II SA/Wa 211/05

II SA/Wa 211/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Eugeniusz Wasilewski
Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 142/06 - Wyrok NSA z 2006-04-24
II OSK 1255/05 - Wyrok NSA z 2006-01-31
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2004 r. nr - w przedmiocie odwołania Wójta Gminy [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy [...] 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] w sprawie odwołania p. Z. M. – Wójta Gminy [...] i wyznaczenia osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy [...], odwołał z dniem [...] grudnia 2004 r. p. Z. M. z funkcji Wójta Gminy [...] oraz wyznaczył osobę do pełnienia funkcji Wójta Gminy [...] do czasu wyboru nowego wójta.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że zgodnie z art. 24h
ustawy o samorządzie gminnym radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są zobowiązani do złożenia oświadczenia majątkowego o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe dotyczy ich majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Wójt składa oświadczenia majątkowe wojewodzie. Pierwsze oświadczenie majątkowe wójt składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania załączając do niego informację o zaprzestaniu działalności gospodarczej, jeżeli taką działalność prowadził przed dniem wyboru. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji. Zgodnie z art. 241 cytowanej ustawy podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje odpowiedzialność karną na podstawie art. 233 § i Kodeksu karnego.
W dniu 5 maja 2003 r. Wojewodzie [...] zostało doręczone datowane na [...] kwietnia 2003 r. oświadczenie majątkowe p. Z. M. – wójta Gminy [...]. Stosownie do art. 24h ust 6 i 7 cytowanej ustawy analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonują osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe, a następnie przekazują jeden egzemplarz urzędowi skarbowemu właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie majątkowe. Naczelnik Urzędu Skarbowego K. – [...] w piśmie z dnia 30 października 2003 r. po dokonaniu analizy przedmiotowego oświadczenia stwierdził niewłaściwy sposób wypełnienia oświadczenia w pkt VIII dotyczącym osiągniętych dochodów oraz niewskazanie majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. W powołanym wyżej oświadczeniu majątkowym p. Z. M. umieścił następującą uwagę: "W oświadczeniu niniejszym nie podałem majątku stanowiącego współwłasność z moją żoną (...) ponieważ nie wyraziła na to zgody (...). Uważamy, że ustawa o oświadczeniach majątkowych to bubel legislacyjny i został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodny z Konstytucją (...)." Pomimo wezwania Wojewody [...] do złożenia prawidłowego oświadczenia p. Z. M. nie uczynił tego.
W kolejnym oświadczeniu majątkowym z dnia [...] kwietnia 2004 r. p. Z. M. również nie wykazał majątku stanowiącego małżeńską wspólność majątkową.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] ponownie wezwał p. Z. M. do złożenia prawidłowego oświadczenia majątkowego, a ponieważ wezwanie nie odniosło skutku pismem z dnia 5 lipca 2004 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Wójta Gminy [...] w trybie art. 96 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z treścią powołanego przepisu gdy powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o jego odwołanie. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego organu wykonawczego gminy pełni jego funkcję.
W ocenie Prezesa Rady Ministrów Wójt Gminy [...] naruszył dwukrotnie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne.
Prezes Rady Ministrów podkreślił, że organy nadzoru nad samorządem terytorialnym jako zobowiązane z mocy prawa do oceny legalności jego działań stoją na straży praworządności. W sytuacji gdy stwierdzone naruszenie obowiązującego porządku prawnego godzi w konstytucyjne prawa obywateli, koniecznym jest podjęcie niezbędnych środków, które umożliwiają obywatelom niezakłócone z nich korzystanie. Instrumentem umożliwiającym zdyscyplinowanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, naruszającego obowiązujące prawo jest przewidziane w art. 96 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do zaprzestania naruszeń Konstytucji lub ustaw. Wystosowanie wezwania jest wymogiem proceduralnym użycia przewidzianego w cytowanym przepisie środka nadzoru i pozwala wezwanemu organowi dokonanie krytycznej oceny swoich działań i zaprzestanie naruszenia prawa. Trwanie w naruszeniach prawa przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pomimo wezwania organu nadzoru jest wyrazem ignorancji funkcjonariusza publicznego, która w sytuacji naruszania konstytucyjnych praw obywateli nie może mieć miejsca. Istotnym przy tym pozostaje, iż Wójt jako przedstawiciel społeczności lokalnej, będąc organem wykonawczym gminy działa w jej imieniu. Łamanie przepisów ustawowych, które obywatelom będącym członkami, społeczności lokalnych uniemożliwiają realizację ich konstytucyjnych praw wymaga – po wypełnieniu ustawowych przesłanek - zastosowania instrumentu nadzoru o personalnym charakterze, który wyeliminuje sytuację mogącą podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Dlatego Prezes Rady Ministrów uwzględnił wniosek Wojewody [...] i odwołał p. Z. M. z zajmowanego stanowiska.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego i sprzeczne jest z:
