II SA/Wa 2135/24

II SA/Wa 2135/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. z siedzibą w Warszawie; zwana dalej "PWPW S.A." lub "Spółką" decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] , na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233); zwanej dalej "u.z.n.k.", art. 63 ust. 3 Konstytucji RP i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej "K.p.a.", odmówiła S. C. udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że wnioskiem z [...] lipca 2023 r. S. C. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do przychodów jakie Spółka osiągnęła z tytułu obsługi systemu [...] we wszystkich Wojewódzkich Ośrodkach [...]; zwanych dalej "[...]" w Polsce w poszczególnych latach od 2013 r. do 2022 r.
PWPW S.A. decyzją z [...] września 2023 r. nr [...]odmówiła wnioskodawcy udostepnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy.
Od powyższego rozstrzygnięcia S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2229/23 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewykazanie istnienia przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy". Sąd stwierdził, że: "... organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego podmiotu określoną wartość gospodarczą (w aspekcie materialnym) i w czym się ona wyraża (...)". "Zdaniem Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, czyli wartość gospodarcza musi mieć charakter obiektywny i odnosić się do danego przedsiębiorcy...".
W związku z powyższym PWPW S.A. decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] ponownie odmówiła wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorcy.
Odnosząc się do problematyki osiąganych przychodów z tytułu obsługi systemu [...] we wszystkich [...] w Polsce w poszczególnych latach od 2013 r. do 2022 r. stwierdziła, że obecnie istnieją w Polsce [...] Ośrodki [...]. Każdy z nich jest związany wieloletnimi umowami z PWPW S.A., a zakres usług świadczonych na podstawie tych umów nie jest jednolity dla wszystkich [...]. To Ośrodki samodzielnie decydują, z których - oferowanych przez Spółkę funkcjonalności oprogramowania zamierzają korzystać; produkt końcowy nie jest jednolity dla wszystkich [...], lecz jest dostosowany do indywidulanych potrzeb danego Ośrodka.
W jej ocenie udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem pozwoli na oszacowanie poziomu marży i poziomu rentowności tej usługi dla PWPW S.A. oraz ustalenie, ile każdy z poszczególnych [...]-ów płaci PWPW S.A. za opisaną wyżej usługę. Informacje te nie są publikowane w żadnych sprawozdaniach finansowych, czy bilansach. Nie są także ogólnodostępne wewnątrz samej Spółki. W tej sytuacji udostępnienie tej informacji może skutkować powstaniem szkody po stronie PWPW S.A. polegającej np. na osłabieniu możliwości negocjacyjnych Spółki w trakcie kolejnych postępowań prowadzonych przez ośrodki w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych przejawiające się potencjalną utratą możliwości uzyskania wyższego wynagrodzenia za dane funkcjonalności systemu oferowane poszczególnym ośrodkom.
Z punktu widzenia Spółki informacje te mają wysoką wartość gospodarczą. PWPW S.A. jest spółką prawa handlowego nastawioną na zysk. Zarząd Spółki jest rozliczany przez [...] ze swej działalności, także finansowej i dbania o interes przedsiębiorstwa, a w konsekwencji interes budżetu Państwa.
Zdaniem Spółki żądana informacja stanowi informację publiczną, jednak nie powinna ona zostać udostępniona.
PWPW S.A. wyjaśniła, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.
W PWPW S.A. od lat funkcjonują regulacje wewnętrzne mające na celu określenie kryteriów oraz sposobów ochrony informacji poufnych oraz uznawania poszczególnych materiałów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.
Aktualnie obowiązującym w tej kwestii dokumentem jest Zarządzenie Prezesa Zarządu z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], do którego załącznikiem są "Zasady ochrony informacji w PWPW S.A." wraz z wykazami rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę Spółki oraz informacje szczególnie chronione.
W dokumencie tym wskazano, jak na potrzeby ochrony informacji w Spółce należy rozumieć informacje poufne. Otóż, informacje poufne PWPW S.A. to "informacje wewnętrzne PWPW S.A., których grono odbiorców jest ograniczone i ich ochrona wymaga dyskrecji, oraz nie są podawane do publicznej wiadomości i nie są powszechnie znane. Informacje poufne PWPW S.A. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 poz. 1233 z późn. zm.). Ze względów bezpieczeństwa informacji w PWPW S.A., mając na uwadze interes Spółki oraz zastosowane środki ochrony, informacje poufne podzielone są na kategorie: [...],. Nie stanowią one informacji niejawnych, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych".
