II SA/Wa 215/10

II SA/Wa 215/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska /sprawozdawca/
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153  art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie Sławomir Antoniuk, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2009 r., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podał, że J. R. wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiej PSP nr [...] z dnia [...] września 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie odmowy wydania nowej opinii o służbie.
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wszczął postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem.
Dalej organ wskazał, że sprawa opinii o służbie była już rozstrzygana zarówno przez właściwe organy PSP, jak również sądy administracyjne obu instancji. Powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...], w którym Sąd rozpoznał skargę J. R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w przedmiocie opinii o służbie i wskazał na świadectwo służby, jako podstawę do ustalenia uprawnień strażaka. Tym samym w ocenie Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że w zakresie informacji zawartych w świadectwie służby opinia o służbie nie może zawierać odmiennych danych. Dlatego też w opinii nie mogły znaleźć się wnioskowane przez stronę dane o okresie i przebiegu służby, które zostały prawomocnie negatywnie rozstrzygnięte w sprawie służby. Stwierdzono także, że dopóki ustalona prawomocnie treść świadectwa służby nie zostanie zmieniona, nie jest możliwe uwzględnienie jego żądań.
Reasumując, organ nie stwierdził wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej J. R. złożył odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z powołanego przepisu wynika, że stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 Kpa organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przez ten przepis, tzn. nie może jej rozpatrywać co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Wydając więc decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności organ powinien wskazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 Kpa. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż treść opinii o służbie J. R. ukształtowała decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...].
W przedmiotowej sprawie od czasu wydania ww. decyzji i orzeczenia sądowego nie zmienił się stan faktyczny, ani też stan prawny dotyczący świadectwa służby. W sytuacji, gdy decyzja była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże sądy administracyjne oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł skarżący o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz wszystkich poprzedzających ją decyzji, zarzucając naruszenie procedury administracyjnej, a w szczególności art. 6-11 Kpa, 107 § 1 i 3 Kpa, art. 156 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 Kpa).
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 Kpa.
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237; por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony.
Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić trzeba, iż w dniu [...] września 1996 r. Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w G. wydał J. R. opinię służbową. W opinii uwzględniono okresy przebiegu służby w terenowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej, uzyskane kwalifikacje zawodowe oraz przyczyny zwolnienia ze służby. Od opinii powyższej J. R. wniósł odwołanie zarzucając, iż nie uwzględnia ona istotnych elementów ocennych oraz poświadcza nieprawdę. Odwołujący wniósł o uchylenie skarżonej opinii i wydanie nowej zgodnej ze stanem faktycznym.
Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w [...] decyzją nr [...] z [...] października 1996 r. częściowo zmienił opinię I instancji. Decyzją nr [...] Komendant Rejonowy Straży Pożarnej w G. wydał ponownie opinię służbową dotyczącą J. R. uwzględniającą te zmiany. Od wydanej decyzji J. R. wniósł odwołanie żądając jej uchylenia oraz wydania nowej, rzetelnej i rzeczowej opinii o służbie opartej na faktach i dowodach oraz pozbawionej wątpliwości i nieścisłości. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
W dniu 15 lipca 1998 r. opiniowany złożył skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w [...]. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lutego 1999 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w przedmiocie opinii służbowej.
W wykonaniu zaleceń zawartych w pisemnych motywach wyżej powołanego wyroku Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. uchylił decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. i postanowił ponownie rozpoznać odwołanie J. R. od pierwotnej opinii.
Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowił zmienić i uzupełnić wydaną przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. opinię służbową. Od powyższej decyzji J. R. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w [...].
