie zaliczono służby w Policji.
Podano, że w tym wypadku zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, zgodnie z którym: "Odprawa, o której mowa w art. 114, oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń.".
Organ I instancji wskazał, że zacytowany przepis - mający charakter wyjątkowy, określa dwie przesłanki, kiedy świadczenie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie przysługuje. Są nimi: bezpośredniość przyjęcia po zwolnieniu ze służby w Policji do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby oraz uprawnienie
do odprawy w tej innej służbie. Jego zdaniem przesłanka bezpośredniości została
w przedmiotowej sprawie spełniona: skarżąca została zwolniona z Policji w dniu
[...] listopada 2011 roku i przyjęta do zawodowej służby wojskowej w dniu [...] grudnia 2011 roku. Zdaniem organu I instancji druga przesłanka jest spełniona wówczas, gdy przepisy pragmatyczne danej służby przewidują prawo do odprawy dla zwalnianego funkcjonariusza/żołnierza. Wskazał, że ustawa z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 173 ze zm.) w art. 94 ust. 1 przyznaje odprawę dla żołnierza zwolnionego z zawodowej służby wojskowej. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu została zrealizowana także druga przesłanka wymieniona w art. 118 ustawy o Policji, warunkująca nieprzysługiwanie odprawy za okres służby w Policji. Nie ma tu znaczenia fakt, że przy obliczaniu wysokości odprawy przysługującej zwalnianemu żołnierzowi nie jest brany pod uwagę okres służby w Policji. W przeciwnym wypadku przepis art. 118 byłby pusty w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy Policji, którzy bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji podjęli zawodową służbę wojskową.
Zdaniem organu I instancji prawo do odprawy w innej służbie nie musi być uregulowane na takich samych zasadach, jak prawo do odprawy w Policji. Jego zdaniem stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym i cytowanym
w decyzjach orzecznictwie sądów.
Skarżąca wniosła odwołanie do organu i wskazała, na naruszenia:
1) art. 7, art. 8 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez organ działania na podstawie i w graniach prawa, poprzez niezastosowanie bezpośrednio Konsytuacji w sytuacji gdy brak wypłaty odprawy za okres służby w Policji spowodował naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;
2) art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości interpretacyjnych.
Jej zdaniem niezaliczenie do okresu służby w Żandarmerii Wojskowej okresu pełnienia służby w Policji skutkujące brakiem wypłaty odprawy za ten okres oraz odmowa wypłaty odprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. powoduje, iż sytuacja prawna Skarżącej ulega nieuzasadnionemu zróżnicowaniu
w stosunku do funkcjonariuszy, których służba - odwrotnie niż w przypadku Skarżącej - rozpoczyna się w Żandarmerii Wojskowej, a kończy w Policji. Art. 13
ust 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu wojskowym funkcjonariuszy Policji stanowi bowiem, iż do stażu emerytalnego funkcjonariuszy Policji zalicza się także zasadniczą służbę wojskową (...)".
W ocenie organu odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że należności przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby reguluje art. 114 ustawy o Policji. Wśród tych należności jest m.in. odprawa - art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wysokość odprawy reguluje art. 115 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym, co do zasady policjantowi w służbie stałej zwalnianemu ze służby w Policji przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość przysługującej policjantowi odprawy ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami
o charakterze stałym. Wyjątek od powyższej zasady przewiduje art. 118 ustawy
o Policji, zgodnie z którym odprawa z tytułu zwolnienia ze służby w Policji nie przysługuje policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo
m.in. do odprawy.
Organ wskazał, że skarżąca bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji (30 listopada 2011 r.) została powołana do zawodowej służby wojskowej (1 grudnia 2011 roku). Jego zdaniem zasadne jest twierdzenie organu I instancji, że ma zastosowanie art. 118 ustawy o Policji. Przedmiotowy przepis wprost stanowi, iż bezpośrednie powołanie do zawodowej służby wojskowej po zwolnieniu ze służby
w Policji stanowi przeszkodę (negatywną przesłankę) do przyznania i wypłaty policjantowi odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. W jego ocenie skarżąca została, na własną prośbę, zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] listopada 2011 roku
i powołana do zawodowej służby wojskowej z dniem [...] grudnia 2011 roku, tak więc służbę wojskową rozpoczęła bezpośrednio po zakończeniu służby w Policji. Stąd też przesłanka bezpośredniości - wyrażona w art. 118 ustawy o Policji została spełniona. Co istotne odprawa z tytułu zwolnienia ze służby przysługuje również żołnierzom zawodowym. Zgodnie z art. 94 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa. Skarżąca otrzymała odprawę z tytułu zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest okoliczność, iż organy wojskowe przyznając jej odprawę nie uwzględniły okresu służby w Policji. W ocenie organu przepis art. 118 ustawy o Policji nie uzależnia odmowy przyznania prawa do odprawy zwalnianemu ze służby policjantowi od faktu uwzględnienia bądź nie uwzględnienia okresu służby w Policji przy ustalaniu prawa do odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia
z zawodowej służby wojskowej bądź innej służby, w której takie uprawnienie (odprawa) przysługuje. W ocenie organu po ponownym przeanalizowaniu sprawy odmowa przyznania skarżącej prawa od odprawy za czas służby w Policji jest słuszna i prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
1) zaniechaniu bezpośredniego zastosowania w sprawie przepisów art. 7, art. 8
i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i odmowę wypłacenia Skarżącej odprawy za okres służby w Policji, a tym samym naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa,
2) niezastosowaniu art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i nie wypłaceniu Skarżącej odprawy za okres służby w Policji,
3) błędnym zastosowaniu art. 118 ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty Skarżącej odprawy za okres służby w Policji, gdyż powoduje to nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżącej w stosunku do funkcjonariuszy, którzy najpierw pełnili służbę w Żandarmerii Wojskowej a następnie w Policji.
