II SA/Wa 2111/19

II SA/Wa 2111/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2956/21 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1184
art. 45 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz M. P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2019 r. M. P. złożył, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn,. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) kopii wszystkich postanowień o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokata T. K. przechowywanych w archiwum Okręgowej Rady Adwokackiej (za wyjątkiem postanowień z [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...], z [...] października 2013 r. sygn. akt [...], z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] i [...] września 2017 r. sygn. akt [...]), 2) zestawienia wszystkich skarg złożonych na adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem, 3) wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana w pkt 2 i 3 wniosku z [...] marca 2019 r. informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i dlatego, na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy, został wyznaczony nowy termin udzielenia odpowiedzi na [...] kwietnia 2019 r. Organ wezwał także wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego informując o skutkach niewykonania wezwania. Odnośnie pkt 1 organ wyjaśnił, że "przed okresem ustanowienia rzecznika dyscyplinarnego odrębnym organem Izby, w aktach osobowych adwokata T.K. nie znajdują się żadne postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego".
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował, że "Okręgowa Rada Adwokacka w [...] posiada już informacje zawarte w pkt 2 i 3 wniosku z [...] marca 2019 r. i zarówno w odniesieniu do skarg złożonych na adwokata T. K., jak i wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, z uwzględnieniem wszystkich informacji zawartych we wniosku z [...] marca 2019 r. (adresatów, wnioskodawców, dat wpływu, petitum skarg i wniosków, kopii zarządzeń o sposobie procedowania z danym pismem). Okręgowa Rada Adwokacka w [...] posiada te wszystkie informacje i może je udzielić w najprostszej formie czyli w formie odpowiedzi na pytania".
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z [...] maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1184, z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówiła M. P. udzielenia informacji publicznej w postaci zestawienia wszystkich skarg złożonych na adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem oraz wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem.
W uzasadnieniu podano, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie dysponuje gotową informacją publiczną, a zatem żądane w zakresie pkt 2 i 3 wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonej. W tej sytuacji zasadnie wezwano M. P. do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] stwierdziła, że badając pkt 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dostrzegła konieczności udzielenia informacji publicznej z uwagi na szczególną jej istotność dla interesu publicznego. Zaznaczyła, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05 wskazała, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Prawidłowa ocena czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest warunkowana nie tylko intencją wnioskodawcy i ewentualnie wskazanym przez niego celem, ale także należy zważyć na istotę i charakter żądanej informacji. W ocenie organu w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Takich zależności w płaszczyźnie żądanej informacji publicznej nie ma, a wnioskodawca ich nie wykazał. Brak jest zatem argumentów przemawiających za przyjęciem, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W dniu [...] czerwca 2019 r. M. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z [...] maja 2019 r.
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że żądane przez wnioskodawcę informacje w przedmiocie zestawienia wszystkich skarg złożonych na adwokata T.K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem oraz wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem stanowią informację przetworzoną, a zatem organ musiałby wytworzyć tą informację.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M. P.wniósł o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej z [...] lipca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy uchwały z [...] maja 2019 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci zestawienia skarg złożonych na adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem oraz wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z podaniem ww. informacji, podczas gdy sprawowanie władzy dyscyplinarnej jest formą wykonywania władzy publicznej, a w konsekwencji informacja o sposobie (wyniku) wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podlegającą udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej,
b) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy:
• informacja, której udostępnienia żąda skarżący stanowi informację prostą wymagającą jedynie odpowiedniego technicznego przekształcenia, w wyniku którego nie powstaje nowa informacja,
• organ nie wykazał, aby udzielenie informacji powodowało konieczność podjęcia dodatkowych sił i środków innych niż te związane z obowiązkami organu związanymi z udostępnieniem informacji publicznej,
• nie każda konieczność zestawienia wiadomości znajdujących się w różnych dokumentach stanowi o przetworzonym charakterze informacji, a jedynie ta, w związku z którą istnieje konieczność podjęcia ponadprzeciętnego wkładu intelektualnego.
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w z w. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ogólnikowość uzasadnienia, które ogranicza się do zacytowania fragmentów orzeczeń sądowych bez odniesienia ich do stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz braku wykazania przez organ, że informacje, których skarżący żąda mają charakter informacji przetworzonych, co nasuwa wątpliwość w zakresie przeprowadzenia merytorycznej analizy zagadnienia informacji przetworzonej w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie,
b) art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 17 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji w formie uchwały o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy istniały obiektywne przesłanki do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią informacje o postępowaniach dyscyplinarnych różnych grup zawodowych. Każdy obywatel ma prawo domagania się informacji o działalności organów władzy publicznej, które stają się formą kontroli społecznej nad administrowanymi sprawami publicznymi.