Po rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2001 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie opinii służbowej dotyczącej J. R. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, iż przyczyną uchylenia skarżonej decyzji było niedostateczne wyjaśnienie sprawy co do jej rozstrzygnięcia oraz niezastosowanie się przez organ ponownie rozpoznający niniejszą sprawę do oceny Sądu wyrażonej w wyroku uchylającym decyzję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1999 r. sygn. akt [...]). Sąd wskazał ponadto, iż organ ponownie rozpatrując sprawę winien ustosunkować się do wszystkich żądań skarżącego poprzez podanie dowodów stanowiących podstawę poszczególnych ustaleń zarówno pozytywnych, jak i negatywnych dla skarżącego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 114, poz. 1228), wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w [...] z dnia [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu odwołania J. R. od opinii o służbie z dnia [...] września 1996 r. wydanej przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. zmienił i uzupełnił opinię.
W dniu 19 lutego 2002 r. J. R. złożył skargę na powyższą decyzję wnosząc o "stwierdzenie wyrokiem nieważności rażąco naruszającej prawo zaskarżonej decyzji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], oddalając skargę wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie sygn. akt [...], podkreślił, że od czasu wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2000 r., uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2001 r., sygn. akt [...], diametralnie zmienił się stan faktyczny sprawy. Mianowicie w dniu [...] października 2001 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał ostateczną decyzję w przedmiocie świadectwa służby, w której rozstrzygnięto wszystkie istotniejsze kwestie objęte wnioskami i zarzutami skargi w niniejszej sprawie. Podkreślił, że skarga J. R. na tamtą decyzję została oddalona wyrokiem Sądu z dnia [...] sierpnia 2004 r., sygn. akt [...]. W wyroku tym przesądzono zasadniczą kwestię dotyczącą okresu i przebiegu służby strażackiej skarżącego. W szczególności Sąd stwierdził, że okres pracy skarżącego w I. w G. od dnia [...] stycznia 1978 r. do dnia [...] maja 1981 r. nie może być uznany za służbę w charakterze funkcjonariusza pożarnictwa i zaliczony do wysługi lat. Tak samo negatywnie Sąd odniósł się do możliwości zaliczenia skarżącemu okresu od [...] lutego 1988 r. do [...] czerwca 1991 r., kiedy to, według jego twierdzeń, pozostawał w dyspozycji [...]. W omawianym wyroku Sąd rozstrzygnął także kwestię terminu zakończenia służby przez skarżącego, określając go na [...] sierpnia 1996 r.
Skarga kasacyjna J. R. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt OSK 1887/04. Tym samym wskazane zagadnienia zostały prawomocnie przesądzone w sprawie dotyczącej świadectwa służby, co ma decydujące znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy, zarówno ze względu na moc wiążącą wyroków sądowych (por. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określonej jako "ppsa"), jak i na relację między świadectwem służby i opinią o służbie. Mianowicie zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dokumentem, obligatoryjnie wystawionym w przypadku zwolnienia strażaka, jest świadectwo służby. Natomiast opinia o służbie sporządzana jest tylko na wniosek strażaka. Jednocześnie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków PSP (Dz. U. Nr 114, poz. 1228), wyraźnie wskazuje na świadectwo służby, jako podstawę do ustalania uprawnień strażaka. Tym samym nie powinno ulegać wątpliwości, że w zakresie informacji zawartych w świadectwie służby opinia o służbie nie może zawierać odmiennych danych. Dlatego też w przedmiotowej opinii o służbie nie mogły znaleźć się wnioskowane przez skarżącego dane o okresie i przebiegu służby, które zostały prawomocnie negatywnie rozstrzygnięte w sprawie o sprostowanie świadectwa służby. Dopóki więc tak ustalona treść świadectwa służby nie zostanie zmieniona, dopóty nie jest możliwe uwzględnienie jego żądań w sprawie dotyczącej opinii o służbie.
W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że podstawą ustalenia i wydania rozstrzygnięcia w sprawie był fakt, że treść opinii o służbie J. R. ukształtowała decyzja nr [...]Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i oddalający skargę na tę decyzję wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] powołany wyżej.
W sprawie nie zmienił się stan faktyczny od daty wydania decyzji i badaniu jej przez sąd. Fakt, że decyzja była przedmiotem badania sądowego, i Sąd oddalił skargę, zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże w sprawie Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa).
W ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie dokonał właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 Kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji.
W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.