II SA/Wa 2177/05

II SA/Wa 2177/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /sprawozdawca/
Bronisław Szydło
Eugeniusz Wasilewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Monika Michnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. i L. K. na uchwałę Rady Powiatu w O. w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu O. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] 1) oddala skargę J. K.; 2) odrzuca skargę L. K.; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie radcy prawnemu - E. P. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o obowiązującą stawkę podatku VAT to jest kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2005 r. Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] o odwołaniu J. K. ze stanowiska Wicestarosty Powiatu O.
J. K. w dniu 4 października 2005 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż uchwała godzi w jego interes prawny jako radnego i podważa zaufanie wyborców do jego osoby. Podniósł także, iż sposób podjęcia uchwały uniemożliwił mu właściwe przygotowanie się do debaty nad wnioskiem o odwołanie.
Przewodniczący Rady Powiatu w O. pismem z dnia 12 października 2005 r. ustosunkował się negatywnie do powyższego wezwania. W piśmie tym stwierdził, iż treść art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) umożliwia radzie powiatu, na uzasadniony wniosek starosty, odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Starosta Powiatu O. na sesji Rady Powiatu w dniu [...] września 2005 r. uzasadnił wniosek o odwołanie Wicestarosty Powiatu O. - J. K. Ustawodawca nie określił formy takiego wniosku, a zatem wniosek o odwołanie członka zarządu, jak i jego uzasadnienie mogą być złożone w dowolnej formie. Brak także przepisów regulujących możliwość ustosunkowania się do tego wniosku przez osobę odwoływaną z funkcji, jednakże Rada Powiatu umożliwiła J. K. ustosunkowanie się do tego wniosku na posiedzeniu Rady. Głosowanie w przedmiocie niniejszej uchwały zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami podejmowania takiego rodzaju uchwał.
Przedmiotowa uchwała stała się przedmiotem skargi J. K. i jego małżonki L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosili o uchylenie uchwały. Wskazywali na brak pisemnego uzasadnienia wniosku, brak projektu uchwały w niniejszej sprawie, ustne uzasadnienie wniosku na sesji Rady, brak procedury regulującej odwołanie wicestarosty, uniemożliwienie J. K. obrony, odwołanie Wicestarosty w formie votum nieufności z inicjatywy członków Rady Powiatu. Podnosili brak legitymacji Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w niniejszym postępowaniu. Podnosili także inne zarzuty, jak dotyczące świadectwa pracy J. K., przybycie Starosty Powiatu na sesję Rady Powiatu wprost ze szpitala, niedopuszczenie do wystąpienia na sesji Rady Powiatu rodziców dzieci z chóru [...] i A. V., propagowanie kampanii przeciwko J. K., także po jego odwołaniu z funkcji Wicestarosty. W dodatkowym piśmie z 6 stycznia 2006 r. skarżący wskazywali na potrzebę ochrony ich dobrego imienia.
W piśmie z dnia 30 kwietnia 2004 r. (wpływ do Sądu w dniu 8 maja 2006 r.) pełnomocnik skarżących sprecyzowała ostatecznie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na poparcie swojego stanowiska wskazywała na rażące naruszenie prawa, polegające na: naruszeniu § 19 pkt. 7 statutu Powiatu O., polegające na braku uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały; naruszeniu art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na braku uzasadnienie wniosku Starosty, w ocenie pełnomocnika wady tej nie usuwa ustne uzasadnienie wniosku złożone dopiero na sesji Rady, przed aktem głosowania nad przedmiotową uchwałą; naruszenie § 18 ust. 3 Statutu, polegające na braku wcześniejszego zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje rady; naruszenie § 8 ust. 2 Statutu, polegające na braku uchwały Rady Powiatu w przedmiocie jej stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo J. K. z 4 października 2005 r.) i przekroczenie tym samym przez Przewodniczącego Rady swoich kompetencji, podpisując odpowiedź na to pismo. W konkluzji pełnomocnik wskazywał, iż dotknięta takimi rażącymi naruszeniami prawa uchwała nadal funkcjonuje, co winno skutkować uznaniem ją za nieważną.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wnosiła o jej oddalenie, zaś na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi w stosunku do J. K. i odrzucenie w stosunku do L. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.
Krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu jest określony w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Osoba taka musi wykazać naruszenie przez daną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżąca L. K. naruszenia takiego interesu ani uprawnienia nie wykazała. Bezsprzecznie, jako małżonka wicestarosty odwołanego uchwałą, posiada interes w uchyleniu takiej uchwały, jednakże nie każdy interes (nawet uzasadniony i słuszny) daje prawo zaskarżenia. Musi to być interes prawny, nie emocjonalny czy czysto faktyczny, czy też polegający na związku przyczynowym, ale interes prawny, albo konkretne uprawnienie, przez które rozumie się skonkretyzowane prawo - uprawnienie, które z uwagi na treść uchwały nie może być przez skarżącego realizowane. Podkreślenia wymaga tu nadto, że niemożność realizowania swojego prawa - uprawnienia musi mieścić się w zakresie podmiotowym legitymacji, określonym powołanym na wstępie przepisie. Brak takiego uprawnienia powoduje odrzucenie skargi (porównaj Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 501 i nast.). L. K. nie dość, że nie zwróciła się do organu z wnioskiem o usuniecie naruszenia prawa, to interesu prawnego nie wykazała ani w skardze, ani w piśmie procesowym z 6 stycznia 2006 r. Interesu tego nie wskazano również ani w piśmie pełnomocnika skarżących z 30 kwietnia 2004 r., ani na rozprawie.
