II SA/Wa 2197/16

II SA/Wa 2197/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Janusz Walawski
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1447/17 - Wyrok NSA z 2017-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 814
art.80 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r.
nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w M.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dnia [...] września 2016 r. Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.), które wyposażają organ prowadzący szkołę, a konkretnie zarząd powiatu, w kompetencje do powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Kwestionowaną uchwałą Zarząd Powiatu [...] powołał komisję konkursową.
Zdaniem organu nadzoru powołanie komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły było niedopuszczalne. W dniu [...] sierpnia br. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] stwierdził bowiem nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w M.. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Zarządowi Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia br. Na mocy przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ uznał zatem, że z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] sierpnia 2016 r. odwołanie D. M. ze stanowiska dyrektora szkoły stało się nieskuteczne i brak było podstaw do powołania komisji konkursowej na stanowisko dyrektora.
Organ wyjaśnił nadto, że podjęcie przez Zarząd Powiatu [...] kolejno uchwał nr [...] w sprawie odwołania dyrektora zespołu szkół, a następnie nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia dyrektora tegoż zespołu szkół, stanowi pewien ciąg zdarzeń, a pomiędzy tymi zdarzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek. W związku z powyższym uznał, że uchwała wydana w związku z uchwałą, której nieważność stwierdzono i w stosunku do której nastąpiło wstrzymanie jej wykonania implikuje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały powołującej komisję konkursową. Konsekwencją wadliwego odwołania, jest brak możliwości powołania nowego dyrektora, zatem brak jest podstaw prawnych do powoływania komisji konkursowej.
Zdaniem organu nadzoru powołanie komisji konkursowej w opisanym stanie faktycznym stanowiło naruszenie przepisu art. 36a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z cytowanymi przepisami, stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, a kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, przy czym wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zatem powołanie komisji konkursowej, które ma prowadzić do wyłonienia kandydata, a co za tym idzie do powierzenia stanowiska dyrektora, w sytuacji gdy wstrzymane zostało, z mocy prawa, odwołanie dotychczasowego dyrektora, należy uznać za prawnie niedopuszczalne.
Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Powiat [...] wywiódł skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 z późn zm. ), a także art. 77 oraz 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm.), poprzez uznanie, że powołanie komisji konkursowej, które ma prowadzić do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły, a co za tym idzie do powierzenia stanowiska dyrektora, w sytuacji gdy wstrzymane zostało, z mocy prawa, odwołanie dotychczasowego dyrektora, jest prawnie niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością podjętej uchwały.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie sposób zgodzić się argumentacją przedstawioną przez Wojewodę [...]. Organ ten nie dostrzegł bowiem dualizmu czynności odwołania dyrektora z funkcji, która to czynność może być oceniana na gruncie prawa administracyjnego, ale wywołuje też skutki na gruncie prawa pracy. Cywilnoprawna strona czynności odwołania z funkcji dyrektora podlega badaniu przez sąd pracy, który to rozstrzyga o jej zgodności z prawem rozpoznając powództwo pracownika o przywrócenie do pracy, bądź też o odszkodowanie. Strona wyjaśniła, że na gruncie niniejszej sprawy, w dniu [...] listopada 2016 r. Sąd Rejonowy w S.- Sąd Pracy wydał wyrok przyznający powódce odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora ZS[...] w M. (sygn. akt: [...]). Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny, ale w pełni czyni zadość zgłoszonemu przez byłą dyrektor D. M. żądaniu. Tak więc rozstrzygniecie administracyjnoprawne, które zostanie wydane przez Sąd Administracyjny na skutek skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorczy znak [...] stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. , nie będzie, w ocenie skarżącego, rodzić skutku w postaci konieczności przywrócenia odwołanego dyrektora na funkcję.
Skarżący podał też, że obecnie funkcję Dyrektora ZS[...] w M. pełni nowy dyrektor wyłoniony przez komisję powołaną na mocy uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu M. z dnia [...] września 2016 r. dokonano powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. M. P.. W opinii Mateusza Pilicha, wyrażonej w komentarzu do ustawy o systemie oświaty (Pilich Mateusz, art. 36(a), w: Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, wyd. VI, LEX, 2015) nawet "Wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi przesłanki uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny. Powierzenie wywołuje zatem skutki prawne, a jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała bądź zarządzenie w tej sprawie mogą być uchylone wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska, określonych w art. 3 ustawy o systemie oświaty."
Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powyższego Wojewoda posiadał zatem kompetencję do kontroli legalności tej uchwały oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Natomiast rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku powyższej uchwały skarżącego organu. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS).
