II SA/Wa 2191/20

II SA/Wa 2191/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5090/21 - Wyrok NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
art. 212
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] w W. na decyzję Prokuratora Generalnego RP z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego RP na rzecz [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prokurator Generalny wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia [...] Fundacji [...] informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, iż [...] Fundacja [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., doręczonym organowi w dniu 13 grudnia 2019 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- liczby wniesionych aktów oskarżenia na podstawie art. 212 § 1 i 2 ustawy – Kodeks karny w latach 2012-2019 z wyszczególnieniem na każdy rok;
- wykazu ilości aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratorów.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] poinformowano stronę, że Prokuratura Krajowa nie dysponuje danymi dotyczącymi ogólnej liczby aktów oskarżenia wniesionymi na podstawie art. 212 § 1 i 2 k.k. Liczba aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratorów stanowi informację publiczną przetworzoną. Udzielenie informacji może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Organ wezwał stronę do wskazania interesu publicznego w terminie 7 dni. Jednocześnie wezwano do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie zgodnie z reprezentacją Fundacji. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 23 grudnia 2019 r. pocztą elektroniczną.
Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. Fundacja uzupełniła brak formalny wniosku. Wskazała, że odpowiedzialność kama za zniesławienia budzi kontrowersje z uwagi na negatywne skutki dla swobody wypowiedzi. Informacja o liczbie aktów oskarżenia o zniesławienie wniesionych przez prokuratorów jest jednym z elementów szczególnie istotnych dla oceny, w jakim zakresie organy władzy publicznej w Polsce działają zgodnie ze standardami ochrony swobody wypowiedzi i tym samym, czy wywiązują się z obowiązku przestrzegania praw człowieka wynikających z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 i art. 10 Konwencji) i Konstytucji RP (art. 5, art. 14 i art. 54 Konstytucji). Uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Fundacja wskazała również, że informacje objęte wnioskiem są także szczególnie istotne w kontekście oceny stopnia wykonania przez Polskę wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dalej "ETPC". Wykonanie wyroków ETPC polega w szczególności na podjęciu przez władze publiczne środków generalnych, które mają zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości.
Prokurator Krajowy wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, albowiem Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku. Przygotowanie jej wymagałoby podjęcia pracochłonnych działań przez pracowników biura, skupiłoby to pracę tej komórki organu na przygotowywaniu wnioskowanej informacji, odrywając ją od przypisanych jej zadań i kompetencji, co nastąpiłoby w okresie sporządzania szeregu sprawozdań statystycznych wymaganych przepisami prawa.
Organ I instancji stwierdził też, iż uzyskanie informacji o liczbie aktów oskarżenia o czyny z art. 212 § 1 i 2 k.k. wniesionych przez prokuratora za okres 8 lat nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że ta informacja jest elementem szczególnie istotnym dla oceny, w jakim zakresie organy władzy publicznej w Polsce działają zgodnie ze standardami ochrony swobody wypowiedzi, czy wywiązują się z obowiązku przestrzegania praw człowieka wynikającego z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również dla oceny stanu wykonania przez państwo polskie orzeczeń ETPC.