Zaznaczył, że w niniejszej sprawie każda informacja, której żąda stanowi odrębną informację publiczną, które nie są ze są powiązane, a ich zebranie w jednym dokumencie jest tylko techniczną formą udostępnienia informacji publicznej. Udostepnienie żądanych informacji nie powoduje konieczności przeprowadzenia nadprzeciętnej analizy oraz podjęcia czynności analitycznych. Ponadto Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie wykazała, że ilość postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko adwokatowi T. K. jest ponadprzeciętna, wymagająca zaangażowania znacznej liczby ludzi i środków do jej udostępnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Pismem z dnia 14 października 2019 r. skarżący podtrzymał skargę.
W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania) przyłączyło się do stanowiska skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosując powyższy wzorzec kontroli należało uznać skargę za zasadną, choć częściowo z innych powodów niż zostały w niej wskazane.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zasady i tryb udzielania obywatelowi informacji publicznej zostały określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Obejmuje on m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, publik. LEX nr 78062).
Skarżący w swym wniosku z dnia [...] marca 2019 r. (pkt 2) zażądał udostępnienia zestawienia wszystkich skarg złożonych na adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem.
Rozpatrując żądanie skarżącego na gruncie przepisów Działu VIII Odpowiedzialności dyscyplinarna ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 1513) trzeba wskazać, że skargę na adwokata składa strona postępowania – pokrzywdzony, tj. osoba, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone postępowaniem adwokata (art. 93 ust. 1 i 4) i w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego może zakończyć się wniesieniem przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o wszczęcie przez sąd dyscyplinarny dostępowania dyscyplinarnego (art. 93a).
Powyższe oznacza, iż skarga osoby fizycznej jest pismem prywatnym, domagającym się konkretnego działania od podmiotu publicznego z powodów istotnych dla jednostki, nie zaś z uwagi na dobro publiczne. W tym drugim przypadku ustawodawca przewidział uprawnienia dla Ministra Sprawiedliwości, który może polecić wszczęcie dochodzenia albo postępowania przed sądem dyscyplinarnym przeciwko adwokatowi (art. 90 ust. 2 ustawy o adwokaturze).
Należy zwrócić uwagę, iż prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu u.d.i.p. treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 29/19, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga osoby zgłaszającej wobec adwokata zastrzeżenia nie może zostać uznana za dokument urzędowy, albowiem nie była ona podpisywana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego i to działającego w ramach swoich kompetencji, czy też choćby osoby realizującej zadania publiczne. Nie powinno budzić wątpliwości, że osoba fizyczna składająca oświadczenia woli w swoim imieniu, działającej jako podmiot prywatny, nigdy nie będzie działała jako funkcjonariusz publiczny podpisujący dokument w ramach jego kompetencji. Osoba prywatna nie reprezentuje władzy publicznej ani nie realizuje zadań władzy publicznej. W rezultacie skarga osoby prywatnej, choćby inicjująca postępowanie przed podmiotem publicznym, nie jest dokumentem urzędowym lecz dokumentem prywatnym. Wobec tego nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Powyższy pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 57/16 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzi, iż nie stanowi informacji publicznej odpis odpowiedzi na pozew, albowiem pismo takie nie jest dokumentem urzędowym. NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 814/16 (publik. j.w.) jednoznacznie określił, iż: "W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej".
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba dostrzec, iż skarżący nie zażądał w swym wniosku udostępnienia dokumentów źródłowych, lecz zestawień z informacji w nich zawartych. Niemniej czyniąc zadość żądaniom skarżącego doprowadzonoby w istocie do udostępnienia informacji o charakterze stricte prywatnym, mianowicie ujawnieniu podlegałyby personalia osób składających skargi, daty złożenia pism prywatnych, powodów inicjujących konkretne dziania takich osób. Co do zasady, nie jest wykluczone udostępnianie zawartych w pismach prywatnych informacji o charakterze publicznym (nie samego pisma jako nośnika informacji lecz tylko wybranej odnoszącej się do spraw publicznych treści), mimo że same pisma będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny. W analizowanym jednak przypadku, z uwagi na zakres informacji jaki należałoby umieścić we wnioskowanym zestawieniu, nie może być mowy o udostępnianiu informacji publicznej. Innymi słowy nie można w trybie dostępu do informacji publicznej tworzyć zestawień z treści będącej informacją prywatną. Z tej też przyczyny traci rację bytu podawanie informacji o "zarządzeniu o sposobie procedowania z danym pismem", bowiem przedmiotowe zarządzenie (najczęściej tzw. dekretacja) odnosi się do konkretnego pisma i samodzielne nie przedstawia jakiejkolwiek wartości informacyjnej.
