II SA/Wa 2176/20

II SA/Wa 2176/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6542/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
art. 21 ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. O. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie wypłaty M. O. świadczenia mieszkaniowego.
M. O. jako żołnierz zawodowy pełniący służbę wojskową jako służbę kontraktową w garnizonie [...], w dniu [...] września 2018 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego oraz z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor pismem z dnia [...] września 2018 r. poinformował stronę o braku możliwości przydziału kwatery, a także o wprowadzeniu wniosku do ewidencji wniosków osób oczekujących na przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w miejscowości [...]. Poinformował, że do tego czasu prawo do zakwaterowania zostanie zrealizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor zawiadomieniem nr [...] z [...] października 2018 r. poinformował żołnierza o umieszczeniu go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wypłacanego comiesięcznie od października 2018 r., przyjmując za datę rozpoczęcia wypłaty świadczenia dzień 3 września 2018 r.
W dniu [...] maja 2020 r. strona, w związku z zawarciem kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej na okres 3 lat, tj. od [...] września 2020 r. do [...] września 2023 r., złożyła kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Dyrektor pismem z dnia [...] maja 2020 r., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie skorzystania przez Stronę z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, a także czy strona nabyła lokal mieszkalny od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.
W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował, że M. O. pełnił służbę w jednostkach Policji w latach 2012-2018. W okresie pełnienia służby w Policji wymieniony skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował, że nie zaistniały żadne przesłanki, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 lub 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tj. Dz. U z 2013 r., poz. 864 z poźn. zm.) w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), powodujące konieczność wydania przez organ Policji decyzji administracyjnej obligującej M. O. do zwrotu całości otrzymanej pomocy finansowej.
Następnie Dyrektor zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor ww. pismem poinformował również stronę m.in. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] postanowił odmówić żołnierzowi wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a zatem skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji skutkuje utratą prawa do zakwaterowania, w związku z czym należało odmówić wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy literalne brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w sytuacji gdy odwołujący otrzymał pomoc w dniu [...] sierpnia 2015 r. na podstawie ustawy o Policji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, iż skoro odwołujący skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to traci uprawnienia podstawowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o wypłacie świadczenia mieszkaniowego zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdził, iż przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przysługuje świadczenie mieszkaniowe.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości.
Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu realizowane jest w jednej z następujących form:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. wypłatę świadczenia mieszkaniowego, przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej.
Art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sil zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);
5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. O. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.
Organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta określała, zgodnie z art. 28 ust. 1, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 2004 r. (Dz.U. z 2004.116.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), wynikało w czasie wypłaty stronie pomocy finansowej i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Bezspornie M. O. taką pomoc otrzymał na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...].08.2015 r. i wbrew zawartym w odwołaniu zarzutom, regulacje w zakresie pomocy finansowej określone w ustawie o Policji mają znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.
Odnosząc się do treści odwołania w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych, należy stwierdzić, że fakt, iż ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana powodował zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa powyższe, tj. cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak i ustawy o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz żołnierza czy policjanta w formie określonej tymi przepisami następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych, nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Wobec powyższego fakt otrzymania pomocy finansowej przez Stronę, która była funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty.
Zdaniem organu z analizy dalszych rozwiązań prawnych w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Policji. Na zasadzie wzajemności również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej, są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 289 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.)). Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.
Uwzględniając specyfikę sprawy, Prezes AMW stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.
Na tej podstawie Prezes uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżącego, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie ma zastosowania w jego sytuacji.
W ocenie Prezesa organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny, jak i właściwie została wskazana podstawa prawna, w oparciu o którą odmówiono wypłaty świadczenia mieszkaniowego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wbrew twierdzeniom skarżącego świadczenie to należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej M. O. przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania.
Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a M. O. bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji w formie wypłaty finansowej. W niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Zatem zarzut Skarżącego dotyczący błędnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy o zakwaterowaniu jest chybiony.
