II SA/Wa 2151/11

II SA/Wa 2151/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Grochowska-Jung
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 1188/12 - Wyrok NSA z 2013-02-19
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
art. 223
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu J. H. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. H. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. J. H. odwołał się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 i ust. 7 ustawy o Służbie Celnej oraz wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zarzucił też naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieprawidłową wykładnię zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie regulacji dotyczących okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.
Na poparcie swoich żądań, iż spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, skarżący wskazał, że w trakcie pełnienia służby przez 10 lat zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. pełnił funkcje:
– kierownika Posterunku Celnego w Z., w okresie od 1 grudnia 1992 r. do 17 września 1999 r.,
– kierownika zmiany w Oddziale Celnym w Z., w okresie od 18 września 1999 r. do 30 września 2003 r.
Odwołujący zarzucił, że organ I instancji, nie kierował się dyspozycją ustawy, lecz wytycznymi Szefa Służby Celnej zawartymi w pismach nr SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. Wskazał, że przyjęta przez organ podstawa rozstrzygnięcia jest niedopuszczalna, albowiem podstawę decyzji stanowić mogą wyłącznie normy aktów prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty wewnętrzne. Dyspozycja art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej została sformułowana w sposób dyskrecjonalny i nie dopuszcza możliwości pominięcia, przez organ określający stopnie służbowe kryterium mianowania wskazanego w tym przepisie. Organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy funkcjonariusz celny, przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi, organ ten winien dokonać mianowania funkcjonariusza na stopień w korpusie oficerów młodszych. Wskazał, że w jego przypadku mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne, ponieważ przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowiska (kierownik posterunku, kierownik zmiany) związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników.
Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z dnia 13 stycznia 2010 r. poinformował J. H., że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Stanowisko to Szef Służby Celnej podtrzymał także w kolejnych pismach skierowanych do skarżącego, tj. w pismach z dnia 10 lutego
2010 r. oraz 14 kwietnia 2010 r.
W dniu 6 kwietnia 2010 r. J. H. wniósł pozew do Sądu Rejonowego w Z. przeciwko Izbie Celnej w R. domagając się zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...]Sąd Rejonowy w Z. stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Szefowi Służby Celnej.
Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. H. od aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] listopada 2009 r.
Na powyższe postanowienie J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1811/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stronie przysługuje prawo do złożenia odwołania od aktu mianowania, wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu w Służbie Celnej.
Szef Służby Celnej, rozpoznając odwołanie J. H., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu J. H. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w ust. 2-6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.
Badając zasadność żądania J. H. dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w dacie tej J. H. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej należało mu określić stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Organ wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez J. H. stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Okoliczności te potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy uzależnia mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. We wskazanym okresie J. H. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień starszego dyspozytora celnego, stąd też przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania.
Zdaniem organu trudno zgodzić się z argumentacją J. H., że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Organ zaznaczył, że powyższy przepis umiejscowiony został w rozdziale 14. zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:
1) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;
2) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;
3) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.
Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans.
Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H. zarzucił organowi:
1. naruszenie norm prawa materialnego, przejawiające się w błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,
b) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako podstawy decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w piśmie nr SC6/033/5/09/FRD/15758S.C, SC6/066/28/09/2052PKPJ oraz o pisemne polecenie S.C./0681/293/09/16499,
c) naruszenie przepisu art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,
d) naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że obowiązek uwzględnienia w jego przypadku przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący ponownie podniósł, że w okresie od 15 kwietnia 1992 r. do 17 września 1999 r. i w okresie od 18 września 1999 r. do 30 września 2003 r. zajmował stanowiska odpowiednio kierownika Posterunku Celnego w Z. i kierownika zmiany, które były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Powyższe okoliczności miały miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zatem mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.
Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być bowiem rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi natomiast do interpretacji rozszerzającej tego pojęcia. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący podkreślił przy tym, iż zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222.
W ocenie skarżącego, działanie organu w niniejszej sprawie narusza konstytucyjną zasadę praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji) wzmocnioną w ramach postępowania administracyjnego przepisem art. 6 k.p.a. Nastąpiło to poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ.
Brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania wskazuje również na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe.
Ponadto, Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję w przedmiocie mianowania skarżącego bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przeprowadzone postępowanie nie objęło bowiem kwestii zajmowania przez odwołującego, przed dniem 31 października 2009 r., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników cywilnych. Pominięcie przy wydaniu aktu mianowania, art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało tym samym wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że jest oficerem Wojska Polskiego w stopniu podporucznika, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w jego aktach osobowych. Równorzędność stopni wojskowych, funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz Służby Celnej został natomiast określona odpowiednimi rozporządzeniami wykonawczymi.
Zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., podkreślając, że przepis ten określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego.
Szef Służby Celnej wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję – akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., rozstrzygnął natomiast sprawę tylko w zakresie określenia korpusu, nie wypowiedział się zaś co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. W ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym powinna zostać uchylona.