Jej zdaniem niemożność uzyskania przez Skarżącą wypłaty odprawy za okres służby w Policji zarówno od organów Policji jak i Żandarmerii Wojskowej rażąco narusza prawo. Taki stan rzeczy skutkuje nieuzasadnionym zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżącej w stosunku do funkcjonariuszy, których ścieżka kariery rozpoczęła się w Żandarmerii Wojskowej, a zakończyła w szeregach Policji, bowiem zgodnie
z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...) do stażu emerytalnego funkcjonariuszy Policji zalicza także zasadniczą służbę wojskową.
Wskazała, iż zgodnie z art. 114 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Według przepisów ustawy o Policji odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia
z Policji. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa
w art. 114 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Podniosła, że taka regulacja powoduje, iż sytuacja prawna dwóch grup funkcjonariuszy państwa, pełniących co do zasady tożsame obowiązki - ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, zapobiegania popełnianiu przestępstw oraz wykonywania funkcji organów ściągania - staje się przedmiotem nieuzasadnionego różnicowana przez przepisy prawa. Taka sytuacja narusza podstawową konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, która nakazuje traktowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą istotną cechą w podobny sposób.
W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji, ewentualnie ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [....] października 2018 r.,
nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia
[...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie wykładni art. 118 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U.
z 2018 r. poz. 173 ze zm.).
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Według przepisów ustawy o Policji odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia z Policji.
W przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej ze służby) i 4a (wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie
w służbie) policjant otrzymuje 50% odprawy. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo
do takich świadczeń.
W przepisie tym ustawodawca skonstruował zasadę, że odprawa przysługuje tylko takiemu policjantowi zwalnianemu ze służby, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby nie zostanie przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby,
w której przysługuje prawo do odprawy. Należy dojść do wniosku, że wskazana wyżej regulacja podyktowana jest tym, że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa.
Ma zatem rację skarżąca, gdy wskazuje na różnice w uregulowaniu instytucji odprawy w obu pragmatykach służbowych, jednakże błędny jest tu pogląd, iż
z istnienia takich różnic można wywieść twierdzenie o wadliwym zastosowaniu przez organ wykładni art. 118 ustawy o Policji. Prawo do odprawy w innej służbie nie musi być uregulowane na takich samych zasadach, jak prawo do odprawy w Policji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym i cytowanym w decyzjach orzecznictwie sądów.
Dla prawidłowej wykładni tego przepisu nie ma bowiem znaczenia czy i jakie różnice występują w uregulowaniu instytucji odprawy w innej służbie, w stosunku do pragmatyki policyjnej, ale istotne jest tu to, czy w tej innej służbie przewidziano instytucję odprawy, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi po zakończeniu służby. Zatem w konstrukcji art. 118 ustawy
o Policji ustawodawca rozumie odprawę w sensie largo, jako świadczenie mieszczące się w ogólnym pojęciu instytucji odprawy. Dlatego dla oceny, czy w danym przypadku występuje negatywna przesłanka przewidziana w art. 118 wystarczy wykazanie istnienia w innej służbie instytucji odprawy, a nie wykazanie identyczności (tożsamości) takiej odprawy z odprawą występującą w Policji.
Inne rozumienie pojęcia odprawy, jako identycznego, tożsamego świadczenia, prowadziłoby do uczynienia przepisu art. 118 przepisem martwym. Konstruując normę art. 118 ustawy o Policji ustawodawca musiał dostrzegać specyfikę różnych służb mundurowych i wypływające z tej specyfiki różnice w regulowaniu instytucji odprawy. Zagadnienie to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10, stwierdzając, iż przepis art. 118 ustawy o Policji nie zawiera ograniczeń, które wskazywałyby na to, że należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Każda bowiem służba ma zamknięty katalog przepisów, zaś celem ustawodawcy było niekiedy odmienne uregulowanie obowiązków i przywilejów funkcjonariuszy różnych służb wobec na przykład zakresu i specyfiki ich zadań.
Użyte w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowo "bezpośrednio" nie zostało bliżej przez niego sprecyzowane, co oznacza, że pozostawił on organom administracji ocenę, czy dany stan faktyczny pozwala na uznanie, że doszło do spełnienia przesłanek tego przepisu. Wskazać należy, że "bezpośrednio" to innymi słowy "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Określenie to oznacza zatem, że tuż po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz został bez zbędnej zwłoki przyjęty do innej służby. Słowo "bezpośrednio" nie jest także tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy". Zatem
w pojęciu bezpośredniości mieści się pojęcie podjęcia służby w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji.
Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj wyrok NSA z dnia 20 maja 1994 r., sygn. akt II SA 234/94; wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 544/09
i uzasadnienie omawianego pojęcia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia
9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09 – orzeczenia dostępne w Internecie
i w LEX).
W niniejszej sprawie uznać należy, że taka "bezpośredniość" miała miejsce, gdyż – jak wynika z akt sprawy, skarżąca już następnego dnia po zakończeniu służby w policji podjęła służbę w żandarmerii wojskowej (do [...] listopada 2011 r. służba
w policji a [...] grudnia 2011 r. powołana do zawodowej służby wojskowej).
W tym stanie rzeczy organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie
art. 118 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ opierając się na materiale prawidłowo zebranym wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i dokonał jego wszechstronnej oceny..
Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ wyjaśnił sprawę w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., i nie doszło
do naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszały prawo w stopniu powodującym ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności
i dlatego na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.