[...] Fundacja [...] złożyła odwołanie od powołanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu odwołania Fundacja nie kwestionowała stanowiska organu co do przetworzonego charakteru żądanej informacji. Wskazała natomiast, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji. Podniosła, że zgodnie z orzeczeniem ETPC okoliczność, czy postępowanie zostało zainicjowane przez prywatny akt oskarżenia osoby pokrzywdzonej, czy też zostało wszczęte przez prokuratora, jest jednym z istotnych elementów uwzględnianych przez ETPC przy ocenie, czy w danej sprawie dotyczącej zniesławienia doszło do naruszenia prawa swobodnej wypowiedzi. Okoliczność ta nie ma charakteru przesądzającego, a informacja o liczbie aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratorów nie ma celu ustalenia, w ilu przypadkach miało dojść do naruszenia art. 10 EKPC. Celem uzyskania informacji jest ustalenie skali działań prokuratury w obszarze, który jest szczególnie istotny w kontekście swobody wypowiedzi. Podkreśliła też, że informacja statystyczna, choć niedoskonała może mieć bardzo istotne znaczenie dla opisu rzeczywistej sytuacji w zakresie ważnym z punktu widzenia ochrony praw człowieka. W dalszej części wnioskująca zauważyła, że regulamin Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczący nadzoru nad wykonywaniem wyroków bezpośrednio przewiduje możliwość składania osobnych raportów w tym obszarze przez organizacje pozarządowe, a także na istotną rolę udziału organizacji pozarządowych w procedurze wykonywania wyroków ETPC.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Prokurator Generalny stwierdził, iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prokuratura Krajowa nie ma prawnego obowiązku zbierania tego typu danych statystycznych i nie dysponuje "gotową" informacją w tym zakresie. W celu przygotowania wnioskowanej informacji należałoby dokonać przetworzenia informacji w [...] bazach Ośrodków Przetwarzania Danych Regionalnych z uwzględnieniem każdego kryterium wskazanego we wniosku oddzielnie. Mianowicie konieczne byłoby uzyskanie z każdej bazy OPDR informacji o liczbie zakończonych spraw, a następnie z tej grupy należałoby wyodrębnić te sprawy, które zakończyły się skierowaniem aktu oskarżenia z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata za okres 8 lat. Takie czynności należałoby wykonać dla każdej kwalifikacji oddzielnie. Uzyskane w ten sposób dane wymagałyby następnie opracowania zgodnie z żądaniem wniosku i sporządzenia takiego zestawienia, które uwzględniałoby kryteria wniosku.
Zdaniem organu Prokurator Krajowy prawidłowo ustalił, że przygotowanie takiej informacji wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy i użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków, a w konsekwencji oderwałoby pracowników od przypisanych im zadań.
Odnosząc się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", Prokurator Generalny wskazał, że skuteczne działanie w granicach interesu publicznego musi się wiązać z możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwowych w szerokim tego słowa znaczeniu. Przez użycie słów "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.
Do dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma więc znaczenie zarówno intencja wnioskodawcy, wskazany przez niego cel oraz to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.
Prokurator Generalny podkreślił, że w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny i nie dopatrzył się zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Ściganie przestępstwa z art. 212 § 1 lub 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, odbywa się z oskarżenia prywatnego (art. 212 § 4 k.k.). Ustawa przewiduje ingerencję prokuratora w sprawy o przestępstwa ścigane z oskarżenia prywatnego, jeżeli wymaga tego interes społeczny. Prokurator, oceniając, czy w konkretnej sprawie interes społeczny wymaga objęcia ściganiem z urzędu przestępstwa prywatnoskargowego, kieruje się wytycznymi Prokuratora Generalnego z dnia [...] października 2012 r. w sprawie udziału prokuratora w sprawach o przestępstwa prywatnoskargowe, zamieszczonymi na stronie Prokuratury Krajowej (stronie BIP) pod adresem www.pk.gov.pl, w zakładce Działalność – Wytyczne i zarządzenia. Wskazują one na konkretne okoliczności podmiotowe i przedmiotowe, które prokurator powinien brać pod uwagę.
Słusznie, zdaniem Prokuratora Generalnego, organ I instancji uznał, że uzyskanie informacji o liczbie aktów oskarżenia o czyny z art. 212 § 1 i 2 k.k. wniesionych przez prokuratora za okres 8 lat nie jest "szczególnie istotne" dla interesu publicznego. Ta konkretna informacja bez dogłębnej analizy akt postępowań nie może w najmniejszym stopniu dać odpowiedzi na podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie, tj. oceny, w jakim zakresie organy władzy publicznej w Polsce działają zgodnie ze standardami ochrony swobody wypowiedzi i tym samym, czy wywiązują się z obowiązku przestrzegania praw człowieka wynikającego z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również dla oceny stanu wykonania przez państwo polskie orzeczeń ETPC. Liczba ta nie wskazuje, czy akty oskarżenia były zasadne, a w szczególności, czy istotnie doszło do wyczerpania znamion powołanych czynów zabronionych i czy wypowiedzi, które uznano za karalne zniesławienie, można uznać za mieszczące się w granicach swobody wypowiedzi chronionej przez powołaną Konwencję. Liczba takich spraw, bez znajomości ich okoliczności faktycznych, nie jest i nie może być źródłem wiedzy uprawniającym do formułowania wniosków dotyczących standardów ochrony swobody wypowiedzi stosowanych przez organy władzy publicznej w Polsce, w tym przypadku przez prokuraturę. Stanowi ona, jak trafnie podniosła wnioskująca w odwołaniu, jedynie o skali działań prokuratury w tym obszarze i tylko o tym.
