II SA/Wa 2185/11

II SA/Wa 2185/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Góraj
Eugeniusz Wasilewski
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 238 poz 2390
art. 13 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust 7
Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki
Dz.U. 2010 nr 218 poz 1438
par. 6
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania  środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji na utrzymanie potencjału badawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Wydziału [...] Wyższej Szkoły [...] w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na zasadzie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615) oraz art. 104 Kpa przyznał jednostce naukowej - Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] w R. dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego w 2011 roku w wysokości 2.620 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek jednostki został pozytywnie zaopiniowany przez Zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, powołany zarządzeniem nr 50/2010 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 grudnia 2010 r., natomiast wysokość dotacji przeznaczonej na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem potencjału badawczego (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f ww. ustawy) ustalono zgodnie z algorytmem podziału dotacji bazowej, określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438).
Na skutek złożonego przez zainteresowaną jednostkę naukowo-badawczą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił swoją poprzedzającą decyzję w części dotyczącej kwoty dotacji i przyznał dotację w wysokości 10.149 zł.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na zasadność zarzutu dotyczącego zmiany kategorii jednostki z C na B. W obliczeniach nie uwzględniono, że kategoria jednostki została zmieniona przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i ostatecznie Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. otrzymał kategorię B. Po ponownym obliczeniu wysokości dotacji, zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu, nastąpiło zwiększenie kwoty dotacji do 10.149 zł.
Organ nie zgodził się z zarzutem strony, iż zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a wskazane wyżej rozporządzenie niezgodne z ustawą z powodu wprowadzenia kryteriów w ustawie niewystępujących. Organ podkreślił, że rozporządzenie to było szeroko konsultowane ze środowiskiem i na tym etapie można było zgłaszać uwagi do proponowanych rozwiązań, w tym ich zgodność z konstytucją i ustawą o zasadach finansowania nauki, dlatego zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą jest chybiony.
Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 19 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki i zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 Kpa. Strona skarżąca wskazywała, iż konstrukcja algorytmu zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy) oraz samo powyższe rozporządzenie w § 6 są niezgodne z art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki, przez co naruszono art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Strona skarżąca podkreśliła, iż późniejsza nowelizacja rozporządzenia, aby zlikwidować niezgodność z ustawą, dodała w § 6 nowe ustępy 3a, 3b i 3c. Nadto, w ocenie jednostki naukowej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani prawnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, iż ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki przyznaje zdolność procesową w zakresie występowania o przyznanie dotacji na finansowanie działań naukowych jednostkom naukowym, prowadzącym w sposób ciągły badania naukowe. Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] w R. jest, zgodnie ze Statutem tej Wyższej Szkoły i art. 2 pkt 9 lit. a powyższej ustawy, taką jednostką, a zatem posiada zdolność procesową zarówno występowania w swoim imieniu przed organami administracji, jak i przed sądami administracyjnymi w zakresie roszczeń wynikających z powyższej ustawy.
Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie (przyznanie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej) przyznanie środków finansowych następuje w drodze decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie wniosku jednostki i po zasięgnięciu opinii Zespołu powoływanego corocznie stosownym zarządzeniem Ministra (zwanym w zarządzeniach Zespołami specjalistycznymi).
W niniejszej sprawie wniosek Wydziału [...] WSz[...] w R. został pozytywnie zaopiniowany przez Zespół specjalistyczny, co umożliwiło uwzględnienie tej jednostki naukowej w podziale środków na utrzymanie potencjału badawczego na 2011 rok i przyznanie jej określonych dotacji, zgodnie z algorytmem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 1438). Podstawę do wydania rozporządzenia stanowi art. 19 ust. 7 ustawy.
W rozumieniu organu, co wynika z treści uzasadnienia obu decyzji oraz odpowiedzi na skargę, powyższy algorytm rozstrzyga w całości sprawę.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota niniejszej sprawy sprowadza się do wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z polską procedurą administracyjną, decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości żądanej dotacji. Zatem to nie zespół opiniujący wniosek danej jednostki (Zespół specjalistyczny) wydaje decyzję, ale obowiązek ten ciąży bezpośrednio na organie, który z kolei zobowiązany jest do wypracowania swojej decyzji zgodnie z zasadami określonymi między innymi w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 Kpa. Opinia Zespołu (jakkolwiek bardzo istotna, niezbędna w każdej sprawie) stanowi jedynie dla organu ważny element faktyczny i ocenny w procesie wydawania decyzji, co sprowadza się do tego, aby materiał wypracowany przez Zespół w formie protokołu mógł być wykorzystany w uzasadnieniu podjętej przez Ministra decyzji - stanowił materiał pomocny w argumentacji uzasadniającej przyznanie konkretnej kwoty dotacji.
