II SA/Wa 2199/13

II SA/Wa 2199/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2094/14 - Wyrok NSA z 2014-12-30
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 18, art. 33, art. 34 ust. 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 34 § 4 w zw. z art. 17 § 1, art. 18 i art. 20 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej jako u.p.e.a. ) oraz art. 12 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego doręczeniem w dniu 7 sierpnia 2013 r. Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. (dalej jako PZD) tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wystawionego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w związku z niewykonaniem dobrowolnie przez PZD decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia z dnia [...] września 2011 r. sygn. [...] utrzymanej w mocy decyzją administracyjną tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, iż w dnu 4 września 2013 r. wpłynął do Biura Generalnego Inspektora wniosek PZD o ponowne rozpatrzenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2013 r. Tytuł ten został wystawiony przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją administracyjną Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującą PZD udostępnienie na rzecz W. D., J. T., E. K. oraz J. K. danych osobowych użytkowników działek Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", siedzibą w R. (dalej jako ROD [...]), użytkujących działki o nr [...] i nr [...](objęte księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. o nr [...]) oraz działkę o nr [...](objętą księgą wieczystą prowadzoną przez ww. Sąd o nr [...]), i działkę o nr [...](objętą księgą wieczystą prowadzoną przez ww. Sąd o nr [...]) w zakresie ich imion, nazwisk, adresów zameldowania oraz numerów działek.
Obowiązek ten nie został dobrowolnie wykonany przez zobowiązanego mimo upływu w dniu 18 stycznia 2012 r. terminu jego wykonania. W związku z powyższym Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wszczął wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w rozumieniu u.p.e.a. Ponadto Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. PZD, zobowiązany do wykonania obowiązku, na podstawie art. 33 pkt 5 i 10 u.p.e.a., zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzając niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonym na niego decyzją administracyjną Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r., a także niespełnienie przez doręczony zobowiązanemu tytuł wykonawczy wymogu określonego w art. 27 § 3 u.p.e.a., tj. niedołączenie do tego tytułu dowodu doręczenia upomnienia.
Postanowieniem w sprawie rozpoznania zarzutów z dnia [...] sierpnia 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oddalił przedstawione przez zobowiązanego zarzuty.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem zobowiązany podniósł, że nakaz decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. jest niewykonalny, gdyż PZD nie posiada, a więc i nie przetwarza, danej osobowej w postaci adresów zameldowania członków PZD użytkujących działki w ROD "[...]", gdyż PZD dysponuje tylko takimi danymi jakie są ujawnione przez członków Związku w deklaracji członkowskiej, która nie zawiera adresu zameldowania lecz adres zamieszkania członka Związku. Zobowiązany podał też, że fakt przetwarzania przez zobowiązanego adresu zameldowania członków PZD użytkujących działki w ROD "[...]" Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wywiódł z ustaleń kontroli, której zakresem objęto przetwarzanie przez zobowiązanego danych osobowych członków PZD, którzy w ramach ROD "[...]" z siedzibą w W. użytkują działki oznaczone określonymi numerami. Zobowiązany podniósł też, iż wszystkie przepisy (również te wewnętrzne), na podstawie których działa Związek, w tym jego Statut, upoważniają ten Związek do pozyskiwania jedynie adresu zamieszkania do korespondencji swoich członków. Nadto PZD nie posiada zestawienia danych osobowych działkowców z przypisaniem ich do działek geodezyjnych.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2013 r. utrzymał zaskarżone podstawienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 33 pkt 5 u.p.e.a., podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przywołał treść art. 12 pkt 3, art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych oraz wskazał, iż w świetle art. 2 § 1 pkt 12 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Przez wierzyciela w tym postępowaniu rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpiecząjącym (art. 1a pkt 13 powołanej ustawy). Stosownie zaś do art. 20 § 2 tej ustawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych działa jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 26 § 4 tej ustawy, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
W skład materiału dowodowego, służącego za podstawę wydania przedmiotowych decyzji nakazowych weszło m.in. pismo zobowiązanego z dnia 19 kwietnia 2011 r. (znak: [...]) skierowane do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w którym zobowiązany (Okręgowy Zarząd [...]) PZD poinformował, iż cyt. "[...] PZD przetwarza dane członków tego Związku, którzy użytkują ogrody działkowe w zakresie imienia i nazwiska członka, imienia współmałżonka, adresu zameldowania, adresu do korespondencji, nr działki, daty podjęcia uchwały o nadaniu członkostwa i powierzchni działki (...) na podstawie 123 pkt 25 statutu Związku, zgodnie z którym do zadań Zarządu Okręgowego należy prowadzenie ewidencji członków z obszaru działania okręgu (...)". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedmiotowe pismo z dnia 19 kwietnia 2011 r., stanowiły podstawę wydania przez Generalnego Inspektora ww. decyzji. Wynikało z nich bowiem, że zobowiązany dysponuje danymi osobowymi określonymi w nakazie powołanych decyzji, a stwierdzenia zawarte w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. stanowią odpowiedź na pytanie Generalnego Inspektora postawione w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. dotyczące użytkowników działek: o nr [...] i [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]) oraz działki o nr [...] (objętej księgą wieczystą o nr [...]) i [...](objętej księgą wieczystą o nr [...]), stanowiących część ROD "[...]".
