II SA/Wa 2132/09

II SA/Wa 2132/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Andrzej Kołodziej
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 16  ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 138  par. 1   pkt 2 i  art. 105  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.T. i B. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o odmowie udostępnienia B. G. i A. T. informacji publicznej i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Sprawiedliwości podniósł, iż w piśmie z dnia 28 marca 2009 r., nazwanego skargą w sprawie zmiany składu orzekającego, B. G. i A. T. wnieśli do Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. o udostępnienie szczegółowej informacji za okres 2002 - 2009 o dokonywanych zmianach składów sędziów z naruszeniem art. 45 ustawy dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm. – dalej u.s.p.) we wszystkich sądach podległych organizacyjnie Prezesowi Sądu Apelacyjnego w S. Wnioskodawcy uzasadnili wniosek prawem wynikającym z ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Prezes Sądu Apelacyjnego w S. poinformował wnioskodawców pismem z dnia 22 czerwca 2009 r., że żądane przez nich informacje mają charakter przetworzonej informacji publicznej i wezwał do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2009 r. na powyższe wezwanie, wnioskodawcy obszernie odnieśli się do nieprawidłowości zaobserwowanych w sprawie o sygn. akt [...], w której posiadają status strony. W ich ocenie okoliczności tej sprawy wskazują, że doszło w niej do rażącego naruszenia art. 45 u.s.p. Zdaniem wnioskodawców, wystosowane przez organ wezwanie do wykazania interesu publicznego w przetworzeniu informacji jest bezprawne, a prawo do informacji w przedmiotowej sprawie wynika wprost z art. 45 § 1 i § 2 u.s.p. i ma na celu rozpoznanie zjawiska dokonywania zmian składów orzekających w sprawach cywilnych.
W dniu [...] lipca 2009 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w S., na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 k.p.a., wydał decyzję, którą odmówił udzielenia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 28 marca 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że żądania zgłoszone przez wnioskodawców dotyczą informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś analiza złożonego wniosku nie wskazuje na istnienie szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji.
B. G. i A. T. wnieśli odwołanie od tej decyzji podnosząc zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego stosowania art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej zw. z art. 45 u.s.p. i art. 323 k.p.c. oraz art. 7, art. 8, art. 30, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także nierzetelności postępowania w sprawach cywilnych jako skutku zmiany składu orzekającego sądu w świetle opłacania spraw przez strony postępowania na rzecz Skarbu Państwa, gdzie uzyskanie żądanej informacji publicznej jest istotne dla interesu publicznego w relacji do roty ślubowania sędziego w świetle art. 66 u.s.p. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie Prezesowi Sądu Apelacyjnego w S. udzielenia informacji publicznej stronom.
Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, iż organ I instancji w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponował dokumentacją źródłową, niezbędną do realizacji wniosku. Z kolei skarżący w piśmie z dnia 2 października 2009 r. zmodyfikowali wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ten sposób, że zredukowali zakres informacji o zmianach składów sądu do Sądu Apelacyjnego w S. (a nie jak pierwotnie we wszystkich sądach podległych organizacyjnie Prezesowi Sądu Apelacyjnego w S.). Skarżący, wezwani przez organ odwoławczy do sprecyzowania, czy podtrzymują warunek, aby informacja dotyczyła zmian składów sądu dokonanych z naruszeniem art. 45 u.s.p., poinformowali, że podtrzymują wyjaśnienia i stanowisko zawarte w pismach z dnia 19 sierpnia 2009 r., dnia 17 września 2009 r. i dnia 2 października 2009 r.