Decyzji administracyjnej nie może zastąpić nawet najlepszy wzór matematyczny. A gdyby tak miało być, to wzór taki byłby wskazany wprost w ustawie – ale wówczas stanowiłby swoistą normę ustawową, co w niniejszej sprawie nie występuje.
Algorytm określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. stanowić może jedynie pomoc dla organu w wydawaniu decyzji, obliczaniu kwoty dotacji, ale sam w sobie nie może zastępować decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, tym bardziej, iż nie określa on w sposób pełny i wyczerpujący treści art. 19 ust. 7 i art. 18 ust. 1 ustawy oraz treści wskazanego wyżej rozporządzenia (§ 6).
W niniejszej sprawie cały materiał sprawy administracyjnej sprowadza się do wniosku jednostki naukowej wraz z załącznikami, dwóch lakonicznych arkuszy oceny wniosku przez Zespół (w tym jeden bez daty) i dwóch decyzji organu – zaskarżonej i poprzedzającej.
W uzasadnieniach obu decyzji, poza wskazaniem przepisów ustawy i podstawy prawnej zastosowanego algorytmu oraz podania przyznanej kwoty, brak jest podania sposobu jej wyliczenia. Z decyzji nie wynika jaka była ilość jednostek naukowych objętych dotacją (n), jaka była i w jaki sposób, w oparciu o jakie wartości liczbowe została ustalona kwota przeznaczona w budżecie państwa na dotację na rok 2011 (F), nie podano kwoty dotacji przyznanej danej jednostce w roku poprzednim (W), nie podano także nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej (S), nie podano także ogłaszanego corocznie przez Ministra w formie komunikatu współczynnika przeniesienia (p), to samo dotyczy współczynnika (k). Brak powyższych danych liczbowych powoduje niemożność dokonania jakiejkolwiek weryfikacji zaskarżonej decyzji. Twierdzenie pełnomocnika organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż wyliczeń tych można dokonać korzystając z danych zawartych na stronie internetowej organu, nie jest tu wystarczające, bowiem dane te powinny znajdować się w treści uzasadnienia decyzji, albo w stanowiącym jej integralną część załączniku do decyzji.
Powyżej opisany brak stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 Kpa, uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli powyższej decyzji przez sąd administracyjny. Zatem, nawet gdyby uznać, iż rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji było zgodne z ustawą, to i tak wydana z takimi podstawowymi błędami rzeczowymi przedmiotowa decyzja, poprzez swoją nieczytelność i brak istotnych dla wyniku sprawy danych stanowiłaby wadliwe zrealizowanie zarówno ustawy, jak i rozporządzenia.
Podkreślić i przypomnieć tu należy, iż dla prawidłowego wyliczenia dotacji bazowej dla danej jednostki (B), zgodnie z przedstawionym w załączniku nr 2 do omawianego rozporządzenia algorytmem, należy najpierw wyliczyć daną (F) oraz daną (S). A zatem poruszamy się tu w oparciu nie o jeden wzór, ale trzy wzory: wzór dla wyliczenia dotacji bazowej dla danej jednostki (B), wzór dla wyliczenia kwoty przeznaczonej w budżecie państwa na dotację w danym roku (F), wzór dla wyliczenia nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki (S). (B) stanowi przecież iloczyn kwoty przeznaczonej w budżecie państwa na dotację w danym roku (F) i stosunku nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej do sumy poziomu odniesienia dotacji bazowej wszystkich jednostek objętych dotacją, który to iloczyn zostaje następnie powiększony poprzez iloczyn kwoty dotacji przyznanej danej jednostce w roku poprzednim (W) i corocznie określanego przez Ministra współczynnika przeniesienia (p).