Z uwagi, na to iż Generalny Inspektor w niniejszym postępowaniu występuje także jako wierzyciel w rozumieniu przepisów u.p.e.a. w niniejszej sprawie posiłkował się także ustaleniami jakich upoważnieni przez niego inspektorzy dokonali w toku kontroli [...] przeprowadzonej w dniach [...] września 2009 r. i października 2009 r. w siedzibie zobowiązanego. Kontrola ta swoim zakresem obejmowała przetwarzanie przez zobowiązanego danych osobowych członków PZD, którzy w ramach ROD "[...]" użytkują ogródki działkowe oznaczone konkretnymi numerami. Jej ustalenia miały jednak charakter generalny i stanowiły opis stanu faktycznego, który mógł być wykorzystany przez analogię również do innych aniżeli ROD "[...]" ogródków działkowych pod warunkiem, że leżą one w okręgu [...], a ROD "[...]" leży w tym okręgu i podlega PZD Okręgowemu Zarządowi [...], a więc zobowiązanemu.
W toku ww. kontroli ówczesny Prezes PZD złożył wyjaśnienia o następującej treści: "Realizując uchwałę nr [...] Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] czerwca 2003 r. pismem z dnia 3 października 2003 r. Okręgowy Zarząd [...] Związku wystąpił do podległych mu Zarządów Rodzinnych Ogrodów Działkowych z okręgu [...] z prośbą o przekazanie danych osobowych członków użytkujących ogródki działkowe w ramach poszczególnych Rodzinnych Ogrodów Działkowych. W odpowiedzi na ww. pismo Zarządy Rodzinnych Ogrodów Działkowych przekazały listy członków zawierające dane osobowe w zakresie: imię i nazwisko członka Związku, imię współmałżonka, adres zameldowania, adres do korespondencji, nr działki, data podjęcia uchwały o nadaniu członkostwa i powierzchnia działki. Dane przekazane przez Zarządy Rodzinnych Ogrodów Działkowych są jedynymi danymi osobowymi członków Związku przetwarzanymi przez Okręgowy Zarząd [...] Związku".
Zobowiązany twierdzi, że wszystkie przepisy (również te wewnętrzne), na podstawie których działa Związek w tym jego Statut upoważniają ten Związek do pozyskiwania jedynie adresu zamieszkania/adresu do korespondencji swoich członków. Tymczasem fakt posiadania przez zobowiązanego danych osobowych wymienionych w nakazie powołanych decyzji znajduje potwierdzenie w treści uchwały nr [...] Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] czerwca 2003 r., której § 2 brzmi: "Rejestry członków PZD prowadzą okręgowe zarządy PZD. (...) Rejestr członków PZD powinien zawierać następujące dane: imię i nazwisko członka Związku lub imiona i nazwisko/a małżonków, w przypadku nadania członkostwa i przydzielenia działki obojgu małżonkom łącznie, adres zameldowania członka PZD oraz adres wskazany do korespondencji, numer działki (...)". Z powyższego wynika zatem, że zobowiązany dysponuje wymienionymi w nakazie decyzji danymi osobowymi, a więc imionami, nazwiskami oraz adresami zameldowania członków PZD, którzy w ramach ROD "[...]" z siedzibą w R., użytkujących działki o podanych powyżej numerach.