Podsumowując, Prezes AMW podkreślił, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Odmienna zaś interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa.
M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy literalne brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, gdy tymczasem skarżący otrzymał pomoc w dniu [...] sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, iż skoro odwołujący skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to traci uprawnienia podstawowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.).
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] oraz przyznanie skarżącemu świadczenia mieszkaniowego zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także o zasądzenie od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że wobec niego nie zaistniały negatywne przesłanki wyłączające prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Organ niesłusznie stwierdził, że prawo do zakwaterowania zostało już zrealizowane i ponowne ubieganie się o realizację uprawnienia nie jest uprawnione. W dacie wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] skarżący nie był żołnierzem zawodowym.
Skarżący podkreślił, że prawo do zakwaterowania jest przywilejem związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju określonych służb. Organ zupełnie pominął literalne brzemiennie przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy o zakwaterowaniu. Wprowadził dodatkową przesłankę otrzymania pomocy finansowej realizowanej przez Policję, która nie występuje w powołanych przepisach. Skoro skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie był żołnierzem zawodowym, to nie mógł skorzystać z przywilejów wynikających z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Gdyby ustawodawca nie przewidywał prawa do zakwaterowania dla osób, które w innych służbach mundurowych otrzymały już pomoc finansową, to wówczas wskazałby wprost takie wyłącznie w ustawie, która zawiera katalog zamknięty negatywnych przesłanek. Takie wyłącznie w ustawie nie występuje.
Przesłanka ta dotyczy sytuacji, gdy żołnierz wcześniej, tj. przed 31 grudnia 1995 r. zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikającej bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej. Skarżący nie korzystał z takiego uprawnienia przed 31 grudnia 1995 r., dlatego nie może być objęty dyspozycją przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się – mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia – w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Tym samym Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej, dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r.
Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
W ocenie Sądu uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.
Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż organ administracji publicznej w procesie wykładni prawa nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, niemniej jednak – jak słusznie wskazała strona skarżąca – nie można stosować takich metod owej wykładni systemowej i funkcjonalnej, które prowadzić będą do zaakceptowania wyników interpretacji normy prawnej, które sprzeczne są z wynikami wykładni językowej.
W tej sytuacji, uznać należy, że jakkolwiek wykładnia pozajęzykowa jest dopuszczalna, a w niektórych sytuacjach wręcz konieczna, to nie może ona jednak wykraczać poza językowy sens przepisu i prowadzić do wniosków w istocie contra legem, a więc – zdaniem Sądu – nie może ona prowadzić do naruszenia takich istotnych wartości, jak pewność i bezpieczeństwo prawa.
Ponadto, o ile nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, o tyle podkreślić należy jednocześnie, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.
W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy – w ocenie Sądu – bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).
Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.
W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);
5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Ponadto w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że jakkolwiek treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to jednak wykładnia systemowa i funkcjonalna przemawiają za przyjęciem, że ma on zastosowanie również do sytuacji, w której skarżący, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał w 2015 r. pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Prezes AMW – powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy – zauważył, że ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. – uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli – jak stwierdził organ odwoławczy – także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.
Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest – analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało już zrealizowane, a to z kolei oznacza, że pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.
W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji uznały, że skoro w realiach niniejszej sprawy prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa nie jest uprawnione.
W ocenie Sądu uznać należy, że przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy jest błędna, albowiem – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu spornych decyzji – z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 analizowanej ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania.
Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW, odmawiając skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego – dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.
Należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Jednocześnie, przyjąć należy, iż – zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP – niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.
W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak przede wszystkim, że powołany przez organy obu instancji przepis art.21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jasny i precyzyjny, a także zawiera jednoznaczne przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które – choć być może w zamyśle słuszne – mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym, a więc można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek, a mianowicie taki, iż tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).
Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.
Z tych względów, uznać należy, że uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu wypłaty wspomnianego świadczenia żołnierzowi zawodowemu, który, pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, czy też wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).
W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i – w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie – kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP – przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.