II SA/WA 2119/24

II SA/Wa 2119/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 218 par. 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od 2013 r. do 2024 r,
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] marca 2024 r. J. O., zw. dalej "skarżącym", zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611) za okres od 2013 r. do 2024 r.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznego postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] odmówił J. O. wydania ww. zaświadczenia, natomiast Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]je uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po przeprowadzeniu czynności wskazanych w postanowieniu organu odwoławczego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez ww. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) za okres od 2013 r. do 2024 r. W pozostałym zakresie, tj. § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) organ pierwszej instancji wydał odrębne postanowienia.
Organ I instancji wskazał, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.
Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r. poz. 1121) emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
Skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy za okres służby w Straży Granicznej od 2013 r. do 2024 r. W myśl tego przepisu emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Organy wskazały, że w okresie zakreślonym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Przywołane brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez skarżącego. W związku z tym do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie miało brzmienie przepisu obowiązujące od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera- pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego łub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
W okresie wskazanym przez skarżącego organy rozróżniły sytuację dotyczące wykonywania działań bojowych i bojowych działań minersko - pirotechnicznych. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz.Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz.Urz. KGSG poz. 74). Zgodnie ze "stanowiskiem Zarządu Granicznego KGSG dotyczącym podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko - pirotechniczne", zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zespoły minersko - pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika. Sformułowanie zawarte w tym przepisie "w tym także" jednoznacznie wskazuje, że bez spełnienia tej przesłanki podwyższenie emerytury nie jest możliwe.
Ponadto organy wskazały, że dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem nr Z - 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r, zatem w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie od 2013 r. do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały pojęcia działań bojowych.
Zgodnie z § 2 ust 1 punkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika.
Odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych w Straży Granicznej. W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu: 1) taktyki specjalnej; 2) wyszkolenia strzeleckiego; 3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego; 4)rozpoznania minersko-pirotechnicznego; 5) technik wysokościowych; 6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej).
Przepis ten określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do powyższej materii.
Tym samym brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jedynie w sposób i na podstawie wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 września 2020 r. określających sposób ewidencjonowania i potwierdzania okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej. Brak było zatem podstawy prawnej do dokonywania takich potwierdzeń. Natomiast potwierdzenia wydane przez przełożonych dotyczące udziału w działaniach bojowych stanowią wyłącznie dowód udziału w takich działaniach. Nie stanowią potwierdzenia w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Na podstawie zaś obowiązującego do dnia 30 września 2023 r. § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. rozporządzenia szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym. Ust. 1 powołanego przepisu stanowi, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia. Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne otrzymują zaświadczenie. Zdaniem organu nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Z dniem 1 października 2023 r. weszło w życie zarządzenie nr 71 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2023 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 71), które w § 24 ust. 2 mówi, że szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym.
W dniu 20 marca 2024 r. weszły w życie 2 akty prawne dotyczące działań specjalnych w Straży Granicznej: zarządzenie Nr 13 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie wykonywania działań bojowych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 10) oraz zarządzenie Nr 14 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie szkoleń do wykonywania działań bojowych w Straży Granicznej (Dz. Urz, KGSG poz. 11). Zgodnie z § 18 pierwszego z powołanych aktów prawnych straciło moc zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36).
Znaczącym jest fakt, że zgodnie z § 7 zarządzenia Nr 14 Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie szkoleń do wykonywania działań bojowych w Straży Granicznej, w przypadku funkcjonariusza, który przed dniem wejścia w życie niniejszego zarządzenia ukończył co najmniej 2 szkolenia z zakresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1-13, zrealizowane przez: 1) Wyższą Szkołę Straży Granicznej lub ośrodek szkolenia Straży Granicznej - w ramach doskonalenia zawodowego centralnego; 2) szkoły lub ośrodki szkolenia organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych inne niż wskazane w pkt 1; 3) centra szkolenia, uczelnie wojskowe lub inne jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane; 4) wyspecjalizowane podmioty krajowe lub zagraniczne inne niż wymienione w pkt 1 -3 i posiada w teczce akt osobowych pisemne potwierdzenie ukończenia tych szkoleń oraz realizuje lub realizował obowiązki służbowe w zakresie działań specjalnych w formie działań bojowych, uznaje się że posiada uprawnienia i kwalifikacje do realizacji działań bojowych, jednak nie wcześniej niż od dnia 16 września 2019 r.
Jednak przepis ten ma zastosowanie jedynie do funkcjonariuszy pozostających w służbie czynnej w momencie wejścia ww. zarządzania w życie. Tym samym nie ma możliwości zastosowania go do postępowań dotyczących wydawania zaświadczeń o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na rzecz byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy zwolnili się ze służby stałej przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego. Skarżąca zaś od [...] lutego 2024 r. pozostaje poza służbą. Po przeprowadzeniu kwerendy teczki akt osobowych skarżącego organy nie stwierdziły dokumentacji, która poświadczałaby ukończenie szkoleń do wykonywania działań bojowych w Straży Granicznej po dniu 16 września 2024 r. Również wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie miały możliwości potwierdzenia spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Z powyższych względów, nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b organy stwierdziły, że nie miały podstaw do wydania ww. zaświadczenia.