Strona wskazała też, że przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, wyróżniają dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby ustaw samorządowych pojęcia sprzeczności z prawem aktu samorządu terytorialnego, ale wyodrębnił z tego pojęcia tzw. nieistotne naruszenie prawa, które w świetle art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie pociąga sankcji nieważności, ale powoduje konieczność orzeczenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe pozwala stwierdzić, że w pojęciu "sprzeczności z prawem" mieści się pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" i termin "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii "istotnych naruszeń". Mając powyższe na względzie skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Za istotne naruszenie prawa w uchwale lub zarządzeniu jednostki samorządu terytorialnego uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją [ ] (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Go 840/10). Podstawą odniesienia przy ocenie dokonywanej przez wojewodę powinny być przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucja, ustawy, akty wykonawcze oraz inne powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, Lex nr 320891). W praktyce częstą podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność jest ustalenie istotnej sprzeczności aktu z rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Do istotnych naruszeń w tym zakresie należą: powtarzanie treści przepisów w aktach prawa miejscowego, pomijanie zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści niż nadana przez ustawodawcę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2010 r., III SA/G1 130/10) czy wprowadzenie regulacji sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r., I SA/Go 705/09, Lex nr 531624). Szczególnym przykładem istotnego naruszenia prawa jest objęcie przez akt prawa miejscowego regulacją materii, co do której organ gminy nie dysponuje stosownym upoważnieniem ustawowym bądź też z przekroczeniem jego granic. Upoważnienie do zastosowania gminnej regulacji powinno wynikać wprost z ustawy, a kompetencja w tym zakresie nie może być domniemywana. Dlatego wykroczenie poza udzielone upoważnienie traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie normy kompetencyjnej.
Zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, podejmowane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ma charakter władczy i zaliczane jest do kategorii aktów organu jednostki samorządu terytorialnego innych niż akt prawa miejscowego, tj. do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Nawet utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie odwołania dyrektora zespołu szkół nie spowoduje, iż jego "wykonanie" oznacza dla organu automatyczny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego jego uchwały o ogłoszeniu nowego konkursu na stanowisko dyrektora, uchwały o jego zatwierdzeniu, jak też weryfikacji aktów czy czynności podjętych przez osobę, której w wyniku rozstrzygnięcia tego konkursu powierzono to stanowisko. Są to bowiem odrębne sprawy, które nie będą objęte ewentualnym prawomocnym wyrokiem WSA (jego skutkami). Wykonanie wyroku w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a., może bowiem dotyczyć jedynie tej sprawy administracyjnej, do której ten wyrok się odnosi i nie oznacza obowiązku wszczynania odrębnych postępowań, wykraczających poza ten zakres. Nieuprawnione pozostaje zatem stanowisko, że na Zarządzie Powiatu, ciąży obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego innych aktów, pozostających poza zakresem sprawy administracyjnej, której dotyczyło wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze.
Skarżący podkreślił fakt prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora będzie oznaczać jedynie obowiązek respektowania dokonanej w nim przez Sąd oceny prawnej (nie ma żadnego związku z ewentualnym przywróceniem na funkcję).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkołą lub placówką kieruje nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Oznacza to, że stanowisko dyrektora szkoły powierza się nauczycielowi zatrudnionemu na podstawie przepisów Karty Nauczyciela (KN). Zgodnie z tą ustawą, nauczyciele zatrudniani są - co do zasady - na podstawie mianowania, z czego wynika, że nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły, pozostaje nadal nauczycielem mianowanym, któremu dodatkowo powierzono stanowisko dyrektora szkoły na czas określony terminem sprawowania tej funkcji kierowniczej. Powierzenie lub pozbawienie nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły prowadzi do istotnej modyfikacji nauczycielskiego stosunku pracy (na ogół z mianowania), gdyż polega na powierzeniu nauczycielowi bądź odebraniu mu funkcji i uprawnień dyrektora szkoły. Taka "mieszana" struktura (specyfika) dyrektorskiego