II SA/Wa 213/22

II SA/Wa 213/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., które muszą być spełnione łącznie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołał się do pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r., stanowiącym informację o przebiegu służby byłego funkcjonariusza i podał, że Z. B. pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] listopada 1985 r. do [...] maja 1990 r. tj. przez 4 lata i 7 miesięcy, co stanowi ok. 15 % ogółu okresu jego służby, który wynosi 30 lat i 10 miesięcy. Okres ten, zdaniem organu, nie jest krótkotrwały, zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w stosunku do całego okresu służby skarżącego. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał m.in. wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie można przyjąć, żeby kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie 1/3) całego okresu służby".
W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Z. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2021 r. zarzucił organowi administracji nieuzasadnione przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), określone w art. 8a ust. 1.
Skarżący podniósł, że Minister dokonując oceny, czy jego służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, oparł się na "nieaktualnej" i niekorzystnej dla niego informacji z IPN (z [...] marca 2017 r.) i wyjaśnił, że z pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] listopada 2018 r. (które skarżący załączył do skargi) wynika, że pełnił służbę o której mowa w art. 13b ustawy przez okres czterech lat (od [...] listopada 1985 r. do [...] października 1989 r.), co stanowi niecałe 13% łącznego okresu jego służby. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ administracji nie miał podstaw do odwołania się do wyroku NSA, w którym jest mowa o służbie na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze niespełna dziesięcioletnim, stanowiącym 28% ogólnego okresu służby funkcjonariusza.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podniosła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - zaskarżona decyzja narusza prawo, choć w inny sposób, niż wskazany przez skarżącego w skardze do Sądu.
W kontrolowanej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łączne spełnienie pozwala na zastosowanie wyłączenia z art. 8a tej ustawy.
Kluczowy dla stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) został oparty na nieprawidłowym założeniu, że warunkiem zastosowania dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek w postaci: 1) pełnienia krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym w skardze zaakceptowano zasadniczy błąd wykładni prawa materialnego, który doprowadził organ administracji do wadliwego "wyznaczenia" (nieuprawnionego ograniczenia) zakresu okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 13b ustawy, za "służbę na rzecz totalitarnego państwa" uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (art. 13b ust. 1) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c).
W orzecznictwie sądowym w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że wyłącznie literalne odczytywanie art. 13b w zw. z art. 13c ustawy i w konsekwencji odwoływanie się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, o których mowa w tym przepisie, jako przesądzających o tym, że były funkcjonariusz pełnił służbę "na rzecz" państwa totalitarnego jest niedopuszczalne w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 2 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2058/21, z 6 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3244/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedstawionych wyżej względów, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej należy rozumieć jako instrument prawny, w który wyposażono ministra właściwego do spraw wewnętrznych po to, by wszechstronnie zbadał sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - w istocie jest osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie rygorystycznych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie w odniesieniu do osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie.
Wbrew zatem twierdzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przepis art. 8a ust. 1 ustawy nie zawiera dwóch przesłanek ("krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"), które muszą być spełnione łącznie, by dopuszczalne było wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W konsekwencji niespełnienie któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy emerytalnej nie oznacza, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo to że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W drugiej z tych sytuacji, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy, nie stanowi niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym - studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7-8, str. 56).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zatem błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), która doprowadziła do niedopuszczalnego ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego. Organ administracji uznał bowiem, że skoro służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była krótkotrwała przed dniem 31 lipca 1990 r., a więc nie została spełniona jedna z dwóch koniecznych przesłanek wyłączenia stosowania przepisów ustawy, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zgodnie z jego wnioskiem.
Z opisanych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy.
Należy ponadto zauważyć, że ze względu na wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", nie można określić ogólnych, uniwersalnych cech służby w aspekcie czasowym, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku, jako swoisty wzorzec weryfikacji owej "długotrwałości". Wskazówkę interpretacyjną pomocną w zdefiniowaniu "krótkotrwałości służby" dostrzega się w judykaturze w art. 13c pkt 1 ustawy emerytalnej, stwierdzając, że w sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa", obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.), będzie służbą krótkotrwałą. Zaznacza się jednak również, że także służba wyrażana w latach może być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą (zob. np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 i z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, a także wyroki z 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2174/21 i z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wnikliwie zbada, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Minister ma zatem przeanalizować charakter służby Z. B. przed 31 lipca 1990 r. i wykonywanych przez niego zadań i obowiązków, przede wszystkim poprzez ustalenie czy był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien również dokonać ustaleń dotyczących rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1990 r. Organ nie może bowiem pozostawić poza zakresem swoich ustaleń i rozważań służby skarżącego po przemianach ustrojowych w demokratycznej Polsce.
Organ administracji weźmie pod uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad art. 8a ustawy, wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejm [...] Kadencji, s. 19). Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.: wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.