W "Wykazie rodzajów informacji mogących stanowić tajemnicę PWPW S.A." wskazano, że jako Tajemnicę PWPW S.A. (T. PWPW) rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje poufne inne niż informacje wysoko zabezpieczone PWPW S.A. lub informacje szczególnie chronione PWPW S.A., które wymagają podwyższonej szczególnej ochrony ze względu na istotny interes i bezpieczeństwo PWPW S.A. i/lub regulacje prawne (T. PWPW mogą stanowić w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą). Podstawą do podjęcia decyzji o zaklasyfikowaniu informacji jako T. PWPW jest również kryterium szkody wyrządzonej PWPW S.A. związanej z ujawnieniem takiej informacji".
Uszczegółowieniem T.PWPW jest wykaz zawierający wskazanie informacji, jakie mogą stanowić powyższą tajemnicę. Wśród tych informacji wymieniono: Informacje handlowe dotyczące sprzedaży i zakupów w szczególności "Informacje o poziomie marż i cen dla produktów lub usług", a także "rentowność produktów", jako element większej całości odnoszącej się do dziedziny "Finanse i controlling".
Są to właśnie te informacje, których udostępnienia oczekuje wnioskodawca, dlatego Spółka nie może ich ujawnić.
Pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k." Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z kolei pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" zawiera art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Warunkiem uznania za tajemnicę przedsiębiorcy jest spełnienie elementów formalnego i materialnego określonych dla tajemnicy przedsiębiorstwa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że dla konstrukcji tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa.
Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: po pierwsze - wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą; po drugie - przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; po trzecie - informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.
Z kolei informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi mieć faktyczną, realną wartość gospodarczą, jednak niekonieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie prowadziłoby do konkretnej szkody w interesach przedsiębiorcy.
Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa są to informacje dotyczące w szczególności sposobu wytwarzania (produkcji) określonych dóbr, wielkości produkcji lub sprzedaży, zasad finansowania działalności, organizacji sprzedaży (dystrybucji), działalności marketingowej (promocyjnej) związanej ze sprzedażą, a także źródeł pozyskiwania surowców.
Inne informacje, które także mają wartość gospodarczą, to informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie związane bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji wykonawcy w określonym segmencie rynku.
Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w toku konkurencji mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług, dostaw lub robót budowlanych. Informacja "nie ujawniona do wiadomości publicznej" to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na swój zawód lub prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem. Informacja będzie stanowić "tajemnicę przedsiębiorstwa", gdy przedsiębiorca wyrazi wolę w sposób wyraźnie rozpoznawalny dla osób zainteresowanych jej posiadaniem, by pozostała ona tajemnicą dla określonych odbiorców.
Za tajemnicę przedsiębiorstwa może być uznana określona informacja, jeżeli nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także gdy podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji ma prowadzić do sytuacji, w której chroniona informacja nie może dotrzeć do wiadomości osób, które ze względu na swój zawód lub prowadzoną działalność są zainteresowane jej posiadaniem, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Ciężar podjęcia odpowiednich działań w celu utrzymania danej wiadomości w tajemnicy, spoczywa na przedsiębiorcy. Konsekwencje niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku zapewnienia poufności informacji lub powiadomienia zainteresowanej osoby, o tym, że przekazana mu wiadomość jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, obciążają przedsiębiorcę. Decyzja o utajnieniu poszczególnych informacji nie może wynikać ze swobodnego uznania przedsiębiorcy, lecz powinna opierać się na uzasadnionym przypuszczeniu, że dana wiadomość nie była jeszcze ujawniona do wiadomości publicznej, a jej ujawnienie zagrażałoby istotnym interesom przedsiębiorcy oraz że wiadomość ta może być uważana za poufną w świetle danej branży lub zawodu.
Działania niezbędne dla zachowania poufności wnioskowanych informacji Spółka podjęła i opisała je w niniejszej decyzji, a także wskazała dlaczego są one tak wartościowe.