Objęcie przestępstwa z art. 212 § 1 lub 2 k.k. ściganiem z urzędu ma charakter wyjątkowy, zatem liczba aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratora w tych sprawach może stanowić niewielki odsetek ogółu spraw o tego rodzaju czyny rozpoznawanych przez sądy.
W ocenie organu II instancji argumenty przedstawione przez Fundację sprowadzają się do ustalenia skali działań prokuratury w tym obszarze oraz do społecznej kontroli władzy publicznej. Fundacja powołując się na ogólne uprawnienia organizacji pozarządowej w sferze praw człowieka, nie powiązała tej konkretnej informacji z działaniem na rzecz szczególnie istotnego interesu publicznego. Powołanie wnioskowanej informacji statystycznej w publikacji lub stanowisku wnioskującej jest jedynie upublicznieniem, przekazaniem jej szerszemu gronu odbiorców czy też pewnego rodzaju sprawozdaniem. Cele te ukierunkowane są co najwyżej na podstawowe, a nie na kwalifikowane działanie w interesie publicznym. Udostępnienie tej konkretnej informacji nie spowoduje bowiem realnego jej wykorzystania dla dobra ogółu. W szczególności informacja ta nie daje możliwości dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z art. 60 § 1 k.p.k. Nie wynika z niej, czy prokurator podjął prawidłową decyzję o objęciu czynu ściganiem z urzędu. Wnioskowana informacja nie może wpłynąć na ocenę, czy działania prokuratury wpływają na prawnie i społecznie akceptowaną swobodę wypowiedzi.
Skutkiem realizacji wniosku byłoby wykonanie przez organ szeregu pracochłonnych czynności, które byłyby nieprzydatne do celów określonych przez Fundację.
[...] Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zażądała zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.
[...] Fundacja [...] podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji błędnie stwierdzono, iż nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Uzyskanie informacji o liczbie aktów oskarżenia o zniesławienie wniesionych przez prokuratorów jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem przyczyni się do oceny, w jakim zakresie organy władzy publicznej działają zgodnie ze standardami ochrony swobody wypowiedzi oraz w jakim stopniu wywiązują się z obowiązku przestrzegania praw człowieka wynikającego z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Udostępnienie informacji przyczyni się do oceny stopnia wykonania przez Polskę wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) dotyczących zniesławienia.
Skarżąca podkreśliła, że odpowiedzialność karna za zniesławienia budzi kontrowersje z uwagi na negatywne skutki dla swobody wypowiedzi. Wiele podmiotów np.: Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Specjalny Sprawozdawca OBWE ds. wolności mediów, Rzecznik Praw Obywatelskich, Stowarzyszenie [...], Izba [...], a także [...] Fundacja [...] od dłuższego czasu apeluje o dekryminalizację zniesławienia. ETPC nie wyklucza dopuszczalności sankcji karnych za zniesławienie, jednak zwraca szczególną uwagę na praktykę stosowania przepisów karnych w tym zakresie. Istotnym elementem przy ocenie, czy doszło do naruszania prawa do swobody wypowiedzi, jest okoliczność, czy postępowanie zostało zainicjowane przez prywatny akt oskarżenia osoby pokrzywdzonej, czy też zostało wszczęte przez prokuratora. Wskazana okoliczność, nie ma charakteru przesądzającego o naruszeniu art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jednak uzyskanie żądanych informacji pozwoli na ustalenie skali działań prokuratury w tym obszarze. Informacja statystyczna, może mieć bardzo istotne znaczenie dla opisu rzeczywistej sytuacji w zakresie ważnym z punktu widzenia ochrony praw człowieka, a uzyskanie tego rodzaju informacji o działaniach organów jest również formą kontroli władzy publicznej.