W związku z powyższym zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 5 u.p.e.a., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w niniejszej sprawie nieuzasadniony.
Generalny Inspektor nadmienił, że PZD nie przywołał argumentów zawartych we wniosku z dnia 2 września 2013 r. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia [...] września 2011 r. Zobowiązany nie zgłosił też tych uwag do protokołu kontroli z dnia [...] października 2009 r. nr [...] , który zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2009 r. i [...] października 2009 r. Skoro z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że zobowiązany od roku 2003 dysponuje danymi osobowymi wymienionymi w nakazie powołanych decyzji to znaczy, że od tego czasu dane te przechowuje, a więc przetwarza.
Przedstawiona powyżej argumentacja, w ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dowodzi, że zobowiązany może wykonać obowiązek nałożony na niego decyzją administracyjną z dnia [...] września 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2012 r. nakładającą obowiązek o charakterze niepieniężnym. Tym samym zgłoszony przez zobowiązanego zarzut, na podstawie art. 33 pkt 5 u.p.e.a., należało uznać za niezasadny. W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do umorzenia wobec PZD postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 tej ustawy.
Postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez PZD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 33 pkt 5 u.p.a.e., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o oddaleniu zarzutów pomimo niewykonalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, 2) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w szczególności, co do wszechstronnego wyjaśnienia jakie dane osobowe członków PZD posiada i przetwarza [...] PZD, mimo wskazywania na rozbieżności między materiałami źródłowymi, a ustaleniami leżącymi u podstawy wydania decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2013 r. oraz niewyjaśnienie w sposób pełny i przekonujący na jakiej podstawie ustalono, że [...] PZD posiada zbiór danych osobowych pozwalających wyodrębnić dane osobowe użytkowników działek ogrodowych położonych na konkretnych działkach ewidencyjnych, 3) art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady pogłębiania zaufania postępowania do władzy publicznej i udzielania informacji, tj. czynienie ustaleń na podstawie dokumentów niezwiązanych z niniejszym postępowaniem.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż obowiązek stwierdzony w decyzji Generalnego Inspektora z dnia [...] września 2013 r. był w chwili wydania decyzji niewykonalny i pozostaje takim do chwili obecnej, przede wszystkim z uwagi na nieprzetwarzanie przez [...] PZD danych osobowych w zakresie adresów zameldowania działkowców oraz nieposiadanie zestawienia (zbioru) danych osobowych działkowców z przypisaniem ich do działek geodezyjnych. Zarówno w zarzutach do tytułu wykonawczego, jak i we wniosku o ponowne ich rozpoznanie podkreślano, że [...] PZD posiada wyłącznie informację o adresach zamieszkania lub adresach korespondencyjnych członków PZD, które nie muszą być tożsame z adresami zameldowania. Skoro nie istnieje zbiór danych osobowych umożliwiający wyodrębnienie tych działek ogrodowych, które położone są na obszarze działek ewidencyjnych o numerach nr [...] i [...] oraz działek [...] i [...] niemożliwym jest udostępnienie żądanych danych osobowych. Niewątpliwie tytuł wykonawczy i poprzedzająca go decyzja mogą odnosić się wyłącznie do tych danych osobowych, które zobowiązany już przetwarza, a nie do danych, które potencjalnie mógłby posiadać i przetwarzać.
Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zamiast merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącego, przypomniano materiały dowodowe będące podstawą wydania decyzji. Z treści wymienionych pism, tj. z dnia
26 października 2010 r., z dnia 14 kwietnia 2011 r. wynika jedynie, iż dane osobowe działkowców mogą być wykorzystywane w celach statutowych. Są to ogólnoinformacyjne pisma, w żadnym miejscu nieprecyzujące jakie konkretnie dane osobowe członków PZD użytkujących działki w ramach ROD "[...]" w R. są przetwarzane. Takie informacje nie są zawarte nawet w piśmie z dnia 19 kwietnia 2011r., które jako jedyne wskazuje ogólnie, iż PZD przetwarza dane osobowe swych członków również w zakresie adresu zameldowania, choć wskazanie takie należy traktować jako omyłkę wynikającą z nierozróżniania kwestii adresu zamieszkania i zameldowania.