a) art. 7 w zw. z art. 171 ust 1 Konstytucji RP,
b) art. 4 ust 4 oraz art. 8 ust 1, ust 2 in fine i ust 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
c) art. 87 i art. 96 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu, iż jest oparte na błędnej interpretacji przepisu art. 96 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji jest nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca ponosiła, że stosunki prawne pomiędzy organami państwa a jednostkami samorządu terytorialnego są w sposób wyczerpujący uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosunki te oparte są na zasadzie niezależności i poszanowania samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Pole ingerencji organów nadzoru jest ograniczone przez zasadę legalizmu i zakres zadań wypełnianych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust 1 Konstytucji RP przedmiotem nadzoru jest działalność samorządu terytorialnego (czy raczej jego jednostek). Znajduje to również potwierdzenie w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którym nadzorowi podlega działalność społeczności lokalnych. Wreszcie pogląd taki, zdaniem strony skarżącej, wynika również tytułu rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym i art. 87 tej ustawy. Skoro zatem przedmiotem nadzoru jest działalność gminna (działalność gminy) musi to oznaczać, że przedmiotowo nadzór jest ograniczony wyłącznie do zakresu wyznaczonego przez art. 6 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (oraz art. 2 ust 1 tejże ustawy). A zatem przedmiotem nadzoru jest wyłącznie wykonywanie zadań publicznych. Kompetencja ta, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, nie może być rozszerzana. Innymi słowy, co wprost wynika z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie skarżącej gminy nadzór ma charakter prawny, a środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i zakresie określonym ustawowo.
Według skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykracza poza określone wyżej granice. Jest ono w gruncie rzeczy skutkiem szkolnego błędu polegającego na nieodróżnianiu przez Prezesa Rady Ministrów organu władzy publicznej od substratu osobowego tego organu.
Tymczasem ustawa o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem "wójt" w co najmniej dwóch znaczeniach. W większości przypadków pod pojęciem tym ustawa rozumie organ wykonawczy gminy. Zdarza się jednak i tak, że pod pojęciem "wójt" ustawodawca rozumie substrat osobowy – osobę pełniącą funkcje wójta (funkcjonariusza samorządowego). Przykładem tego drugiego sposobu rozumienia omawianego pojęcia jest, zdaniem skarżącej, art. 24m ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie skarżącej Gminy również obowiązek z art. 24h ust 1 ustawy o samorządzie gminnym adresowany jest do osoby fizycznej pełniącej funkcję wójta gminy. Wskazuje na to drugie zdanie powołanego przepisu. Wójt jako organ gminy nie posiada majątku odrębnego ani majątku dorobkowego, nie jest permanentną cechą wójta – jako organu gminy – pozostawanie w związku małżeńskim. Również zeznanie podatkowe PIT, o którym mowa w art. 24h ust 7 ustawy o samorządzie gminnym składa osoba fizyczna, a nie wójt. W konsekwencji, w przekonaniu skarżącej, przyjąć należy, że adresatem obowiązku z art. 24h ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie był Z. M., a nie Wójt Gminy [...].
Naruszenie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym przez osobę będącą wójtem gminy nie może być przesłanką ingerencji nadzorczej, ponieważ nie jest wykonywaniem (niewykonywaniem) zadań publicznych przez gminę.
Skarżąca wskazała ponadto, iż niezależnie od przedstawionych wcześniej argumentów zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego i w inny sposób. Przede wszystkim, nawet gdyby przyjąć tezę, iż adresatem obowiązku z art. 24h ustawy o samorządzie gminnym jest organ gminy, a nie substrat osobowy, wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia było niedopuszczalne. Przyjmując, że ustawodawca jest racjonalny, a system prawny zupełny, ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie określa konsekwencje niewypełnienia obowiązku z art. 24h. Normą sankcjonującą w tym przypadku jest art. 24k oraz art. 241 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego jest w przypadku wójta utrata wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji oraz ewentualnie odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Konsekwencje dalej idące określają ust 2 i 3 art. 24k. Jest to odwołanie z funkcji lub rozwiązanie umowy o pracę. Katalog podmiotów z ust 2 i ust 3 nie obejmuje wójta. Przyjmując zatem, że ustawodawca jest racjonalny, zdaniem skarżącej, uznać należy, że niedopuszczalne jest odwołanie z tych samych przyczyn wójta. Gdyby było inaczej, ustawodawca winien to wyraźnie uregulować.