Do celów statutowych [...] Fundacji [...] należy m.in. propagowanie praw człowieka jako podstawy funkcjonowania państwa i społeczeństwa oraz działanie na rzecz ochrony praw człowieka. Fundacja aktywnie uczestniczy w procedurze monitorowania wykonywania wyroków ETPC przed Komitetem Ministrów Rady Europy.
Szczególnie przydatne dla Komitetu Ministrów Rady Europy jest dostarczanie przez organizacje pozarządowe statystyk ilustrujących daną praktykę.
Fundacja składała pisma w postępowaniach toczących się na podstawie art. 212 Kodeksu karnego, przedstawiała międzynarodowe standardy ochrony swobody wypowiedzi, inicjowała kampanie społeczne wskazujące na zagrożenia związane odpowiedzialność karną za zniesławienie. Uczestniczyła w posiedzeniach komisji Senatu poświęconych temu problemowi, jak również brała czynny udział w spotkaniach międzyresortowego Zespołu do Spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, powołanego przez Prezesa Rady Ministrów.
Skarżąca podkreśliła, że ma realną, konkretną możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji dla ochrony szczególnie istotnego interesu publicznego w postaci przyczyniania się do ochrony swobody wypowiedzi i przestrzegania prawa międzynarodowego przez organy władzy publicznej. Podkreśliła, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1505/11 uznał, że informacja o liczbie decyzji wydanych przez organ samorządu terytorialnego i o czasie trwania procedur administracyjnych w określonych sprawach "wypełniają przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ służą analizie wpływu długości postępowań administracyjnych na proces zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli". Udostępnienie żądanych informacji przysłuży się analizie działań prokuratury w kontekście standardów ochrony swobody wypowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej" "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., tj. Prokurator Krajowy, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 u.d.i.p.). Niesporne jest także, iż wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem żądania skarżącej była bowiem informacja o liczbie wniesionych przez prokuratorów aktów oskarżenia na podstawie art. 212 § 1 i 2 kodeksu karnego w latach 2012-2019 oraz wykaz ilości tych aktów oskarżenia. Żądanie strony skarżącej dotyczy zatem informacji o działalności organów władzy publicznej, jakimi są powszechne jednostki organizacyjne prokuratury.
Jak wynika z akt sprawy, Prokurator Generalny RP zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., powołując art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16, art. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego, odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, zaś w sprawie nie występuje przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest wadliwe.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).
W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącej w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Jak bowiem wyjaśnił Prokurator Generalny RP, Prokuratura Krajowa nie ma prawnego obowiązku zbierania żądanych przez [...] Fundację [...] danych statystycznych i nie dysponuje "gotową" informacją w tym zakresie. W celu przygotowania wnioskowanej informacji należałoby dokonać przetworzenia informacji w [...] bazach Ośrodków Przetwarzania Danych Regionalnych (bazach OPDR). Konieczne byłoby zatem uzyskanie najpierw z każdej bazy OPDR informacji o liczbie zakończonych spraw, a następnie z tej grupy należałoby wyodrębnić te sprawy, które zakończyły się skierowaniem aktu oskarżenia z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata za okres 8 lat. Takie czynności należałoby dokonać dla każdej kwalifikacji oddzielnie (art. 212 § 1 kk oraz art. 212 § 2 kk).
Kolejną kwestią którą należało rozważyć, jest kwestia oceny przesłanki "szczególnej istotności interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., jako że udostepnienie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się szerokim i nieostrym pojęciem "interesu publicznego". Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związany z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy element przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie "indywidualnym", lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.
Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego ("szczególnie istotne") oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. CBOSA).
Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu odbiorców i że jej "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja", wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.).
Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, strona skarżąca wykazała, iż otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Fundacja powołała się bowiem na jej aktywną rolę w procesie monitorowania wykonywania wskazanych wyroków ETPC przed Komitetem Ministrów Rady Europy dotyczących naruszenia art. 10 Konwencji.
Analizując kwestię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", wskazać należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), zwanej dalej "EKPC", to Komitet Ministrów czuwa nad wykonaniem wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zwanego dalej ,,ETPC". Odzwierciedla to obecnie przyjęta w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zasada wyłączności jurysdykcyjnej Trybunału w zakresie orzekania co do naruszenia Konwencji i pozostawienia kwestii nadzoru nad wykonywaniem wyroku organowi politycznemu Rady Europy, jakim jest Komitet Ministrów.