W ocenie skarżącego, takie ogólne stwierdzenia nie powinny stanowić same w sobie podstawy do nałożenia obowiązku ujawnienia danych osobowych w zakresie wskazanym w decyzji z dnia [...] września 2011 r., a utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Ustalenia dokonane w uzasadnieniu decyzji pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. (ustawa o ROD), jak i wydanych na jej podstawie (art. 29 ustawy o ROD) Statutem PZD i Regulaminem rodzinnych ogrodów działkowych, które nie nakładają obowiązku uzyskiwania od kandydatów na działkowców i później od pełnoprawnych członków PZD oświadczeń, co do ich adresów zameldowania. Wszystkie regulacje prawa wewnątrzzwiązkowego odnosząc się do członków PZD odwołują się do ich miejsca zamieszkania lub adresu do korespondencji. Przykładowo § 9 ust. 1 pkt 1 Statutu ROD stanowi, iż członkami PZD mogą być osoby fizyczne pełnoletnie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś § 15 ust. 1 pkt 8 i § 20 pkt 4 Statutu ROD jako podstawowe obowiązki członka zwyczajnego i członka wspierającego ustanawiają aktualizację danych osobowych i adresu do korespondencji. Także § 146 Regulaminu ROD nakłada na członka PZD obowiązek zgłaszania do zarządu rodzinnego ogrodu działkowego na piśmie zmianę danych osobowych umieszczonych w deklaracji członkowskiej, w tym zmianę miejsca zamieszkania, a także wskazuje, iż zaniedbanie tego obowiązku skutkuje pozostawieniem korespondencji w aktach ze skutkiem doręczenia. Organ pominął, iż tylko dane osobowe podawane przez kandydatów na członków PZD w deklaracji członkowskiej są źródłem pozyskanych danych osobowych, które są później przetwarzane przez PZD.
W toku całego postępowania przed Generalnym Inspektorem, w żądnym dokumencie nie zostało wprost wskazane jakie były podstawy do ustalenia, że w [...]PZD istnieje zbiór danych osobowych (nawet rozproszony) umożliwiający wyodrębnienie danych osobowych użytkowników tych działek ogrodowych w ROD "[...]" w R. położone są na obszarze działek ewidencyjnych o numerach nr [...], [...] i [...] oraz działki [...]. Jeżeli wskazane decyzje nie zostały skutecznie zaskarżone, to wykonalność obowiązku winna być dokładnie zbadana na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego. Fakt, że argumenty te nie były podnoszone wcześniej nie może być przeszkodą do ich uwzględnienia, skoro art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nakazuje badanie wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Powyższe argumenty były podnoszone przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r., lecz zostały zupełnie pominięte zarówno na etapie rozpoznania zarzutów, jak i wniosku o ponowne ich rozpoznanie.
Nadto niedopuszczalną praktyką jest, nawet posiłkowe, czynienie ustaleń w niniejszej sprawie, na podstawie materiałów zebranych do innego postępowania, kilka lat przed wszczęciem przedmiotowej sprawy. Skarżący nie został poinformowany, że takie materiały zostaną wykorzystane i to dopiero na etapie rozpoznawania zarzutów, a niewydawania decyzji nakładającej obowiązek udostępnienia danych osobowych.
W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (w tym wypadku postanowienia), to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał skargę za zasadną.
Zaskarżone przez PZD postanowienie zostało wydane na podstawie art. 33 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. Przepisy te stanowią o podstawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podając, że są nimi: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Przepis art. 34 u.p.e.a. określa tryb rozpoznania zarzutów, wskazując w pkt 4, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
PZD oparł zarzuty egzekucyjne na dwóch zarzutach egzekucyjnych z art. 33 u.p.a.e., z pkt 5 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, z pkt 10 – niespełnienie wymogów z art. 27.
Odnośnie pierwszego z zarzutów PZD podniósł, iż nakaz zawarty w decyzji administracyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. jest niewykonalny, gdyż PZD nie posiada, a więc i nie przetwarza danej osobowej w postaci adresów zameldowania członków PZD użytkujących działki w ROD "[...]", gdyż PZD dysponuje tylko takimi danymi jakie są ujawnione przez członków Związku w deklaracji członkowskiej, która nie zawiera adresu zameldowania lecz adres zamieszkania członka Związku.
W ocenie Sądu, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych niezasadnie, albowiem przedwcześnie przyjął, iż powyższy zarzut egzekucyjny nie jest uzasadniony, a w związku z tym nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Ma rację Generalny Inspektor twierdząc, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, bowiem sprawa dotyczącą oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego.