zatrudnienia powoduje, że co do zasady odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie wpływa ani nie narusza trwałości nauczycielskiego zatrudnienia na podstawie stosunku pracy, który w pewnym zakresie może być rozumiany jako sprawowanie obowiązków publicznoprawnych w oświacie. W takim złożonym stosunku zatrudnienia nauczyciela na stanowisku dyrektora szkoły istotne jest okresowe powierzenie nauczycielowi funkcji kierowniczej, które co do zasady następuje na czas kadencji sprawowania obowiązków dyrektora szkoły w okresie, na który nauczycielowi powierzono kierownicze stanowisko pracy. Z tego punktu odniesienia, powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienie go tej funkcji kierowniczej następuje na podstawie czynności, które są dokonywane przez organy prowadzące szkołę w oparciu o akty zaliczane do sfery wykonywania publicznoprawnych zadań oświatowych, które z tego "administracyjnego" tytułu mogą być poddane kontroli administracyjnosądowej. Równocześnie jednak tego typu uchwały z zakresu administracji publicznej przekładają się i oddziałują przede wszystkim na pracowniczą sferę zatrudnienia nauczyciela na dyrektorskim stanowisku pracy, w którym ewidentnie dominuje pracownicza sfera podlegająca reżimowi prawa pracy. W konsekwencji oraz niezależnie od możliwego, - choć niepożądanego dualizmu orzekania przez sądy administracyjne w zakresie zgodności z prawem uchwał publicznoprawnych o powierzeniu lub odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, a także przez sądy pracy w odniesieniu do skutków wynikających z dominującej pracowniczej natury zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy, nie podlega kontrowersji, że to do wyłącznej kompetencji sądów pracy należy rozstrzyganie sporów w zakresie trwałości zatrudnienia oraz orzekanie sankcji za naruszenie przepisów o zatrudnieniu nauczyciela na stanowisku dyrektora szkoły, który jest pracownikiem oraz kierownikiem szkoły, a nie funkcjonariuszem publicznym poddanym regulacjom publicznoprawnym w zakresie praw i obowiązków wymaganych do sprawowania tej funkcji.
Przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują ani nie wyłączają sankcji za wadliwe lub niezgodne z art. 38 tej ustawy odwołanie nauczyciela z pracowniczego stanowiska dyrektora szkoły. W szczególności przepis ten nie kreuje sankcji nieważności odwołania, przeto unieważnienie w procedurze adminstracyjnosądowej uchwały o pozbawieniu stanowiska dyrektora szkoły nie wywołuje skutku prawa pracy w postaci reaktywowania kierowniczego zatrudnienia na pracowniczym stanowisku dyrektora szkoły. Skoro wymieniony przepis reguluje tryb zatrudnienia nauczyciela na kierowniczym stanowisku pracy dyrektora szkoły, a także jego odwołanie przez organ prowadzący szkołę w ustawowo określonych okolicznościach za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia, które nie zawsze mogą być merytorycznie zweryfikowane w postępowaniu administracyjnosądowym dotyczącym legalności decyzji o odwołaniu, sankcji za wadliwe lub bezprawne odwołanie z pracowniczego stanowiska dyrektora szkoły poszukuje się w przepisach prawa pracy. Ze względu na radykalne różnice w instytucji powierzenia lub odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły od zatrudnienia na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach (art. 68 i nast. k.p.), do odwoływanego dyrektora szkoły, któremu powierzono okresowe sprawowanie tej funkcji w ramach na ogół nauczycielskiej (pracowniczej) podstawy zatrudnienia z mianowania, nie mogą być stosowane przepisy dotyczące odwołania kierownika zakładu pracy zatrudnianego na podstawie powołania (art. 69 i nast. k.p.). W związku z tym w dominującej judykaturze prawa pracy przyjmuje się, że najbardziej zbliżone regulacje w zakresie roszczeń za wadliwe lub bezprawne odwołanie dyrektora szkoły z terminowego zatrudnienia "dyrektorskiego", które na ogół nie wpływa na dalsze zatrudnienie na stanowisku nauczyciela, określają sankcje niezgodnego z prawem rozwiązania terminowej umowy po pracę (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 3 lutego 1993 r., I PZP 71/92, OSNCP 1993 nr 9, poz. 144 oraz wyroki Sądu Najwyższego z: 9 maja 1997 r., I PKN 138/97, OSNAPiUS 1998 nr 9, poz. 261; 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212, czy 26 lipca 2011 r., I PK 23/11, OSNP 2012 nr 19-20, poz. 236). Oznacza to, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę w wykonaniu uchwały publicznej władzy samorządowej, która zostanie orzeczeniem sądu administracyjnego unieważniona, nie prowadzi do reaktywowania dyrektorskiego stosunku zatrudnienia. Z utrwalonej doktryny i jednolitej judykatury w sprawach pracowniczych wynika bowiem, że nawet sprzeczne z prawem lub nieuzasadnione rozwiązanie stosunku pracy nie jest nieważne z mocy prawa ( wyroki: Sądu Najwyższego z: 16 maja 1997 r., I PKN 170/97, OSNAPiUS 1998 nr 8, poz. 239 lub 10 marca 2005 r., II PK 241/04, OSNP 2005 nr 24, poz. 393). Z konstrukcji i treści odpowiednich przepisów Kodeksu pracy (por. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a taki skutek może być zniweczony przez wniesienie do sądu pracy roszczenia kontestującego wadliwe lub bezprawne ustanie stosunku zatrudnienia. Czynność prawna pracodawcy lub podmiotu uprawnionego do działania za pracodawcę (organu prowadzącego szkołę uprawnionego do jej reprezentowania i podejmowania czynności prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły), która zmierza do rozwiązania lub radykalnych modyfikacji nauczycielskiego stosunku pracy (powierzenia lub pozbawienia funkcji dyrektora szkoły), chociażby była oczywiście wadliwa prawnie, podlega zaskarżeniu do sądu pracy. Przepisy prawa pracy nie przewidują nieważności takiej zaskarżalnej czynności prawa pracy z mocy prawa ani z mocy wyroku sądu administracyjnego. Stwierdzenie wadliwości lub niezgodności z prawem zaskarżalnej czynności o rozwiązaniu lub istotnej modyfikacji stosunku zatrudnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie i z mocy orzeczenia sadu pracy o jej bezskuteczności, o przywróceniu pracownika do pracy, bądź orzeczenia odszkodowawczego (tak jest w niniejszej sprawie), jeżeli pracownik nie żąda przywrócenia do pracy albo jeżeli uwzględnienie takiego roszczenia jest niemożliwe lub niecelowe. To przepisy prawa pracy normują skutki sprzecznych z prawem czynności prawnych pracodawcy, zmierzających do rozwiązania lub istotnych modyfikacji stosunku pracy, przeto wykluczone i niedopuszczalne w tym zakresie jest stosowanie - wbrew treści art. 300 k.p. - cywilnoprawnych sankcji nieważności zaskarżalnych czynności prawa pracy lub skutku nieważności, który nie wynika z orzeczenia sądu administracyjnego o unieważnieniu uchwały legitymującej organ prowadzący szkołę do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły.
W ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że przepisy prawa pracy nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności czynności rozwiązujących lub modyfikujących stosunek pracy z mocy samego prawa. Powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły oraz odwołanie go z tej funkcji następuje w drodze czynności prawa pracy, których ocena pozostaje w kompetencji jurysdykcyjnej sądów pracy. Nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Wyroki sądów administracyjnych nie mogą rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem a pracodawca zobowiązaniowych więzi pracowniczych, które wynikają z powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienia go tej kierowniczej funkcji. Weryfikujące sferę publicznoprawna skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie. W tym zakresie trafnie argumentuje się, że akceptacja koncepcji nieważności odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego jako sankcji wywołującej skutek również w sferze prawa pracy prowadziłaby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego samego kierowniczego stanowiska zatrudnienia w tym samym okresie nie powinny bowiem zajmować dwie osoby, ponieważ wszystkie czynności podejmowane przez kolejną osobę powołaną na to samo kierownicze stanowisko zatrudnienia byłyby wadliwe, a nawet obarczone ryzykiem nieważności. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołują skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r., I PK 100/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 212).
Ewentualne utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół w M. wyeliminuje z obrotu prawnego uchwałę o odwołaniu D.M. ze stanowiska dyrektora, ale obowiązujące przepisy nie przewidują jednak w zaistniałej sytuacji kompetencji organu do podejmowania żadnych dalszych czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku tego ostatniego uchylenie decyzji czy jej unieważnienie powoduje, iż powstaje konieczność podjęcia nowego aktu rozstrzygającego daną sprawę bądź też umorzenie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Natomiast w odniesieniu do postępowania dotyczącego odwołania dyrektora, to w sytuacji, gdy wyeliminowany został z obrotu prawnego - wskutek stwierdzenia jego nieważności - akt dokonujący odwołania, to na organie ciążył obowiązek podjęcia czynności z zakresu prawa pracy
(wykonanie orzeczenia Sądu Pracy), a nie z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora może bowiem powodować dalsze skutki, ale dotyczą one zakresu prawa pracy lub cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych. W razie sporu na tym tle podlegają one rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym - sądem pracy ewentualnie cywilnym. Jak wynika z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy z dnia [...] listopada 2016 r. odwołana dyrektor D.M. z takiej drogi skorzystała (uzyskując stosowne odszkodowanie).