[pic]
Dla wyliczenia wartości (B) kluczowe są wartości (S), (F) i (W). Wartość (W) jest znana zainteresowanej jednostce. Pozostałych (S) i (F) organ w zaskarżonej decyzji nie podał.
Z kolei dla obliczenia kwoty przeznaczonej w budżecie państwa na dotację w danym roku (F) niezbędne jest zastosowanie wzoru:
[pic]
natomiast dla obliczenia nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej (S) wzoru:
[pic]
Powyżej wskazane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jednakże nie są to jedyne istotne wady decyzji.
Wydział [...] WSz[...] w R. wskazał na niezgodność algorytmu zawartego w załączniku nr 2 do wspomnianego wyżej rozporządzenia i § 6 tego rozporządzenia z ustawą (art. 19 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1).
Zarzut ten jest słuszny.
Artykuł 19 ust. 7 zakreśla dla Ministra kryteria, które muszą być uwzględnione w wydanym rozporządzeniu. Między innymi zawarto tu kryterium prawidłowości wykorzystania wcześniej przyznanych danej jednostce środków (porównaj pkt 1-4). W § 6 rozporządzenia kryteria te określono nieco inaczej (porównaj ust. 1 tego przepisu). Zabrakło tu kryterium odmiennego potraktowania takiej jednostki naukowej, która dotacje otrzymuje po raz pierwszy (kryterium to dodano do rozporządzenia w okresie późniejszym – ust. 3a – c). Natomiast wskazany w decyzji algorytm kwestię powyższą reguluje w jednakowy sposób dla wszystkich jednostek naukowych, mimo szczegółowo, lecz odmiennie uregulowanych w rozporządzeniu jak i w ustawie kryteriów faktycznych, wprowadzając we wzorze głównym (B) wartość (pW). Dla jednostki, która dostaje dotacje po raz pierwszy wartość (pW) będzie stanowiła 0, zatem w ostatecznym rezultacie wynik (B) będzie dla niej mniej korzystny niż jednostki, która wcześniej przyznane środki spożytkuje niewłaściwie.
Także dla wyliczenia nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej (S):
[pic]
nie uwzględniono takich ustawowych kryteriów, jak np. udział w badaniach młodych naukowców (art. 19 ust. 7 pkt 3), czy np. współpracy naukowej, krajowej i zagranicznej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e).
Powyższe ustawowe kryteria umknęły uwadze organu przy konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie znajdują one odzwierciedlenia w algorytmie.
Zważyć tu nadto należy, iż w art. 19 ustawy, w ostatnim akapicie ust. 7, po spacji, zawarto wskazówki dla organu co do oceniania danej jednostki naukowej, pod kątem kryteriów zawartych w powyższym ustępie i które to kryteria powinny zostać implementowane w rozporządzeniu. Wśród takich wskazówek ocennych zawarto pojęcie: prawidłowości wykorzystania przez daną jednostkę naukowo - badawczą wcześniej przyznanych środków finansowych oraz zalecono, aby w sposób priorytetowy potraktować jednostki naukowe posiadające kategorię A+. Powyższe wskazówki nie zostały w sposób pełny implementowane do rozporządzenia i do algorytmu. Priorytet dla jednostek posiadających kategorią A+ znalazł swoje odzwierciedlenie w algorytmie pod postacią współczynnika (q) w powyżej wskazanym wzorze na wyliczenie nominalnego poziomu odniesienia dotacji bazowej dla danej jednostki naukowej – (S). Natomiast sposób oceny prawidłowości wykorzystania poprzednio przyznanych jednostce środków finansowych w żaden sposób nie został uwzględniony w żadnym z trzech wzorów algorytmu.
Zatem dla prawidłowego wydania przedmiotowej decyzji organ nie może ograniczyć się jedynie do wyliczenia kwoty dotacji wynikającej z algorytmu, albowiem wydana w oparciu jedynie o takie kryterium decyzja (nawet przy założeniu, iż organ w uzasadnieniu podałby wszystkie dane liczbowe niezbędne do obliczenia kwoty przyznanej dotacji) jest niepełna i niezgodna z kryteriami ustawowymi, których algorytm nie uwzględnia. Wada powyższa wynika z niepełnej realizacji wyżej wskazanych norm ustawowych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozporządzeniu z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji.
Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.