Zwróciła uwagę, że w umowach na usługi dla Ośrodków Ruchu Drogowego znajdują się odpowiednie postanowienia dotyczące poufności, a sformułowane są następująco:
" § 14. ZACHOWANIE POUFNOŚCI
1. Strony zobowiązują się do zachowania w poufności wszelkich informacji jakie uzyskały w związku z zawarciem, wykonywaniem, wykonaniem lub rozwiązaniem Umowy, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), co do których mogą powziąć podejrzenie, iż są informacjami poufnymi lub, że jako takie są traktowane przez drugą Stronę, Każda ze Stron zobowiązana jest dołożyć należytej staranności w celu przestrzegania postanowień niniejszego paragrafu przez swoich pracowników oraz osoby działające na jej zlecenie lub w jej interesie, bez względu na podstawę prawną związku tych osób ze Stroną.
2. Obowiązek zachowania informacji poufnych w tajemnicy obowiązuje przez cały okres obowiązywania Umowy oraz bezterminowo po jej rozwiązaniu bez względu na przyczynę i sposób jej rozwiązania.
3. Obowiązek, o którym mowa w niniejszym paragrafie, nie dotyczy informacji publicznie dostępnych oraz informacji, które strona zobowiązana jest ujawnić stosownemu organowi na podstawie Powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Obowiązek zachowania w tajemnicy treści Umowy nie dotyczy ujawnienia ich osobom świadczącym na rzecz danej strony usługi księgowe, prawnicze lub doradztwa podatkowego.".
Wnioskowaną informację publiczną należy zakwalifikować do grupy informacji, które stanowią informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą, informacja ta odnosi się do poziomu marż oraz cen dla produktów, a także usług świadczonych przez PWPW S.A.
Informacje o udostępnienie, których zwrócił się wnioskodawca mają znaczenie gospodarcze, gdyż dotyczą możliwości ekonomicznych i biznesowych Spółki, siły negocjacyjnej przekładającej się na konkretne ustalenia kontraktowe z kontrahentem.
W związku z powyższym należy uznać, że Spółka podjęła wszelkie konieczne działania, aby zachować poufność informacji zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wprowadzonymi wewnątrz organizacji regułami.
Pismem z [...] grudnia 2024 r. S. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PWPW S.A. z [...] października 2024 r. wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od skargi.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
1. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że każda informacja na temat PWPW S.A. nie może zostać udostępniona, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego, logicznego i zgodnego z prawe uzasadnienia, a także wadliwe odniesienie się do art. 11 ust. 2 u.z.n.k.,
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:
a) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku z ośrodkami [...] ujawniałoby treść umów bilateralnych zawartych przez PWPW S.A. (str. 3 uzasadnienia),
b) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku pozwalałoby "oszacować poziom marży i poziom rentowności tej usługi dla PWPW S.A." oraz "ile każdy z poszczególnych [...]ów płaci PWPW S.A. za opisaną ... usługę" (str. 3, trzy wersy na górze uzasadnienia),
c) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku "może skutkować powstaniem szkody po stronie PWPW S.A. polegającej np. na osłabieniu możliwości negocjacyjnych", z pominięciem cywilnoprawnej wadliwości takiego zapisu (str. 3 uzasadnienia),
d) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku ma "wysoką wartość gospodarczą" (str. 3 uzasadnienia),
e) ujawnienie wnioskowanych informacji "mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną" PWPW S.A.,
f) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku mieści się w zakresie "Informacji o poziomie marż i cen dla produktów lub usług, a także rentowność produktów" (str. 5 na górze uzasadnienia decyzji),
g) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku z Ośrodkami [...] ujawniałoby możliwości ekonomiczne i biznesowe PWPW S.A. w sytuacji, gdy PWPW S.A. prowadzi działalność gospodarczą w wielu aktywnościach i osiąga przychody z wielu tytułów,
h) podanie sumy przychodów z kilkudziesięciu zawartych umów w danym roku naruszałoby klauzule o zachowaniu poufności zamieszczane w dwustronnych umowach z Wojewódzkimi [...] (str. 7 uzasadnienia), w sytuacji, gdy, złożony i zignorowany przez PWPW S.A., wniosek w ogóle nie odnosi się do którejkolwiek pojedynczej umowy, zawartej przez PWPW S.A., a wyłącznie do sumy przychodów z wielu umów (w kolejnych latach).
W istocie użyta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie dotyczy wniosku, który złożył.
Skarżący wskazał, że żądana informacja publiczna dotyczy danych historycznych i przychodów PWPW S.A. z jednego z wielu źródeł zarobkowania. Tak więc ich nadesłanie stanowi proste przekazanie informacji publicznej i nie może w ogóle "zagrażać interesom" PWPW S.A. ani też "naruszać interesów" Spółki. Mają one wyłącznie charakter historyczny i zbiorczy.