Skarżący przywołał też analizę orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11 (Lex nr 1113792). W postanowieniu tym przyznając, iż zagadnienie to było w różny sposób podejmowane przez sądy administracyjne, jak i Sąd Najwyższy, wskazano, że ostatecznie zostało przyjęte stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt. I PK 155/14: Uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły, która została unieważniona w trybie administracyjno sądowym nie reaktywuje "dyrektorskiego" statusu zatrudnienia, przeto odwołanemu, któremu sąd pracy zasądził odszkodowanie za niezgodne z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. odwołanie z funkcji dyrektora szkoły (art. 59 k.p. w związku z art. 91c ust. 1 ustawy z 1982 r. - Karta Nauczyciela), nie przysługuje już roszczenie z tytułu gotowości do wykonywania tej funkcji, której po odwołaniu nie pełnił, gdyż została ona powierzona nowemu dyrektorowi szkoły wybranemu w procedurze konkursowej.
Nie sposób się więc, w ocenie strony, zgodzić z rozstrzygnięciem organu nadzorczego, iż uchwała powołująca komisję konkursową celem wyłonienia kandydata na dyrektora ZS[...] w M. zapadła z istotnym naruszeniem prawa. Na gruncie niniejszej sprawy procedura powołania Komisji Konkursowej i przeprowadzenia konkursu została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z prawem (organ nadzoru nie dostrzega innych uchybień, które mogłyby zostać zdefiniowane jako "istotne naruszenie prawa").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Tutejszemu Sądowi z urzędu wiadomym jest także, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1785/16 oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ono prawa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814).
Zgodnie z jego treścią stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego jawi się więc jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. Chodzi o to, że stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez Sąd administracyjny.
W pierwszej z tych sytuacji usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc konsumuje akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, a w drugiej zaś – uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej.
Gdyby więc ustawodawca nie sformułował omawianego przepisu, to każde rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, mogłoby być ignorowane przez podmiot, od którego pochodzi kwestionowana uchwała. To zaś prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał, pozostawałyby de facto martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, do których odnosiły się kwestionowane w trybie nadzoru uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, że skarga nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Skoro bowiem skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej, zostało doręczone powiatowi w dniu [...] sierpnia 2016 r. to od tego momentu nastąpiło wstrzymanie wykonania tejże uchwały. Tak więc [...] września 2016 r. nie istniały podstawy faktyczne do powoływania komisji konkursowej, gdyż wobec wstrzymania wykonania uchwały o odwołaniu dyrektora placówki, nie istniał w niej formalnie wakat na stanowisku dyrektorskim.
Stąd, wydanie w takich okolicznościach uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej, należało traktować jako działanie noszące znamiona istotnego naruszenia prawa.
Wydając wyrok w niniejszej sprawie tutejszy Sąd nie mógł też abstrahować od tego, że wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1785/16) oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie odwołania dyrektora spornej placówki edukacyjnej. Skoro więc nie doszło do uchylenia w drodze postępowania sądowego, wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, na istnieniu którego organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie badane niniejszą skargą, to tym samym nie nastąpiło pozbawienie mocy wiążącej zastosowanego w badanej sprawie środka ochrony tymczasowej, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Co się tyczy pozostałych argumentów skargi, nawiązujących do skutków wywołanych wyrokiem Sądu pracy przyznającym odwołanemu dyrektorowi odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie, to w ocenie tutejszego Sądu, jawiły się one jako niezasadne. Zdarzenia jakie miały miejsce na kanwie prawa pracy nie rzutują bowiem na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia, które podlega badaniu jedynie przez pryzmat przepisów prawa administracyjnego.
Również wnioski procesowe składane przez odwołanego dyrektora w postępowaniu toczącym się przed Sądem pracy, nie rzutują na niniejszą sprawę administracyjną. Dla sprawy badanej przed Sądem administracyjnym istotny pozostawał jedynie fakt wstrzymania wykonania uchwały o odwołaniu dyrektora placówki oświatowej, a nie to, czy odwołany dyrektor zgłasza chęć powrotu na swoje stanowisko, czy też nie.
Z tego też punktu widzenia, obszerna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi, a nawiązująca do materii związania strony skarżącej skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, pozostawała w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem zainteresowania Sądu administracyjnego mogła pozostawać jedynie problematyka poprawności wydania uchwały zakwestionowanej w trybie nadzoru, i oczywiście zasadności samego skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).