II SA/Wa 2140/06

II SA/Wa 2140/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Sygn. powiązane
I OZ 776/07 - Postanowienie NSA z 2007-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Jacek Fronczyk, Protokolant apl. radc. Michał Ślązak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalność odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem Prezydenta W. – Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu m.st. W. w Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] M.J. skierowany został do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, jako lokalu socjalnego. W treści skierowania wskazano, że Sąd Rejonowy dla W.– Wydział III Cywilny wyrokiem z dnia[...] września 2004 r. sygn. akt [...] orzekł, że M. J. przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Od niniejszego skierowania M.J. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W uzasadnieniu stwierdził,
że zostało ono skierowane do niego bez zachowania formy decyzji administracyjnej, nie zostało poprzedzone rozprawą, nie miał więc możliwości przedstawienia swoich racji. M.J. uznał działanie Wydziału Zasobów Lokalowych za niezgodne
z prawem, gdyż przydział lokalu został dokonany z pominięciem kolejki oczekujących na mieszkanie komunalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia
[...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, zwróciło M. J. przedmiotowe odwołanie, wskazując, że skierowanie, o którym mowa wyżej, nie jest aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz wezwaniem do dokonania czynności cywilnoprawnej. Ocena prawidłowości takiego wezwania należy nie do organu, lecz do sądu powszechnego. SKO pouczyło też skarżącego, przywołując art. 66 § 3 kpa, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia
[...] maja 2005 r. utrzymało w mocy wymienione wyżej postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca
2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M.J. na wymienione wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [....] kwietnia 2005 r. Sąd stwierdził,
że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skierowanie, o którym mowa wyżej, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, jak również żadnym innym aktem wydanym w toku indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że wezwanie to jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i zmierza do dokonania czynności cywilnoprawnej. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że ocena prawidłowości takiego wezwania należy do sądu powszechnego. Wezwanie skierowane do skarżącego nie rodzi bowiem żadnych skutków prawnych w tym sensie, że nie tworzy przedmiotu postępowania (sprawy) w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
Uchylając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że właściwym rozstrzygnięciem procesowym podjętym po wniesieniu przez skarżącego "odwołania" powinno być w rozpatrywanej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia
[...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność "odwołania" wniesionego przez M. J.. W uzasadnieniu postanowienia SKO powołało się na wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz związanie organu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Sąd w tym orzeczeniu.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia
[...] września 2006 r. stało się przedmiotem skargi M. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił,
że postanowienie wydane zostało wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w wyroku
z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 i wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że nawet gdyby wezwania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego,
nie traktować jako decyzji administracyjnej, to wymieniona czynność organu administracji publicznej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Organ podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, zastosował się do wskazań wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to,
że jeżeli zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. J. od skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Wydając postanowienie organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06, co do dalszego postępowania. Z tego też względu zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za niezasadny.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, nakazujący organowi odwoławczemu
w razie niedopuszczalności odwołania stwierdzenie powyższego w drodze postanowienia.
Rozpoznanie niniejszej sprawy przede wszystkim wymagało rozważenia, jaki charakter prawny ma skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, wydane w oparciu o przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustalić zatem należało,
czy wymienione skierowanie stanowi decyzję administracyjną. Tylko bowiem od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie (art. 127 §
1 kpa).
Zarówno nauka prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo Sądu Najwyższego
i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowały pewien zespół cech składających się na materialne pojęcie decyzji. Przez decyzję administracyjną należy rozumieć indywidualny akt zewnętrzny stanowiący władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podkreślić należy, że zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej wyrażonej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej
i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja, tylko z okoliczności sprawy lub
z samego art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B.Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck,
wa 2006, Wydanie 8, str. 465).
Przez decyzję należy rozumieć, jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego Izba Cywilna i Administracyjna z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 (OSPiKA 1989/3 poz. 59, także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, Wydanie 8, str. 474-475),
"(...) kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych
w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Sąd Najwyższy wskazał w wymienionej uchwale na trzy następujące cechy decyzji: po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego; chodzi tu zatem o ustawy, dekrety, akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne: decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jej adresat może się odwołać tylko za pomocą środków przewidzianych w prawie, a w razie nie wykonania decyzji stosuje się przymus państwowy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem
w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, podstawy do takiej formy działania organu we wskazanym zakresie. Zaznaczyć przy tym należy, że działania organu w formie decyzji nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie przewidziana w przepisach prawa (Ustawa o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, Komentarz, Fryderyk Zoll, Magdalena Olczyk, Marlena Pecyna, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002 r. str. 270).
W sytuacji, gdy nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uznania określonego aktu, pisma za decyzję, stwierdzić należało, że skierowanie wystosowane do M. J. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie służy od niego odwołanie. Odwołanie,
w sytuacji gdy czynność, czy też akt organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92/S stwierdził, że: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa)" (ONSA 1993/2 poz. 48).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzające niedopuszczalność odwołania M.J. odpowiada prawu. Wydane zostało z zastosowaniem wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.