Organy nie odnalazły danych pozwalających wydać zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia. Przede wszystkim skarżący nie uzyskał uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika, a więc nie spełnił obligatoryjnej przesłanki wydania takiego zaświadczenia. Natomiast brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, innych niż minersko - pirotechniczne działania bojowe, uniemożliwia stwierdzenie przez właściwy organ, że spełnił on przesłanki określone w lit. a przytoczonego przepisu.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny, wskazując na konieczność posiadania uprawnień minera - pirotechnika, w przypadku ubiegania się o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Do dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne.
Również zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. organ odwoławczy uznał za chybiony. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podjął niezbędne czynności w celu zbadania czy możliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia, zebrał dostępny materiał dowodowy i prawidłowo zastosował przepisy materialne regulujące kwestię pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji należycie ocenił materiał dowodowy w sprawie i słusznie odmówił wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. Ponadto postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznej mierze odformalizowanym. Skutkiem tego w stosunku do postępowania o wydanie zaświadczenia ogólne reguły dotyczące postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie. Niemniej jednak, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i nie odnalazł danych mogących świadczyć o spełnieniu przez skarżącego przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozpatrując wniosek skarżącego działał wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa. W konsekwencji jego działanie uzależnione było od dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej prowadząc ponownie postępowanie administracyjne dokonał przeglądu i analizy całokształtu posiadanej dokumentacji, którą poddał ocenie zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowym zakresie wytycznymi. Tym samym dołożył wszelkich starań by ustalić stan faktyczny, którego poświadczenia domaga się skarżący. Jednak posiadane przez organ pierwszej instancji rejestry oraz zbiory innych danych nie potwierdziły uprawnienia skarżącego do stosownego podwyższenia emerytury. Nie odnaleziono w nich potwierdzenia zaistnienia powołanych przez skarżącego sytuacji uprawniających do stosownego podwyższenia emerytury. Samo subiektywne przeświadczenie funkcjonariusza, iż przedłożony przez niego, w uzupełnieniu do zażalenia, wykaz zdarzeń potwierdzających udział w działaniach minersko-pirotechnicznych, zdaniem organów nie mógł stanowić dowodu w sprawie, zwłaszcza że zgromadzona przez organ pierwszej instancji dokumentacja nie potwierdza uprawnień skarżącego do stosownego podwyższenia.
Skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 października 2024 r. wniósł J. O. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono naruszenie:
- § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w ewidencji będącej w posiadaniu organu nie znajdują się dokumenty potwierdzające nabycie przez skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w ww. przepisie w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do odmiennych wniosków; organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego działania podejmowane przez skarżącego w ramach służby w latach 2013 r. - 2024 r. nie były działaniami bojowymi, a nadto błędnie przyjął, że nieposiadanie przeze skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika przesądza o niespełnieniu przesłanki § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że jest to jedynie wypowiedź precyzująca zakreślone przypadki, a nie warunek obligatoryjny, dodatkowo nie zakwalifikowano działań minersko-pirotechnicznych jako spełniających przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b powyższego rozporządzenia;
- art. 87 Konstytucji w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie hierarchii źródeł prawa w polskim porządku prawnym i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym;
- art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na tym, że organy obu instancji odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy potwierdzenie pełnienia przez skarżącego służby w latach 2013-2024 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, w tym danych dostarczonych przeze skarżącego (wykaz dat i miejsc działań minersko-pirotechnicznych ewidencjonowanych w toku pełnienia służby w Straży Granicznej, potwierdzone przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w postanowieniu z dnia 1 października 2024 r., przesłany także do organu II instancji jako uzupełnienie zażalenia), a także, że nie zostało we wnioskowanym zakresie przeprowadzone postępowania wyjaśniające;
- art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym i sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym w sprawie ustaleniu, że skarżący nie spełnia wymogów niezbędnych do wydania zaświadczenia, o które się ubiega, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby potwierdzają nabycie przez skarżącego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Służbę Graniczną;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób utrudniający kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, w sposób całkowicie niezrozumiały i nie zawierający wskazania niespełnienia konkretnego przepisu prawa materialnego;
- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego w zakresie tego, czy rozpoznania minersko-pirotechniczne w których uczestniczył skarżący były działaniami bojowymi w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie z dnia 29 października 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 19 września 2024 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, narusza prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a.
Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).
Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12).
Tak więc organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy przesłanki ku temu zachodzą. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.
Organ trafnie wprawdzie przywołał treść, mających w sprawie zastosowania regulacji materialnoprawnych – przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie, w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydanie zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści.
Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne.
Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 10, poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 12, poz. 74).
Organ błędnie uznał, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego - jak u funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu obowiązującą w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskanie kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadają jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji. Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.
Biorąc zatem pod uwagę powyższą argumentację stwierdzić należy, że nie ma racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika.
Skarżący w dniach od [...] maja 2014 r. do [...] maja 2014 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego (k. 80). Brak jest podstaw do uznania, że nie jest to szkolenie, o jakim mowa w cytowanym § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym organ winien ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem z dnia 25 lipca 2019 r. nr 41.
W judykaturze niekwestionowane jest w praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszczenie w pewnym zakresie wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.
W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia.
Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr 58 oraz 35 nie określały, co należy rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów.
Zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia – zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz.
Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Również z powodu braku prawnej regulacji kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, skarżącemu odmówiono potwierdzania służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od [...] czerwca 2019 r. do 2023 r.
Nie można podzielić stanowiska organu także w tym względzie, ponieważ w świetle akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, co zostało potwierdzone ww. zaświadczeniem.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę organ winien ocenić kwestie zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b. tego rozporządzenia.
Sąd uchylił postanowienia wydane w obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.