Niemniej przesłanka z art. 33 pkt 5 u.p.a.e. oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek, która może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku. Może ona mieć charakter trwały lub czasowy, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny zarzutu opartego na tej podstawie. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie (patrz C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Generalnie o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.a.e. można mówić w sytuacji wady decyzji nakładającej obowiązek, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (kwalifikującej do stwierdzenia nieważności), bądź w sytuacji gdyby niewykonalność nastąpiła po wydaniu decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1365/07 (Lex nr 532603) "niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, przy czym obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze". Co istotne, ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym obciąża stronę, która wnosi zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Rolą natomiast organu, a następnie Sądu jest ocena, czy okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym - patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 918/11).
W analizowanym przypadku Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ocenił jedynie niewykonalność obowiązku niepieniężnego wynikającą z przyczyn prawnych, a więc tkwiących w samej decyzji. W tym zakresie oparł się na ustaleniach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji nakładającej na PZD obowiązek o charakterze niepieniężnym oraz postępowania kontrolnego z 2009 r. prowadzonego w PZD w innej sprawie. Nie poczynił natomiast jakikolwiek ustaleń i nie dokonał oceny, czy argumenty przedstawione przez stronę zobowiązaną nie stanowią w istocie faktycznej przyczyny niewykonalności nałożonego nań obowiązku niepieniężnego.
Zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie argumentacja PZD wskazująca na wprowadzenie organu Ochrony Danych Osobowych w błąd w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2011 r. nakazującej PZD ujawnienie adresu zameldowania osób użytkujących określone działki w ROD "[...]". Z pisma PZD z dnia 18 lipca 2013 r. kierowanego do Generalnego Inspektora wynika, iż "... w dotychczasowej korespondencji omyłkowo wskazano, że oprócz adresu do korespondencji (adresu faktycznego zamieszkania) [...] PZD przetwarza również dane osobowe w zakresie miejsca zameldowania. [...] PZD przetwarza wyłącznie takie dane osobowe, jakie faktycznie znajdują się w rejestrze członków PZD". Z załączonego do ww. dokumentu pisma Prezesa Zarządu ROD "[...]" z dnia 19 czerwca 2013 r. wynika, iż w posiadaniu tego ROD-u jest rejestr członków, w którym uwidocznione są jedynie ich adresy zamieszkania. Nie prowadzi się natomiast rejestru działek w odniesieniu do działek geodezyjnych.
Analiza przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działowych (Dz. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) wskazuje, iż zasady członkostwa, w tym zakres pozyskiwania danych osób ubiegających się o członkostwo w PZD, ustawodawca pozostawił w gestii statutowej PZD (obecnie stowarzyszenia ogrodowego posiadającego osobowość prawną – art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 1 Statutu PZD (W. 2011), członkami PZD mogą być osoby fizyczne pełnoletnie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy § 15 ust. 1 pkt 8 i § 20 pkt 4 tego Statutu, jako podstawowe obowiązki członka zwyczajnego i członka wspierającego ustanawiają aktualizację danych osobowych i adresu do korespondencji. Z mocy § 1 ust. 1 uchwały Prezydium Krajowej Rady PZD z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie przydziału działek
w rodzinnych Ogrodach Działkowych, osoba ubiegająca się o przydział działki (musi mieć stałe miejsce zamieszkania na terytorium RP – ust. 2) składa deklarację członkowską wg wzoru ustalonego przez Prezydium Krajowej Rady, który przewiduje podanie adresu zamieszkania i adresu do korespondencji ubiegającego się o członkostwo. Natomiast § 146 Regulaminu ROD nakłada na członka PZD obowiązek zgłaszania do zarządu rodzinnego ogrodu działkowego na piśmie zmianę danych osobowych umieszczonych w deklaracji członkowskiej, w tym zmianę miejsca zamieszkania, a także wskazuje, iż zaniedbanie tego obowiązku skutkuje pozostawieniem korespondencji w aktach ze skutkiem doręczenia.
