II SA/WA 2122/20

II SA/Wa 2122/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6556/21 - Wyrok NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. art. 1 ust. 1, 3 ust. 1 pkt 1, 4 ust. 1 pkt 1, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. O.W.P. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Kancelarii Sejmu (dalej organ) decyzją z dnia [...] września 2020 r.
nr [...], po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] (dalej wnioskodawca/skarżący) z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym:
1) łącznych kwot wszystkich nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych wypłaconych pracownikom Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
w poszczególnych latach od 2015 do realizacji wniosku w 2020 r.,
2) podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji każdej osoby wraz z kwotami nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych w latach od 2015
do realizacji wniosku w 2020 r. wraz z uzasadnieniem przyznania nagród, premii
i dodatków służbowych dla każdej z tych osób.
Organ pismem z dnia [...] lipca 2020 r. zwrócił się do wnioskodawcy
o sprecyzowanie przedmiotowego zakresu oczekiwanych w punkcie pierwszym wniosku informacji, mając na uwadze fakt, że wnioskodawca użył zwrotu "nagród
(w tym uznaniowych)", i wskazał, że orzecznictwo i doktryna prawa pracy uznają nagrody za świadczenia o charakterze wyłącznie uznaniowym. Wnioskodawca został ponadto poinformowany, że informacja żądana w punkcie drugim wniosku ma charakter przetworzony w związku z tym wezwał skarżącego do podania okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem tej informacji.
W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wyjaśnił, że wniosek dotyczył nagród uznaniowych i okolicznościowych. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że informacje określone w punkcie 2 wniosku mają charakter informacji publicznej przetworzonej, gdyż czynność materialno-techniczna, polegająca na udostępnieniu informacji publicznej zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji wśród innych informacji.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformował skarżącego, że w związku ze sprecyzowaniem przedmiotu wniosku, pismo z dnia [...] lipca będzie traktowane jako nowy wniosek. Wnioskodawcy zostały jednocześnie przekazane dane o nagrodach przyznanych w IX kadencji pracownikom Kancelarii Sejmu, które znajdowały się w posiadaniu Biura w związku z realizacją innych wniosków. Natomiast pismem z dnia [...] września 2020 r. wnioskodawcy zostały przekazane przez Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu dane o łącznej kwocie wynagrodzeń pracowników
w poszczególnych latach w okresie 2015 – [...].08.2020, w skład których wchodzą premia i dodatek służbowy, wraz z wyjaśnieniem, że nagroda jest przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, średnia wysokość w poszczególnych latach nagród wypłaconych w okresie 2015 - [...].06.2020 wraz z informacją
o przeciętnym zatrudnieniu w Kancelarii Sejmu oraz informacją o średniej wysokości nagród kadencyjnych wypłaconych pracownikom Kancelarii Sejmu w roku 2015
i 2019.
Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu.
Skarżący w całości zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:
• art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej ustawa COVID) w związku z art. 14a ust. 4 i 5 ww. ustawy oraz art. 21 in fine u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż wstrzymanie terminów w prawie administracyjnym ma zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, podczas gdy sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID,
• art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 t.j., dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim informacje
o nagrodach i wynagrodzeniu Kancelarii Sejmu są informacją publiczną, poprzez nieudostępnienie powyższej informacji,
• art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia uzyskanie informacji publicznej przetworzonej od wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i błędne stwierdzenie, iż informacja o nagrodach i wynagrodzeniu pracowników Kancelarii Sejmu RP stanowi informację publiczną przetworzoną, gdy takowej nie stanowi,
• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię niniejszego przepisu prowadzącą do stwierdzenia, iż wynagrodzenie pracowników Kancelarii Sejmu RP stanowi przesłankę do odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przepis ten należy interpretować
w innym zakresie osób niepełniących funkcję publiczną, tj. pracownicy Kancelarii Sejmu RP nie korzystają z prawa do ochrony do prywatności,
• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , w zakresie, w jakim przepis ten reguluje, iż przesłanka odmowy informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną, poprzez błędną wykładnię pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" polegającą na stwierdzeniu, iż pracownik Kancelarii Sejmu RP nie pełni takiej funkcji, w związku
z czym korzysta z ograniczenia uregulowanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy jest to interpretacja błędna bowiem pojęcie osoby niepełniącej funkcji publicznej należy interpretować w odniesieniu do osób pełniących funkcję techniczną
i usługową,
• art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.
Wskazał, iż u.d.i.p. nie przedstawia definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej. Definicja ta jest rozstrzygana na kanwie każdej sprawy rozstrzyganej indywidualnie. Ustawodawca nie uregulował również przesłanek kwalifikujących konkretnej informacji publicznej jako przetworzonej bądź nie.