Podejmując decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Sprawiedliwość stwierdził, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Powołując regulację art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz przybliżając instytucji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) organ odwoławczy wskazał, iż upatruje on przyczyn bezprzedmiotowości postępowania w rozpatrywanej sprawie w charakterze żądanych informacji, których w jego ocenie nie można określić mianem informacji publicznych. Zgodnie z treścią wniosku skarżących z dnia 28 marca 2009 r. (z modyfikacjami wynikającymi z dalszych pism), przedmiotem żądania objęto szczegółowe informacje o zmianach składów sądu orzekającego dokonanych z uwzględnieniem łącznie następujących przesłanek: 1) w latach 2002 -2009, 2) z naruszeniem art. 45 u.s.p., 3) w Sądzie Apelacyjnym w S., 4) w sprawach cywilnych. W ocenie organu odwoławczego, żądanie to za sprawą kryterium określonego w pkt 2, aby mogło zostać zrealizowane wymagałoby od organu dokonania oceny prawnej, w konsekwencji której udostępnieniu podlegać by musiała opinia prawna organu nie zaś informacja o faktach. Tymczasem, informacja publiczna dotyczyć może wyłącznie sfery faktów. Żądanie dokonania przez organ w drodze postępowania administracyjnego samodzielnej oceny zgodności z prawem składów sądu orzekającego, w każdym z postępowań cywilnych prowadzonych przez Sąd Apelacyjny w S., nie stanowi wykonywania prawa do informacji publicznej i nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowane żądanie nie znajduje też uzasadnienia na gruncie k.p.c. Zgodnie bowiem z art. 379 pkt 4 k.p.c., nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wskazane okoliczności podlegają stwierdzeniu w postępowaniu sądowym. Ustawa nie dopuszcza pozasądowego (administracyjnego) trybu badania prawidłowości składu sądu orzekającego, w szczególności nie deleguje takiego uprawnienia na prezesa sądu.
Wskazane powyżej okoliczności upewniły organ odwoławczy w przekonaniu, że złożony przez skarżących wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien zawiadomić wnoszącego pismem, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie wydana jednakże została decyzja administracyjna, która z podanych względów podlegać musi eliminacji z obrotu prawnego. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości oznacza bowiem wydanie jej bez podstawy prawnej, zaś postępowanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.
Minister Sprawiedliwości zastrzegł jednak, że gdyby nawet przyjąć, że żądane w sprawie informacje miały charakter publiczny, decyzja wydana przez organ I instancji i tak nie mogłaby się ostać ze względu na fakt przyznany przez ten organ w toku postępowania wyjaśniającego, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponował on materiałem źródłowym niezbędnym do realizacji wniosku. Tymczasem, w sytuacji, gdy organ do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, wówczas nie mieści się on w kategorii podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie tej ustawy.
Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. G. i A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w powiązaniu z art.45 i art. 66 u.s.p. i z art. 323 k.p.c. oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 30, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez odebranie skarżącym praw obywatelskich do uzyskania informacji publicznej przetworzonej "ze zmianami składów sędziowskich w zakresie podanym w żądaniu skarżących", co narusza konstytucyjną zasadę praworządności. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2) o nakazanie organowi pierwszej instancji udzielenie informacji publicznej żądanej przez strony skarżące, jako realizacji konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, 3) zasądzenie od organów pierwszej i drugiej instancji kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strony podniosły, iż Minister Sprawiedliwości w przedmiotowej sprawie błędnie zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdzili, iż na własnym przykładzie doświadczyli naruszenia przez Sąd Apelacyjny w S. przepisu art. 45 u.s.p. Zdaniem skarżących, dokonywanie zmian składów orzekających jest stosowane przez sądy powszechne nagminnie (niezgodnie z art. 45 u.s.p. w zw. z art. 323 k.p.c.), co rzutujące na prawa obywatelskie związane z prawem do sądu i powoduje nierespektowanie przepisów art. 30 i art. 45 Konstytucji oraz przepisów wskazanych w zarzutach skargi. Te zachowania uzasadniają zarzuty niedbalstwa kierowane przez strony skarżące pod adresem organów sądowych, zatajania informacji przetworzonej o dokonywanych zmianach składów orzekających, rodzące samowolę wbrew woli ustawodawcy zawartej w ustawach zwykłych i w ustawie zasadniczej oraz wyrządzają szkody i krzywdy obywatelom polskim, a także godzą w wymiar sprawiedliwości. Ujawnienie nieprawidłowości w podanym zakresie, w trybie dostępu do informacji publicznej - jako kontroli społecznej - leży zatem w interesie społecznym, zaś przeciwne działanie, których dopuszczają się organy sądowe stanowi naruszenie gwarancji konstytucyjnych i ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza w stopniu, który może mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, sąd obowiązany jest skargę oddalić.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga nie może zostać uwzględniona.