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał ponadto, że interpretacja art. 223 ustawy o Służbie Celnej przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej, prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to które zaprezentował skarżący. Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że mianowanie na stopień należący do korpusu aspirantów Służby Celnej nastąpiło wbrew przepisom prawa a jedynie w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. Mianowanie skarżącego na stopień służbowy mieszczący się ww. korpusie nastąpiło bowiem z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia wskazały przepisy prawa materialnego, na których się oparły. Nie można zatem organom zarzucić wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w zakresie określenia korpusu, organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie natomiast mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. W związku z powyższym Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 października 2011 r. skierowanym do Sądu podniósł, że wykładnia art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej jest jasna i klarowna. Ponownie podkreślił, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zdaniem skarżącego w przypadku, gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał do dnia wejścia w życie ustawy, to dałby temu wyraz przez nadanie temu przepisowi innego brzmienia. Wówczas w miejsce powyższego sformułowania zamieszczony byłby zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy". Za tym stanowiskiem przemawiają zasady techniki legislacyjnej stosowane przez ustawodawcę w aktach prawnych. Traktowanie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", jako synonimu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z tymi zasadami.
W dalszej części skarżący podniósł, że za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia również wykładnia celowościowa. Jako uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na uzasadnienie projektu ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego ustawodawca na tle nowych przepisów zobligował organy celne do tworzenia wykształconej i doświadczonej administracji celnej, w której funkcjonariusze celni z dużym doświadczeniem przekazują swoje doświadczenie młodszym kolegom.
W kolejnym piśmie procesowym z tej samej daty skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Sąd Okręgowego w G. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt [...], w którym potwierdził, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" winien być rozumiany jako okres przed wejściem w życie ustawy. Skarżący podniósł, że w Izbie Celnej w G. funkcjonariusze, którzy zajmowali stanowiska związane ze zwierzchnictwem służbowym przed dniem wejścia w życie ustawy, są mianowani do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej. Potwierdziły to również sądy powszechne w innych regionach kraju.
W opatrzonej tą samą datą replice na odpowiedź na skargę skarżący powtórzył swoje stanowisko odnośnie interpretacji art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucił, że prezentowana przez Szefa Służby Celnej interpretacja powyższego przepisu jest wykładnią contra legem. Podniósł też, że reprezentowaną przez niego interpretację art. 223 ust. 2 ustawy podzieliły sądy powszechne: Sąd Rejonowy w T. w wyroku z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...] oraz Sąd Rejonowy w B. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]. Wprawdzie powyższe wyroki zostały uchylone, jednakże wyłącznie z powodów proceduralnych, albowiem Sąd Najwyższy w uchwale o sygn. akt II PZP 5/10 zakwestionował dopuszczalność drogi sądowej w sprawach aktu mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy. Przyjęta przez te sądy interpretacja jest jednak zdaniem skarżącego słuszna i zgodna z rzeczywistym stanem prawnym.
Skarżący nie zgodził się również z argumentacją organu dotyczącą zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Wskazał, że decyzja Szefa Służby Celnej dotyczyła zarówno korpusu jak i stopnia. Katalog rozstrzygnięć zawartych w powyższym przepisie jest zaś katalogiem zamkniętym i w żaden sposób nie upoważnia organu do wydania innego rozstrzygnięcia.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2011 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy artykułu opublikowanego w "Monitorze Prawa Celnego i Podatkowego", nr 09/2011 - "Mianowanie funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie przepisów przejściowych do ustawy o Służbie Celnej – glosa do wyroku Sądu Okręgowego w G. sygn. [...] z dnia [...] czerwca 2011 r." Do pisma skarżący dołączył kopię powyższego artykułu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. H. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).
Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.
W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór miedzy różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.
Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe".
W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.
Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.
Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.
Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2 – 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.
Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.
Taki sposób rozumienia tego zwrotu, wbrew zarzutom skarżącego, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których on został użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy.
Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.
Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącego oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Należy też podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma przepisów, które określałyby równorzędność stopni wojskowych ze stopniami służbowymi w Służbie Celnej. Przepis art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej reguluje jedynie kwestię równorzędność stopni policyjnych i Straży Granicznej ze stopniami w Służbie Celnej. W oparciu zaś o delegację ustawową zawartą w art. 121 ust. 3 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie wykonawcze Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. w sprawie równorzędności stopni policyjnych i Straży Granicznej ze stopniami służbowymi w Służbie Celnej. (Dz. U. Nr 181, poz. 1415).
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Należy też wyraźnie podkreślić, że Szef Służby Celnej rozpoznając odwołanie J. H. był związany wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/10, w którym Sąd wyraźnie określił, że funkcjonariuszowi przysługuje odwołanie od aktu mianowania tylko w zakresie określenia korpusu.
Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w R., kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w R. odpowiadają prawu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.