W orzecznictwie podkreśla się także, iż dostęp do orzeczeń, wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrola społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Dlatego też nie tylko dokumenty prywatne ale i protokół z rozprawy w postępowaniu dyscyplinarnym nie powinien być ujawniany w trybie u.d.i.p. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2429/19 (publik. j.w.) NSA stwierdził, iż "... w protokołach z rozprawy dyscyplinarnej znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, wyjaśnień obwinionych, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków, czy pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie". Z tych też względów należy zachować szczególną ostrożność aby do przestrzeni publicznej nie trafiły informacje dotyczące osób mających status poszkodowanego w postępowaniu dyscyplinarnym.
Skoro żądanie zawarte w pkt 2 wniosku z dnia [...] marca 2019 r. skarżącego nie dotyczy informacji publicznej to nie zachodziła podstawa do decyzyjnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem zaskarżona uchwała i uchwała ją poprzedzająca nie mają oparcia w przywołanym przez organ art. 1, art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust.1 u.d.i.p. Wystarczającym dla realizacji wniosku w powyższym zakresie byłoby poinformowanie wnioskodawcy na piśmie, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej.
Odnosząc się do drugiej części odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pkt 3 wniosku z dnia [...] marca 2019 r., którego przedmiotem było udostępnienie "wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem" stwierdzić należy, iż żądanie w nim zawarte, w świetle uzasadnienia podanego przez organ, nie może zostać zakwalifikowane jako informacja przetworzona.
Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Powołana wyżej ustawa nie definiuje wprost pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną. Tym samym informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 431/17 stwierdził, że "jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona". Z powyższego wynika, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r, sygn. akt II SA/Wa 1523/18). Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). O ile dostęp do informacji publicznej prostej ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odmowa udzielenia przetworzonej informacji publicznej następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Mając powyższe na uwadze leży stwierdzić, że za żądaniem przez skarżącego informacji prostej przemawia po pierwsze to, iż w przeciwieństwie do żądania określonego w pkt 2 wniosku skarżący w jego pkt 3 nie zażądał udostępnienia "zestawień" lecz "wniosków o wszczęcie postępowania". Nie budzi natomiast sporu pomiędzy stronami, iż wniosek rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie przez sąd dyscyplinarny takiego postępowania, jako oświadczenie woli i wiedzy podmiotu publicznego, stanowi informację publiczną. Ponadto skarżący pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował Okręgową Radę Adwokacką w [...], iż podmiot obowiązany "posiada te wszystkie informacje i może je udzielić w najprostszej formie czyli w formie odpowiedzi na pytania". Oznacza to, iż wolą skarżącego było dotarcie do informacji publicznej w najprostszej z możliwych form.
Po drugie, udostępnienie żądanych wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wraz z zarządzeniem o sposobie procedowania z pismem poprzez udostępnienie ich zanonimizowanych kopii w zakresie danych podlegającej ograniczeniu dostępu (np. danych osobowych), w całości realizowałoby obowiązek informacyjny, zgodnie z żądaniem strony. Zaś czynności anonimizacji (przekształcenia dokumentu), nie należy utożsamiać z pracochłonnym procesem przetwarzania informacji.
Po trzecie, jeżeli pkt 3 wniosku skarżącego był dla organu nieprecyzyjny, czy też nieczytelny z uwagi na sugestię zbieżności żądania z pkt 2, należało w pierwszej kolejności poinformować wnioskodawcę o formach dostępności informacji publicznej oraz zobowiązać do jednoznacznego sprecyzowania oczekiwać wnioskodawcy co do sposobu udostępnienia informacji publicznej. Nie czyniąc tego organ naraził się na słuszny zarzut arbitralności. Czyni też dokonaną przezeń kwalifikację wnioskowania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej co najmniej przedwczesną, jeśli nie sprzeczną z żądaniem strony.
Z tej przyczyny należy przyjąć, iż organ odmawiając udostępnienia skarżącemu "wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zawartych w aktach osobowych adwokata T. K. z podaniem adresata, daty wpływu, zwięzłym określeniem petitum oraz kopią zarządzenia o sposobie procedowania z danym pismem" naruszył przepis prawa materialnego art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a także przepisy procesowe, tj. art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (pkt 3 wniosku z dnia [...] marca 2019 r.) organ winien mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wady ocenianej uchwały oraz uchwały ją poprzedzające z dnia [...] maja 2019 r., czynią koniecznym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).