Nadzór nad wykonywaniem wyroku jest prowadzony przede wszystkim na podstawie Regulaminu Komitetu Ministrów w sprawie nadzorowania wykonywania wyroków oraz warunków ugód (Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements) przyjętego przez Komitet Ministrów dnia 10 maja 2006 r. Zgodnie z Regulaminem organizowane są specjalne spotkania poświęcone monitoringowi wykonywania wyroków (reguła 2 Regulaminu) Po otrzymaniu od Trybunału prawomocnego wyroku Komitet Ministrów umieszcza sprawę w agendzie każdego kolejnego spotkania, czekając na sprawozdanie państwa-strony z działań podjętych na rzecz realizacji środków wskazanych w wyroku. Zgodnie z przyjętym w doktrynie podziałem Komitet Ministrów nadzoruje wykonywanie zarówno środków indywidualnych, a więc określonego działania, które państwo-strona ma podjąć wobec jednostki (czy grupy), która stała się ofiarą naruszenia, jak i środków generalnych mających zapobiec naruszeniom prawa w przyszłości.
W procesie kontroli Komitet Ministrów wydaje dwie rezolucje, jedną będącą rezolucją tymczasową (interim resolution, reguła 16 Regulaminu), określająca akceptację dla podjętych już przez państwo-stronę działań i planu działań, które państwo to przyjmuje, oraz rezolucję końcową zamykającą postępowanie kontrolne, w której stwierdzi, że państwo-strona wykonało wyrok (reguła 17 Regulaminu) (tak: Zuzanna Kulińska-Kępa ,,Prawa obywatelskie i polityczne a prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne. Porównanie systemów ochrony", podrozdział 6.2.5. "Kompetencje Komitetu Ministrów nadane Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności", LEX omega/el).
Stosownie natomiast do Reguły 9 pkt 2 ww. Regulaminu organizacje pozarządowe mają możliwość oddziaływania na wykonywanie wyroków ETPC.
Na podstawie Reguły 9 pkt 2 ww. Regulaminu [...] Fundacja [...] przedłożyła opinię we wskazanej w skardze sprawie, a mianowicie w sprawie wykonania wyroku ETPC z dnia [...] czerwca 2010 r. K. p. Polsce, skarga nr [...], która to opinia ma również zastosowanie do sprawy wykonania wyroku ETPC z dnia [...] września 2012 r. L. p. Polsce skarga nr [...].
Jak wynika z informacji zawartych w internetowej bazie wykonywanych orzeczeń Rady Europy, HUDOC-EXEC: https://hudoc.exec.coe.int/, postępowania w sprawie wykonania ww. orzeczeń ETPC nie zostały zamknięte rezolucją końcową Komitetu Ministrów. Dane te potwierdzają też udział strony skarżącej w tych postępowaniach. W sprawie K. p. Polsce, jak wskazano w części ww. internetowej bazy zatytułowanej: "Status of Execution", [...] Fundacja [...] złożyła bowiem w dniu [...] lutego 2020 r. na podstawie Reguły 9 Regulaminu Komitetu Ministrów opinię, na którą Rzeczypospolita Polska jako państwo – strona Konwencji udzieliła odpowiedzi. W tym stanowisku Fundacja opowiedziała się za depenalizacją przestępstwa zniesławienia lub za eliminacją bezwzględnej kary pozbawienia wolności za czyn z art. 212 § 2 Kodeksu karnego, jako pierwszy alternatywny krok w depenalizacji tego przestępstwa (por. Status of Execution sprawa [...] p. Polsce nr 41029/06).
Ponadto jak wynika z rządowych Raportów z wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka za rok 2019 i 2018 (obydwa dostępne na stronie: dyplomacja ˃ raporty-roczne-rzad), kwestia wykonywania wyroków ETPC w grupie spraw K. p. Polsce nadal nie została zamknięta rezolucją końcową Komitetu Ministrów. Nadal toczą się uzgodnienia i rozmowy, w których czynnie uczestniczy skarżąca Fundacja, zajmując stanowisko co do konieczności – w jej ocenie – depenalizacji przestępstwa zniesławienia albo zmiany formy kwalifikowanej tego przestępstwa, regulowanej obecnie w art. 212 § 2 k.k. (por. np. str. 235 ww. Raportu za rok 2019).
Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, zdaniem Sądu, iż Prokurator Generalny RP dokonał błędnej oceny przesłanki z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a mianowicie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Skoro bowiem skarżąca Fundacja uczestniczy w charakterze interwenienta (third-party intervention) w procedurze wykonywania wyroków ETPC grupy spraw [...] p. Polsce przed Komitetem Ministrów Rady Europy, które to wykonanie między innymi polega na zastosowaniu środków generalnych w postaci zmian legislacyjnych, to uznać należy, iż podmiot ten ma realny wpływ na poprawę funkcjonowania państwa w opisanym aspekcie.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, iż ETPC nie poprzestaje tylko na formalnym przypisaniu państwu odpowiedzialności międzynarodowej czy zasądzeniu odszkodowania w konkretnej sprawie dla skarżącego. Art. 1 Konwencji zobowiązuje bowiem każde państwo do zapewnienia każdemu człowiekowi podlegającemu jego jurysdykcji praw i wolności w niej określonych. Konwencja nie precyzuje, co należy rozumieć przez termin "zapewnienie", jednakże z bogatego orzecznictwa ETPC wynika, że obowiązek zapewnienia jest zarówno obowiązkiem negatywnym, a więc jest to obowiązek powstrzymania się od naruszania praw człowieka, jak i obowiązkiem pozytywnym – obowiązkiem działania na rzecz praw człowieka. W konsekwencji dla pełnego wykonania wyroku stwierdzającego naruszenie EKPC niezbędne jest podjęcie wszystkich środków prawnych koniecznych do wykonania Konwencji. Ten obowiązek w szczególności może polegać na podjęciu środków legislacyjnych, gdy źródłem naruszenia praw człowieka była ustawa lub doprowadzenia do zmiany praktyki organów wymiaru sprawiedliwości (tak: Katarzyna Grzelak-Bach i Karol Karski "Rola polskiego parlamentu w systemie organów wdrażających wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka", Przegląd Sejmowy nr 5 (160) 2020, s. 18-19).
Reasumując, ze wskazanych przez skarżącą Fundację okoliczności wynika bezspornie, iż podmiot ten aktywnie uczestniczy w procedurze wykonania wskazanych wyżej wyroków ETPC dotyczących kwestii naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przedmiotowe naruszenie art. 10 Konwencji wynikało z przewidzianej art. 212 k.k. ingerencji w swobodę wypowiedzi (sprawa [...] p. Polsce). Obecnie sprawa wykonania wyroku ETPC z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie K. p. Polsce nadal nie jest zakończona. Pytanie skarżącej Fundacji zawarte w jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczy kwestii mającej związek z prawidłowym wykonaniem ww. wyroku. Jak wskazuje bowiem skarżąca, uzyskanie żądanych informacji pozwoliłoby na ustalenie skali działań prokuratury w obszarze szczególnie istotnym w kontekście swobody wypowiedzi, za jaki należy uznać ingerencję prokuratora w sprawy o przestępstwo zniesławienia ścigane z oskarżenia prywatnego, ze względu na interes społeczny, na podstawie art. 60 § 1 k.p.k. Nie ma przy tym znaczenia to, czy liczba aktów oskarżenia wniesionych przez prokuratora w tych sprawach stanowił czy też nie, jedynie niewielki odsetek ogółu spraw o tego rodzaju czyny rozpoznawanych przez sądy. Wniosek taki może bowiem zostać sformułowany dopiero po udostępnieniu żądanej informacji. Warto też na zakończenie zauważyć, iż szczególnie przydatne dla Komitetu Ministrów Rady Europy w procesie nadzoru nad wykonywaniem wyroku ETPC jest dostarczanie przez organizacje pozarządowe wiadomości o rzeczywistej sytuacji w danym państwie, w tym danych statystycznych ilustrujących daną praktykę. Wszystkie te kwestie nie zostały przez organy ocenione w sposób prawidłowy. W istocie organy pominęły regulacje dotyczące wykonywania wyroków ETPC, co doprowadziło do błędnej oceny przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej Fundacji organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.