W świetle powyższych uregulowań statutowych, twierdzenia PZD o braku zbioru danych zawierających adresy zameldowania członków PZD (odpowiednio ROD) oraz braku zbioru danych zawierających numer działek geodezyjnych działek użytkowanych przez członków ROD "[...]" (wobec braku nakazu prawnego ich posiadania) nie są gołosłowne. Skoro PZD nie jest w posiadaniu przedmiotowych danych, to obiektywnie rzecz biorąc nie jest w stanie wykonać nałożonego nań obowiązku egzekucyjnego o charakterze niepieniężnym. Oceny tej nie mogą zmienić ustalenia organu Ochrony Danych Osobowych poprzedzające wydanie decyzji nakazowej z dnia [...] września 2011 r., na które powołuje się organ egzekucyjny. Pozostają one bowiem w sprzeczności, z aktualnym stanem faktycznym sprawy. Oświadczenie zawarte w powołanym przez organ piśmie PZD z dnia 19 kwietnia 2011 r. nie zostało przezeń zweryfikowane pod względem posiadanych przez zobowiązanego zbiorów danych osobowych. Zaś z powołanego w tym piśmie § 123 pkt 25 Statutu PZD, nie wynika uprawnienie do pozyskiwania adresów zamieszkania członków PZD, albowiem ten przepis mówi jedynie o prowadzeniu ewidencji członków PZD z obszaru działania okręgu. Także powoływanie się przez organ na nieaktualne ustalenia postępowania kontrolnego przeprowadzonego 2 lata wcześniej (w 2009 r.), nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu wskazującego na posiadanie przez PZD zbioru danych osobowych zawierających adresy zameldowania podmiotów wymienionych w decyzji nakazowej z dnia [...] września 2011 r. Tym samym zasługuje na aprobatę twierdzenie strony skarżącej, iż organ badając zasadność zarzutu egzekucyjnego całkowicie pominął, iż tylko dane osobowe podawane przez kandydatów na członków PZD w deklaracji członkowskiej są źródłem pozyskanych danych osobowych, które są później przetwarzane przez PZD. Nie są zaś nimi adresy zameldowania członków PZD, albowiem PZD nie ma podstawy prawnej do ich żądania.
Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi, iż jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany przepis odsyła w sposób ogólny do stosowania k.p.a., a zatem wszystkich przepisów tej ustawy, bez wyjątku. W ograniczonym zakresie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ma zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. zdanie drugie). W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe (rozpoznawcze). Jego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w k.p.a. Organ egzekucyjny stosuje zatem przepisy art. 75-88a k.p.a. W sytuacji, gdy organ przeprowadza dowody, nie ma podstaw do ograniczania udziału stron w postępowaniu, do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kwestii tej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują inaczej (wyrok NSA w Lublinie z dnia 11 marca 1998 r. sygn.. akt I SA/Lu 182/97, publik. LEX nr 34123).
W niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie dokonał jakikolwiek ustaleń pozwalających mu stwierdzić, czy zgłaszany zarzut egzekucyjny niewykonalności faktycznej nałożonego obowiązku niepieniężnego jest zasadny, czy też nie. Ograniczył się w istocie do stwierdzenia, iż zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Oczywiście to stwierdzenie jest prawidłowe w odniesieniu do badania przyczyn prawnych niewykonalności decyzji, lecz nie zwalania organu egzekucyjnego z obowiązku badania niewykonalności decyzji już po jej wydaniu, z uwagi jej faktyczne przyczyny. Te zaś w niniejszej sprawie zaistniały. Nie oceniając prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ przed wydaniem decyzji nakazowej należy stwierdzić, iż PZD przedmiotowego nakazu nie jest w stanie zrealizować, albowiem nie jest w posiadaniu i nie przetwarza danych osobowych będących przedmiotem tego nakazu.
Powyższe czyni skargę zasadną. Organ egzekucyjny wydając postanowienie oddalające zarzut egzekucyjny z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. naruszył bowiem ten przepis w zw. z art. 34 § 4 powołanej ustawy, jak też dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 tej ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zaskarżonym, jak i poprzedzającym go postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na pkt 10 art. 33 u.p.e.a., tj. niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 3 tej ustawy, należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny. Bowiem wymóg doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia, stanowiącego wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, został spełniony w dniu 19 lipca 2013 r., o czym zamieszczono informację w rubryce 29 tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych będzie obowiązany rozpatrzyć ponownie zarzuty egzekucyjne zobowiązanego biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.