Wymaga podkreślenia, iż skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie, następnie doprecyzowanym w postępowaniu odwoławczym, domagali się udostępnienia informacji w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zakresie obejmującym wskazanie zmian składów sędziów orzekających w sprawach cywilnych w Sądzie Apelacyjnym w S., w których doszło do naruszenia art. 45 u.s.p. w latach 2002 – 2009 r.
W pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana przez skarżących informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności takich organów władzy jak sądy, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólna i szeroka definicja informacji publicznej. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 ustawy. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).
Mając powyższe na względzie należy przyjąć, iż prawidłowa interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że odnosi się on także do sądu jako organu władzy (art. 4 ust. 1 pkt 1), a obowiązek udostępnienia informacji o przypadkach wyznaczania (zmiany) składów orzekających z naruszeniem prawa mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 4 lit. a) powołanej ustawy. Zatem, wbrew twierdzeniu Ministra Sprawiedliwości, żądana przez skarżących informacja stanowi "informację publiczną".
Natomiast odrębną kwestią pozostaje, czy podmiot, do którego strony zwróciły się o udzielenie informacji taką informacją dysponuje.
Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż informacja publiczna odnosi się tylko do sfery faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż wnioskiem o udzielenie takiej informacji mogą być objęte jedynie zapytania o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Bez wątpienia wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie, np. cywilnej, dotyczącej badania nieważności postępowania, jeżeli skład orzekający sądu był niezgodny z przepisami prawa (art. 379 pkt 4 k.p.c.), jak też nie może dotyczyć przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do istniejących danych, a nie są środkami do ich kwestionowania.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, iż Prezes Sądu Apelacyjnego w S. nie dysponował materiałem źródłowym dla realizacji wniosku strony, albowiem dane dotyczące zmian składów orzekających, zawarte są w aktach postępowań, które Sąd Apelacyjny zwracał sądom niższej instancji po rozpoznaniu środka odwoławczego (k.- 28 akt administracyjnych). Wprawdzie Prezes Sądu Apelacyjnego w S. jest organem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to skoro jednak nie był dysponentem żądanej informacji, to nie mieści się on w kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji wnioskowanej przez stronę.
Ponadto podkreślenia wymaga, iż o stwierdzeniu dokonywania zmian składów orzekających ww. sądu apelacyjnego z naruszeniem art. 45 u.s.p. można by mówić dopiero wówczas, gdy takie naruszenie zostało stwierdzone we właściwym procesowo trybie w oparciu o przepisy k.p.c., bądź w ramach czynności z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, o których mowa w art. 38 u.s.p. W takim przypadku mięlibyśmy do czynienia ze sferą faktów, a co za tym idzie i informacją publiczną pozostającą w dyspozycji podmiotu obowiązanego do jej udzielenia. Skoro jednak Prezes Sądu Apelacyjnego w S. nie stwierdził, aby do takich naruszeń doszło, to nie dysponował on informacjami mogącymi zrealizować precyzyjnie zakreślony wniosek stron. W takim przypadku organ powinien powiadomić strony na piśmie o tym, że nie posiada danych, o które wnosili wnioskodawcy, nie miał natomiast obowiązku wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji wynika bowiem z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy (sprawa ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy istnieje przedmiot zobowiązany. Dotyczy on sytuacji, gdy organ umarza postępowanie lub odmawia udzielenia informacji. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji wskazanie, że ich nie posiada.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, iż do decyzji, o której mowa w art. ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. (z odrębnościami wynikającymi z pkt 1 i 2.). Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Zatem umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Taka właśnie sytuacja istnieje w niniejszej sprawie, albowiem z powodów przedmiotowych (nieposiadania przez organ informacji mogącej zrealizować wniosek stron) nie można zastosować art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydać w sprawie decyzji administracyjnej.
Z przytoczonych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.