W jego ocenie Spółka błędnie uznaje, że wydanie przez organ dowolnego wewnętrznego zarządzenia porządkowego (np. Zarządzenia Prezesa Nr 30/23 w sprawie zasad ochrony informacji) uchyla porządek ustawowy obowiązujący w Polsce. Nawet, gdy Zarządzenie takie wprowadzono to ma ono charakter porządkowy, systematyzujący i nie uchyla ono obowiązku udostępniania nieprzetworzonych informacji publicznych o charakterze historycznym, pozostających poza sferą wartości materialnych podlegających ochronie.
Ponadto PWPW S.A. nieprawidłowo podaje, że szczególnej ochronie i poufności miałyby podlegać wszystkie: informacje, systemy, dane, które organ obejmie wewnętrzną regulacją bądź wykazem w dowolnej tabeli, załączniku itp., gdy pominięty zostaje materialny aspekt informacji. Realnie prowadzi to do niesłusznego wniosku, że dowolne, jednostronnie wskazane okoliczności związane z PWPW S.A., zostały wyłączone spod obowiązywania u.d.i.p., ponieważ Spółka tak postanowiła. Dowodem jest wywód na str. 4 (u dołu) uzasadnienia decyzji, jakoby ochronie poprzez "Wykaz.." miały podlegać "nieujawnione informacje poufne, które wymagają podwyższonej szczególnej ochrony ze względu na istotny interes i bezpieczeństwo PWPW S.A.". Nawet jednak odniesienie się do tak nieostrej definicji potwierdza, iż w danej kategorii nie mieści się informacja, o którą zawnioskował.
Spółka wadliwie interpretuje normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmując, że jest to norma dedykowana dla podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, tj. dotyczy zachowania tajemnicy podmiotu (organu) zobowiązanego. W istocie przepis art. 5 ust. 2 ma na celu chronienie kontrahentów podmiotów (organów) wskazanych w art. 4 ustawy.
Swoje stanowisko PWPW S.A. wywodzi z własnych twierdzeń, które wymagają oceny w świetle materiału źródłowego, którego w sprawie nie przedstawiono, co już z tego względu czyni rozstrzygnięcie wadliwym. Ważne jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że decyzje, które są oparte są na uznaniu administracyjnym oraz na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy", muszą zawierać szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie, a to nie nastąpiło.
Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie istnieją jakiekolwiek obiektywne ani prawne względy, aby odmówić udostępnienia informacji publicznej, o którą zawnioskował. PWPW S.A. powinna działać transparentnie, w szczególności co do ujawnienia swoich historycznych przychodów we wskazanym zakresie jej aktywności gospodarczej. Udostępnianie informacji w sprawie wskazanego systemu teleinformatycznego oferowanego klientom PWPW S.A. nie zalicza się do sfer interesu Polski ani tajemnicy przedsiębiorcy, podlegającymi utajnieniu. Stanowisko PWPW S.A. wyrażone w zaskarżonej decyzji jest nacechowane argumentacją o biznesowym wymiarze w sytuacji, gdy złożony wniosek dotyczy prostej informacji liczbowej (przychód z tytułu udostępnienia oprogramowania dla wszystkich Ośrodków [...] w danym roku kalendarzowym).
PWPW S.A. nie wykazała, że wnioskowane informacje mogłyby mieć dla przedsiębiorcy wartość biznesową lub szczególną wartość biznesową, które zasługiwałyby na ochronę prawną. Nie został również przeprowadzony test proporcjonalności praw ani też PWPW S.A. nie podjęła się próby wytłumaczenia, dlaczego historyczne dane o przychodach za oprogramowanie danego rodzaju ([...]) mogłyby być traktowanej jako dane obejmowane tajemnicą przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę PWPW S.A. wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2229/23 uchylającym decyzję Spółki z [...] września 2023 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przychodów jakie PWPW S.A. osiągnęła z tytułu obsługi systemu [...] we wszystkich Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego w Polsce w latach 2013 - 2022.
Zgodnie z art. 153 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); dalej jako P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
W orzecznictwie podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10).
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję organu wydaną po wyroku z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2229/23, obowiązany był w pierwszej kolejności zbadać, czy organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku.