Z tych też względów, na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, odnośnie skarżącej - L. K. skargę należało odrzucić.
Inaczej przedstawia się sprawa w zakresie skargi J. K., który będąc odwołany z funkcji wicestarosty posiadał bezsprzecznie legitymację, w rozumieniu przepisu art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednakże jego skarga nie jest zasadna.
Przesłany radnym Powiatu O. porządek obrad posiedzenia wyznaczonego na dzień 22 września 2005 r. zawierał punkt w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu O. (pkt 5 ppkt 1). Porządek obrad został sporządzony w dniu 16 września 2005 r. Jak wynika z protokołu sesji Rady Powiatu w O., odbytej w dniu [...] września 2005 r., Rada w składzie 23 radnych (a więc w obecności wszystkich radnych) przyjęła porządek obrad. Starosta Powiatu O. uzasadnił ustnie złożony uprzednio wniosek o odwołanie wicestarosty - J. K. i po udzieleniu głosu J. K., w głosowaniu tajnym uchwała w przedmiocie odwołania wicestarosty została podjęta większością głosów - 20 głosami "za", przy 3 głosach "wstrzymujących się".
Należy zatem zbadać, czy uchwała została podjęta zgodnie z prawem i czy przedstawione przez pełnomocnika skarżących zarzuty są zasadne.
Podstawową normą regulującą odwołanie członka zarządu jest przepis art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowi on, iż: "Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym." Formalne zasady, co do rodzaju głosowania i liczby głosów są tu zatem prawidłowe i nie budzą żadnych wątpliwości. Skarżący podnoszą natomiast, posiłkując się tu przepisami § 19 pkt. 7 i § 18 ust. 3 statutu, że uzasadnienie wniosku Starosty wymagało formy pisemnej, wniosek taki powinien być zaopiniowany przez odpowiednie komisje rady, zaś projekt przedmiotowej uchwały przedstawiony radnym wraz z porządkiem obrad. Ich zdaniem (wyrażonym w piśmie pełnomocnika z dnia 30 kwietnia 2006 r.) uchybienie powyższym przepisom statutu winno skutkować nieważnością podjętej z takimi uchybieniami uchwały.
W ocenie Sądu odpowiedzi na tak postawiony zarzut nie można upatrywać li tylko w regulacji statutowej, co do sposobu przygotowania posiedzeń rady, ale należy poszukiwać w treści wskazanego wyżej przepisu ustawy - art. 37, który w zakresie regulującym domenę uchwałotwórczą rady, stanowi lex specialis. Podkreślić tu należy, iż w porównaniu z ustępami art. 37, które dotyczą odwołania starosty, ustęp 5 zawiera daleko mniejsze wymagania formalne. Brak tu między innymi kwalifikowanej większości głosów, a jedynie wymóg obecności połowy składu rady, brak opinii komisji rewizyjnych. Jednakże ustęp ten zawiera nadto bardzo istotną różnicę - otóż członka zarządu rada może odwołać na uzasadniony wniosek starosty, a zatem to od niego musi wyjść wola odwołania danego członka. Uzasadnienia tak mocnych uprawnień starosty w tym zakresie, można upatrywać w odpowiedzialności starosty za zarząd i jego działalność, co z kolei uzasadnia prawo do wnioskowania o usunięcie spośród zarządu takich członków, którzy w ocenie starosty nie dają gwarancji odpowiedniej pracy zarządu. Pozostaje zatem do rozwiązania zagadnienie, czy wniosek taki może być jedynie ustnie uzasadniony na posiedzeniu rady. Ustawa w tej materii nie zawiera żadnych ograniczeń, a więc zgodnie z ustawą taka forma uzasadnienia wniosku jest tu dopuszczalna. A zatem przepisy regulaminowe, jako przepisy aktu niższego rzędu nie mogą w żaden sposób ograniczać regulacji ustawowej, tak więc powołane w skardze przepisy regulaminu rady nie mogą mieć tu istotnego znaczenia przy ocenie prawidłowości przedmiotowej uchwały. Nadto przywołane przez skarżącego przepisy § 19 i § 18 statutu odnoszą się do procedury charakterystycznej dla podejmowania typowych uchwał. Trudno by było nawet, w celu zastosowania § 18 ust. 3 statutu, wskazać właściwą komisję do zaopiniowania wniosku starosty o odwołania członka zarządu, co już samo w sobie wskazuje na całkowitą nieprzydatność tych uregulowań statutowych dla przygotowania niniejszej uchwały.
Pełnomocnik skarżących wskazała na brak uprawnień Przewodniczącego Rady do udzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut ten jest chybiony. W tym zakresie praktyka sądowa wypracowała liberalny pogląd, zgodnie z którym negatywne stanowisko rady w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa (porównaj postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. - LEX nr 49131).
Pozostałe zarzuty podniesione bezpośrednio przez skarżących w ich własnej skardze są całkowicie chybione. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze, iż przedmiotowa uchwała stanowi wyraz samorządności organu uchwałę taką podejmującego. Dlatego też przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ocena trafności niniejszej uchwały, czy ocena argumentów jakie Rada Powiatu O. uznała za przekonywujące do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z treścią § 14 ust. 2, pkt. 1, lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz.1349 ze zm.).