Zdaniem skarżącego przy ustalaniu, że informacją przetworzoną jest informacja, która ma charakter skomplikowany, jest wytworem pewnego wysiłku intelektualnego, ma ona charakter twórczy. Informacja przetworzona jest to informacja "nowa" a nie "zmieniona". Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wskazał, że
w przedmiotowej sprawie nie wnoszono o informację nową jakościowo, a jedynie
o przedstawienie wynagrodzeń pracowników z ewentualnym stosownym zanonimizowaniem danych wrażliwych w udostępnionych dokumentach. Nie ulega wątpliwości, iż jest to jedynie informacja faktu. Proszono o podanie informacji, które skarżony podmiot posiada "wprost". Nie musiał w tym kierunku dokonywać jakichkolwiek czynności o charakterze intelektualnym, w związku z czym nie sposób stwierdzić, żeby rzeczona informacja publiczna miała charakter informacji
o charakterze twórczym, dokonanym wyłącznie na potrzeby wniosku.
Podkreślił, iż niewłaściwy jest argument organu w zakresie obszerności złożonego przez skarżącego wniosku. Jego zdaniem przyjęcie takiej interpretacji
w sposób nieuzasadniony ograniczałoby prawo dostępu do informacji publicznej, uznając za kryterium jedynie obszerność wniosku, a nie stricte jego treść. Żaden
z punktów wniosku nie zawiera pytania, które wymagałoby ze strony instytucji, do której złożono wniosek, dokonania czynności o charakterze intelektualnym.
W związku z powyższym, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] września 2020 r. nr [...]odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby
w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go
z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu. Tryb ten określają art. 202a - 202c uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2019 r. poz. 1028 ze zm.).
Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje procedurę dostępu
do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady
i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa
do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja
o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu, zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Niekwestionowane jest również to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentów urzędowych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., które jako dane publiczne podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy.
We wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wnosił w pkt. 1
o podanie łącznych kwot wszystkich nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych wypłaconych pracownikom Kancelarii Sejmu RP w poszczególnych latach. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. "...zostały jednocześnie przekazane dane o nagrodach przyznanych w IX kadencji pracownikom Kancelarii Sejmu, które znajdowały się w posiadaniu Biura w związku
z realizacją innych wniosków. Natomiast pismem z dnia [...] września 2020 r. wnioskodawcy zostały przekazane przez Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu dane o łącznej kwocie wynagrodzeń pracowników w poszczególnych latach
w okresie 2015 – [...].08.2020., w skład których wchodzą premia i dodatek służbowy, wraz z wyjaśnieniem, że nagroda jest przyznawana za szczególne osiągnięcia
w pracy zawodowej, średnia wysokość w poszczególnych latach nagród wypłaconych w okresie 2015 - [...].06.2020 wraz z informacją o przeciętnym zatrudnieniu w Kancelarii Sejmu oraz informacją o średniej wysokości nagród kadencyjnych wypłaconych pracownikom Kancelarii Sejmu w roku 2015 i 2019".
W skardze do Sądu skarżący nie wnosił argumentacji do zarzutu dotyczącego tej informacji wobec czego Sąd nie widzi możliwości odniesienia się do podnoszonego przez skarżącego wniosku dotyczącego zaskarżenia całości decyzji.
W zakresie dotyczącym zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w części, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, Sąd wskazuje, że skarżący dniu [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej
w opisanym we wniosku i skardze zakresie.
Organ pismem z dnia [...] lipca 2020 r. zwrócił się do skarżącego
o sprecyzowanie przedmiotowego zakresu oczekiwanych w punkcie pierwszym wniosku informacji.
Skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącego, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do których wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID i wobec tego należy uznać, że organ podejmując czynności pismem z dnia [...] lipca 2020 r. nie zajął stanowiska w terminie 14 dni, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy. Decyzja organu została skarżącemu przedstawiona a skarżący miał możliwość obrony swoich praw.
Nadto należy zauważyć, że w skarżonej decyzji organ nie podnosił argumentów związanych z ustawą COVID wobec czego brak powodów do zajęcia stanowiska w tym zakresie.
W ocenie Sądu spór między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna w postaci informacji dotyczącej imion i nazwisk oraz funkcji pracowników Kancelarii Sejmu, którym
w latach 2015 - 2020 wypłacono nagrody, premie i dodatki służbowe, wraz z ich wysokością oraz uzasadnieniem przyznania, jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p.
W ocenie Sądu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego
i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały
w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada
2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16, wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do powyższego Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej przetworzonej.
Analizując treść wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia informacji publicznej opisanej w pkt. 2: "...podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji każdej osoby wraz z kwotami nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych w latach 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz do wykonania wniosku
w 2020 r. i uzasadnienie przyznania nagród, premii i dodatków służbowych dla każdej z tych osób.", stwierdzić należy, co następuje.
Organ wskazał, że informacja żądana przez wnioskodawcę w punkcie drugim wniosku ma bez wątpienia charakter informacji przetworzonej. Kancelaria Sejmu nie dysponuje bowiem oczekiwanym zestawieniem, o którym mowa w punkcie 2 wniosku. Jego wytworzenie wymagałoby wykonania szeregu dodatkowych działań obejmujących gromadzenie, analizę i weryfikację danych. Dla przygotowania materiału zgodnego z oczekiwaniami wnioskodawcy konieczne byłoby m.in.:
- sporządzenie zestawienia wszystkich byłych i obecnych pracowników Kancelarii Sejmu we wskazanym okresie z wyodrębnieniem osób uprawnionych do otrzymywania każdego ze wskazanych świadczeń,
- ustalenie w oparciu o dokumenty finansowe osób wskazanych w oczekiwanym zestawieniu, które otrzymały we wskazanym okresie wskazane świadczenia (odrębnie dla każdego z nich).
- dokonanie kwerendy materiałów, których cześć prowadzona jest wy łącznie
w formie pisemnej, a w niektórych przypadkach - została zarchiwizowana,
- przegląd planów zatrudnienia i wniosków awansowych dotyczących uzasadnienia przyznania składników wynagrodzenia (premia, dodatek służbowy).
- przegląd dokumentacji osobowej każdego z uprawnionych pracowników pod kątem uzasadnienia zmiany wysokości wypłacanej w danym miesiącu premii.
- przegląd dokumentacji osobowej każdego z pracowników, którzy otrzymali nagrodę w celu ustalenia indywidualnego uzasadnienia,
- opracowanie danych we wskazanej we wskazanej przez wnioskodawcę formie, w tym przeniesienie (przepisanie) do postaci elektronicznej danych występujących wyłącznie w formie pisemnej.
Uzasadniając decyzję organ wskazał "...że oczekiwane zestawienie - ze względu na zakres świadczeń o różnych celach - musiałoby zostać opracowane
w zupełnie nowej formie, wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy. W tym kontekście należy także zauważyć, że w Kancelarii Sejmu jest aktualnie zatrudnionych ponad 1000 osób, nie licząc osób, które nie są obecnie pracownikami Kancelarii, ale były nimi we wskazanym przez wnioskodawcę okresie i w związku z tym są również objęte zakresem wniosku. W konsekwencji realizacja wniosku w zakresie punktu drugiego wymagałaby znacznego zaangażowania środków, kosztem realizacji innych zadań Kancelarii. Wykonanie powyższych czynności wymagałoby zaangażowania pracowników z co najmniej trzech komórek organizacyjnych, odpowiedzialnych za sprawy: finansowe, kadrowe oraz archiwizację dokumentów, co w negatywny sposób wpłynęłoby na realizację ich podstawowych zadań. Byłoby to uzasadnione jedynie w przypadku określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. gdyby za udostępnieniem informacji przemawiał szczególnie istotny interes publiczny...".
Należy zauważyć, że zasadne jest twierdzenie, że jest to informacja wymagająca wytworzenia jej na potrzeby skarżącego i nie można zgodzić się
z twierdzeniem skarżącego, że jest to i domagał się udostępnienia informacji publicznej o charakterze prostym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ nie dysponuje informacją w postaci żądanej przez skarżącego, a dla stworzenia tej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie aparatu administracyjnego organu
w celu wyodrębnienia wszystkich żądanych informacji.
W ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na szeroki zakres wniosku obejmujący lata 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz do wykonania wniosku w 2020 r. Znaczny nakład pracy wiązałby się również z koniecznością ponadstandardowej, bo wymagającej uważnej lektury dokumentów oraz w niektórych przypadkach anonimizacji w celu usunięcia danych chronionych
Ze wskazanego dotąd wywodu wynika, że realizacja wniosku skarżącego - jak słusznie podniósł organ - wiązałaby się, po pierwsze, ze stworzeniem nowego zbioru informacji, a pod drugie, z podjęciem szeregu czasochłonnych czynności, które zakłóciłyby normalne funkcjonowanie pracy organu i utrudniłyby realizację przypisanych mu zadań. W przekonaniu składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma więc żadnych wątpliwości, że wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna jest informacją przetworzoną.
Wobec czego organ, w ocenie Sądu, podjął udaną próbę definiowania w tej konkretnej sprawie pojęcia informacji przetworzonej, wskazując po pierwsze, że pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę w ustawie zdefiniowane. Wskazał, że
w orzecznictwie uznaje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28.02.2020 r., sygn. II SAB/Ld 112/19). Charakter informacji przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone.
W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak trafnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 770/17, ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej,
a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. NSA zasadnie przypomniał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślił jednocześnie, że nie chodzi o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne.
W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono
z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,
a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko
w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).
Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Podzielić należy także prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowić ma ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 79).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był więc nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Skarżący nie wykazał jednak istnienia tej okoliczności (przesłanki), dlatego decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji (dokumentów) była prawidłowa. W orzecznictwie słusznie podnosi się, że domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli natomiast żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, to zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11). Należy zaznaczyć, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżący nie odniósł się do przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., konsekwentnie twierdząc, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje też treść samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Reasumując Sąd stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany prawidłowo uznał, iż dane żądane przez skarżącego stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawca - pomimo wezwania - nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu tych informacji, którego istnienia zasadnie organ nie dopatrzył się też z urzędu, zasadnie wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd uznał, decyzję za prawidłową.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny.
Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107
§ 3 Kpa.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny
na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.