W powyższym wyroku Sąd zaaprobował pogląd jednolicie przyjmowany w orzecznictwie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny - tak jak w tej sprawie - wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Sąd stwierdził, że sam fakt przyjęcia Zarządzenia Prezesa Zarządu z 18 listopada 2022 r., na podstawie którego dostęp do wszelkiego rodzaju dokumentów określających stan finansowy mają tylko określone w tym zarządzeniu osoby, nie przesądza o tym, że informacja o przychodach może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, jakim jest spółka Skarbu Państwa. Przyjmując, że Spółka wykazała spełnienie przesłanki formalnej, Sąd zaznaczył, że z pewnością żądane dane nie dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym i organizacyjnym. Natomiast twierdzenie, że żądane informacje dotyczą możliwości ekonomicznych i biznesowych PWPW S.A., siły negocjacyjnej przekładającej się na konkretne ustalenia kontraktowe, nie było zdaniem Sądu, przekonywujące i wystarczające do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym powielony w zaskarżonej decyzji argument, że "informacje o udostępnienie, których zwrócił się Wnioskodawca mają znaczenie gospodarcze, gdyż dotyczą możliwości ekonomicznych i biznesowych Spółki, siły negocjacyjnej przekładają się na konkretne ustalenia kontaktowe z kontrahentem" ponownie nie może stanowić podstawy do ograniczenia dostępności wnioskowanej informacji.
Uzasadnienie dla wydania zaskarżonej decyzji Spółka oparła na twierdzeniu, że przychylenie się do wniosku pozwoli na oszacowanie poziomu marży i poziomu rentowności jaką świadczy PWPW S.A. w sposób indywidulany dostosowany do potrzeb 43 [...] w Polsce. Pozwoli również na ustalenie, ile każdy z poszczególnych [...] płaci PWPW S.A. za poszczególną usługę. To z kolei może skutkować powstaniem szkody po stronie PWPW S.A. polegającej np. na osłabieniu możliwości negocjacyjnych Spółki w trakcie kolejnych postępowań prowadzonych przez Ośrodki w trybie zamówień publicznych przejawiających się potencjalną utratą możliwości uzyskania wyższego wynagrodzenia za dane funkcjonalności sytemu oferowanego poszczególnym Ośródkom.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa argumentacja jest ogólna i nie konkretyzuje, nie przytacza indywidualnych, obiektywnych warunków pozwalających przyjąć, że ujawnienie przychodów (danych ogólnych) uzyskiwanych przez Spółkę z jednego z wielu źródeł za lata 2013 – 2022 r. ma wartość gospodarczą. Z uzasadnia decyzji nie wynika konkretnie w jaki sposób, nie analizując treści poszczególnych umów, jak sama Spółka wskazuje zróżnicowanych dla każdego [...] ze względu na specyfikę potrzeb każdego z nich, podmiot negocjujący przyszłą umowę uzyskałby wiedzę o marży i rentowności usługi. Uzyskując informację o wysokości przychodu za jeden rok i dzieląc tę liczbą przez 43 [...] zawierających umowy uzyskuje się jedynie średnią kwotę przychodu z jednej umowy w danym roku. Z uwagi na okres wskazany we wniosku są to dane w przeważającej części archiwalne. Przy zmiennych kwotach w umowach zawieranych na indywidulany zakres usług wynikających z różnych potrzeb podmiotów zamawiających nie sposób ustalić jaki zysk czerpie PWPW S.A. z konkretnej umowy, czy wszystkich umów w danym roku. Taką wiedzę można niewątpliwie pozyskać analizując treści poszczególnych umów i zestawiając pozyskane z nich dane. Jednakże umowy zawierane przez PWPW S.A. z [...] nie stanowią przedmiotu żądania skarżącego.
Jak z powyższego wynika, WPWP S.A. nie przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji sensu i potrzeby ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie wykazała, że ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Tym samym Spółka nie zastosowała się do ceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2229/23, w którym została zobowiązana do wyjaśnienia, dlaczego konkretne informacje posiadają dla PWPW S.A. określoną wartość gospodarczą (w aspekcie materialnym) i czym się ona wyraża. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i nie ma oparcia w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Ponownie rozpoznając sprawę PWPW S.A. przeanalizuje zakres żądania skarżącego mając na uwadze powyższe uwagi Sądu i rozważy udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź wyda decyzję odmowną, w której wykaże w sposób konkretny, zindywidualizowany i przekonywujący, że wnioskowana informacja ma dla Spółki istotną wartość gospodarczą uzasadniającą odstąpienie od obowiązku informowania o gospodarowaniu środkami publicznymi.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).