W opinii skarżącej, skoro ustawa zastrzega innego rodzaju konsekwencje niezłożenia oświadczenia (pozbawienie wynagrodzenia i odpowiedzialność karną), to nie można w tej sytuacji stosować środka nadzoru, albowiem nie sposób uznać, że ustawodawca dopuścił możliwość stosowania innych konsekwencji prawnych (pozbawienia gminy organu wykonawczego) oprócz wyraźnie wskazanych.
Skarżąca podniosła także, że Z. M. złożył oświadczenie majątkowe, o którym mowa w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym. Co najwyżej oświadczeniu temu można postawić zarzut, iż jest ono niepełne. Skoro niedopuszczalne jest odwołanie wójta w trybie art. 96 ust 2 ustawy o samorządzie terytorialnym w przypadku niezłożeni oświadczenia, tym bardziej, zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 ust 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, niedopuszczalne jest odwołanie z powodu złożenia oświadczenia niepełnego.
Zdaniem skarżącej należy również zauważyć, że art. 96 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, jako przesłanki ingerencji, "powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw". Przyjmując, że warunki zastosowania środków nadzoru winny być interpretowane zawężająco, powołany przepis w swoim literalnym sensie wymaga powtarzającego się naruszenia ustaw (liczba mnoga), a nie jednej ustawy. Może to oznaczać, że organ nadzoru winien wskazać co najmniej dwa naruszenia dwóch ustaw. Tymczasem organ nadzoru zarzuca p. Z. M. naruszenie tylko jednej ustawy.
Skarżąca podkreśliła, iż wobec braku decyzji Prezesa Rady Ministrów co do tego, kto dopuścił się powtarzających naruszeń ustawy (Z.M., czy Wójt Gminy [...]) skarga zasługuje na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona w całości.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Z kolei art. 87 ustawy stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z przytoczonych przepisów wynika, że stanowią one realizację zasady określonej w art. 165 ust 2 Konstytucji RP, w myśl której samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Potwierdzeniem tej zasady jest także art. 2 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Skutkiem powyższych uregulowań jest ograniczenie zakresu ingerencji organów nadzoru wyłącznie do działalności jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie działalności gminnej), na płaszczyźnie, w której działalność ta narusza w sposób istotny prawo.
Skoro ingerencja organów nadzoru może dotyczyć tylko działalności jednostek samorządu terytorialnego, to jej granice w odniesieniu do działalności gminy wyznaczają zakres i zadania realizowane przez gminę. Stosownie do art. 6 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Należą do nich przede wszystkim sprawy związane z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadania własne gminy), których przykładowy katalog zawarty został w art. 7 ust 1-20 ustawy.
Przesądzając zatem, że uprawnienia nadzorcze dotyczą wyłącznie zadań realizowanych przez gminę należy odpowiedzieć na pytanie, czy niedopełnienie w sposób przewidziany w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, określonego w nim obowiązku przez wójta gminy pozostaje w związku z działalnością gminną.
W ocenie Sądu realizacja obowiązku nałożonego ww. przepisem, do złożenia przez wójta oświadczenia majątkowego dotyczy wójta jako osoby fizycznej a nie wójta jako organu wykonawczego gminy.
Oświadczenie ma wykazać stan majątkowy osoby fizycznej pełniącej funkcję wójta. Następuje więc wyraźne rozgraniczenie pomiędzy wójtem jako organem, a wójtem, który z racji sprawowanej funkcji ma obowiązek informować o swoim stanie majątkowym.
Realizacja obowiązku wynikającego z art. 24h ustawy o samorządzie gminnym nie jest przejawem działalności gminy i w żadnym razie nie może być z nią utożsamiana.
Sprawa objęta dyspozycją analizowanego przepisu stanowi indywidualną sprawę określonej osoby fizycznej i pozostaje bez wpływu na sposób wywiązywania się przez gminę z powierzonych zadań, których cechami są charakter publiczny i znaczenie lokalne.
Należy zgodzić się z argumentami podniesionymi w skardze, że ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie określa konsekwencje za naruszenie obowiązku określonego w art. 24h. Ich rodzaj – utrata wynagrodzenia, także wskazuje że adresatem obowiązku jest osoba piastująca stanowisko wójta.
Mając na względzie dyspozycję art. 24l ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 kk, trzeba zauważyć, że odpowiedzialności tej może podlegać tylko osoba fizyczna dopuszczająca się określonego zachowania, stanowiącego czyn zabroniony.
Reasumując należy uznać, że naruszenie przez wójta gminy przepisu art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt zobowiązany jest do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, nie jest tożsame i nie stanowi naruszenia prawa przez gminę, uzasadniającego skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnień przewidzianych w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w tym do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust 2 ustawy.
Zgodnie z ostatnim z powoływanych przepisów jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.
Cytowany przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wójt jako organ wykonawczy gminy, w ramach działalności gminnej realizuje zadania publiczne w sposób niezgodny z prawem.
Z tych względów na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji.