II SA/Wa 2196/20

II SA/Wa 2196/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Sygn. powiązane
III OSK 6152/21 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z [...] lipca 2020 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem 31 sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. A.R., zwanego dalej "Funkcjonariuszem".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- wyrokiem z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt I OSK 1209/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 63/17), którym zobowiązano organ I. instancji do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami - decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza,
- decyzją z [...] lipca 2020 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby; w uzasadnieniu wskazano, że przy podejmowaniu decyzji uwzględniono okoliczności wprowadzenia zmian organizacyjnych związanych z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej, nazywanej dalej "KAS"; skutkowało to ograniczeniem liczby funkcjonariuszy z powodu zmiany zakresu zadań nowo tworzonych jednostek organizacyjnych; brano także pod uwagę przebieg służby Funkcjonariusza oraz jego kwalifikacje; stwierdzono, że - wobec likwidacji komórek realizujących zadania z logistyki oraz wykonywania przez Funkcjonariusza zadań z tego zakresu - niemożliwym było przedstawienie mu propozycji służby lub pracy w KAS - określanych dalej wspólnym mianem "zatrudnienie",
- wobec skutecznego wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie,
- zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane,
- organ I. instancji - mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w wyrokach o sygn. akt III SAB/Gd 63/17 oraz I OSK 1209/18 - stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r.; rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie ze wskazaniami Sądów co do jego podstawy prawnej; organ I. instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS",
- rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej - utworzenie KAS; 1 marca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2012 r. poz. 422), zwana dalej "ustawą o KAS; na jej mocy utworzono KAS, w ramach której wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową; wprowadzono szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS - w tym także w sprawach dotyczących zatrudnienia; przepisy wprowadzające i przejściowe zawarto w ustawie wprowadzającej KAS,
- zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych oraz komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby,
- w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS przewidziano, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia 31 maja 2017 r., - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowego zatrudnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,
- w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają:
- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby;
- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy albo pełnienia służby, nie później jednak niż 31 sierpnia 2017 r.,
- Funkcjonariusz do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji braku propozycji - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.,
- nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia, znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji, gdzie określono nowe warunki zatrudnienia - wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia - na podstawie umowy o pracę czy też pełnienie służby; w ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań; stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. nie był zobowiązany przedłożyć Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia,
- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; organ I. Instancji - oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję zatrudnienia - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki z uwzględnieniem posiadanych przez Funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także miejsca zamieszkania; wejście w życie ustawy o KAS oraz ustawy wprowadzającej KAS i związana z tym reorganizacja spowodowała konieczność ukształtowana nowej struktury organizacyjnej, jaką jest KAS; w jej skład wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne takie jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi; 1 marca 2017 r. nastąpiła likwidacja komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za zamówienia publiczne, zarządzanie i administrowanie nieruchomościami i logistyką; zadania te skonsolidowano w Izbie Administracji Skarbowej; wobec ograniczenia ilości komórek organizacyjnych i faktycznych potrzeb kadrowych ograniczono liczbę osób wykonujących zadania z zakresu logistyki,
- organ I. instancji uwzględnił posiadane przez Funkcjonariusza kwalifikacje i doświadczenie zawodowe; od [...] kwietnia 2001 r. koncentrowało się ono na służbie w Dziale [...] Wydziału [...] Urzędu Celnego w G., a od stycznia 2006 roku w Wydziale [...] w Izbie Celnej w G.; Funkcjonariusz był tam odpowiedzialny za realizację spraw związanych z bieżącym administrowaniem obiektami Izby Celnej w G. - w szczególności przy ul. [...]; jego zadania opierały się na prowadzeniu spraw związanych z [...]; realizowane przez Funkcjonariusza zadania - po wejściu w życie ustawy o KAS - nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej; dlatego żadna z osób zatrudnionych w komórce logistyki nie otrzymała propozycji pełnienia służby; ponadto, znaczne ograniczenie zadań i ich skonsolidowanie w Izbie Administracji Skarbowej w G. wiązało się z ograniczeniem liczby wykonujących je pracowników; spowodowało to brak możliwości przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia mimo spełnienia przez niego wymogów formalnych; nie było to zresztą kwestionowane; Dyrektor Izby nie był zaś zobowiązany do przedłożenia Funkcjonariuszowi danej propozycji - co potwierdził Sąd w przywoływanych wyrokach,
- organ I. instancji - podejmując decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - kierował się przesłankami z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; dla prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków - przesłanek z przywoływanego przepisu,
- organ I. instancji - będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów zatrudnienia, aby prawidłowo realizować nałożone przez ustawodawcę zadania; na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych, realizowanych przez jej kierownika celów jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika dla organu obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; podlega to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów,
- w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, planując reformę administracji skarbowej; mają one nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzające KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; w związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS,
- mając to na uwadze organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS,
- z podanych przyczyn - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - Funkcjonariusz nie otrzymał propozycji zatrudnienia w KAS; konsekwencją tego - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem 31 sierpnia 2017 r.; dlatego organ - zobligowany wskazaniami z wyroków o sygn. akt III SAB/GD 63/17 oraz I OSK 1209/18 - wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego Funkcjonariusza; ma ona charakter deklaratoryjny; nie tworzy nowego stanu prawnego, a potwierdza ten zaistniały 31 sierpnia 2017 r.; niezasadny jest zatem zarzut Funkcjonariusza dotyczący wskazania nieprawidłowej daty wygaszenia stosunku służbowego,
- na podstawie powyższych okoliczności oraz treści zasady ogólnej - wyrażonej w art. 7 K.p.a. - uznano, że w rozpoznawanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony; organ I. instancji wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę; uwzględnił zatem takie wartości jak: dobro wspólne, interes publiczny, czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów:
- art. 7 i 8 § 1, 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy wszechstronnie; prowadzono je w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej,
- art. 2, 7, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nierówne traktowanie Funkcjonariusza; wbrew przywołanym przepisom, organy obu instancji podtrzymują stanowisko dotyczące wygaśnięcia jego stosunku służbowego; stosują także niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi Funkcjonariusz opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że - jego zdaniem - organy obu instancji wydały decyzje o stwierdzeniu wygaśnięcia jego stosunku służbowego w sposób arbitralny. Jedynym, przywoływanym w decyyzjach argumentem - mającym przemawiać za nieprzedstawieniem mu propozycji zatrudnienia - była likwidacja komórek organizacyjnych zajmujących się [...]. Zadania te skonsolidowano bowiem w Izbie Administracji Skarbowej. Funkcjonariusz podkreślił jednak, że przejętych przez Izbę nieruchomości nie zlikwidowano. Przejął je bowiem KAS i nadal trzeba było nimi administrować. Nie wie zatem co stanowiło podstawę decyzji o nieprzedstawieniu mu propozycji służby.
Funkcjonariusz podkreślił, że - stosując art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS - należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 danej ustawy. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji wyłącznie lakonicznie odniósł się do wskazanych w przywoływanych przepisach warunków.
Podniósł także nieprawidłowości w zakresie ustalenia daty wygaśnięcia jego stosunku służbowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 1006/18 podkreślił, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza - któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy - następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wywołują jedynie skutek tylko gdy organ prawidłowo skorzystał ze swoich kompetencji do 31 maja 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 34 akt sądowych.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie pewnych kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.
Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 1209/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.
Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.
Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.
Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt I OSK 3341/18). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:
- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też
- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.
W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 1209/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenie sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna w dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.
Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie jest więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości, czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie można by sporządzić.
Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.
Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 941/20 - dostępny w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu.
Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia było zlikwidowanie - wobec zmian organizacyjnych związanych ze stworzeniem KAS i redukcji etatów - komórek realizujących zadania z zakresu [...], które Funkcjonariusz dotychczas wykonywał.
Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem, a więc będzie opisywane także tym określeniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:
- przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,
- obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawieniem mu propozycji dalszego zatrudnienia.
W tym kontekście należy odnotować, że organy - jako przesłankę zwolnienia Funkcjonariusza - wskazywały przede wszystkim specyfikę wykonywanych przezeń dotąd zadań, które nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy w nowych warunkach organizacyjnych – w związku z utworzeniem KAS. Funkcjonariusz z kolei formułował wątpliwości, czy faktycznie redukcja etatu w jego przypadku była wymagana. Wykonywał on bowiem obowiązki służbowe związane przede wszystkim z [...], które - w związku z reformą instytucji - zostały przejęte przez KAS. Trafnie wprawdzie zakłada organ, że - skoro zadania w zakresie [...] przejęły osoby niebędące funkcjonariuszami - dalsze pełnienie przez Funkcjonariusza służby na określonym stanowisku nie byłoby zasadne. W danym zakresie wywody skargi są chybione (samo powołanie faktu konieczności dalszej [...]). Jednak kluczowa jest kwestia, czy nie istniały możliwości racjonalnego dalszego wykorzystania w służbie osoby o kwalifikacjach Funkcjonariusza. Zasadnym jest wprawdzie założenie, że pierwszeństwo w kontynuowaniu służby powinny mieć osoby, które realizowały zadania wykonywane obecnie w KAS przez funkcjonariuszy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak jaka była ogólna skala redukcji etatów dla funkcjonariuszy i czy w ogóle niezbędne było ich zwolnienie oraz w jakim zakresie i co stanowiło podstawę takiej konieczności, a w końcu - jak dane uwarunkowania odnosiły się do sytuacji Funkcjonariusza.
Powyższe kwestie mają - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Organ z kolei ograniczył się jedynie do wskazania, że zadania wykonywane przez Funkcjonariusza nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i dlatego żadna z osób zatrudnionych w komórce logistyki – w tym Funkcjonariusz - nie otrzymała propozycji pełnienia służby.
Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych wcześniej kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych.
Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby organy obu instancji błędnie wskazywały, że stosunek służbowy Funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., o ile w istocie zasadne było nie przedłużenie mu propozycji zatrudnienia. Termin ten bowiem determinuje wprost art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS. Nie może mieć na to wpływu data wydania orzeczenia w danym przedmiocie.
Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego – w tym rangi konstytucyjnej – zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej.
Nie uwzględniono wniosku o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Wobec braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.