II SA/Wa 2103/21

II SA/Wa 2103/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] , na podstawie przepisu art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, poz. 695, poz. 1298), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 ustawy z 14 grudnia 2016 r, - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, poz. 1378) w związku z wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], negatywnie zaopiniował przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej kl. I - VIII z oddziałem przedszkolnym w Szkołę Filialną w [...] o strukturze organizacyjnej kl. I - III z oddziałem przedszkolnym podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. [...] w [...].
Minister Edukacji i Nauki postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3, 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Z treści uchwały wynika, że gmina ma zamiar przekształcić z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkołę Podstawową w [...] (zwaną dalej również "szkołą w [...]") o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII i oddział przedszkolny w Szkołę Filialną w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddział przedszkolny. Rada Gminy [...] podała, że Szkoła Filialna w [...] zostanie włączona w strukturę organizacyjną Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. W uzasadnieniu uchwały zawarto deklarację zapewnienia uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły możliwości kontynowania nauki w Szkole Podstawowej w [...]. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Gmina [...] zapewni uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły dowóz do Szkoły Podstawowej w [...]. Rada Gminy [...] wskazała przesłanki uzasadniające planowane przekształcenie: małą liczebność klas, prognozy wskazujące, że w kolejnych latach liczebność poszczególnych oddziałów będzie utrzymywała się na porównywalnym lub niższym poziomie, wybór szkoły innej niż obwodowa. Rada Gminy [...] podała, że znaczna cześć uczniów wybiera inne szkoły, przede wszystkim szkołę w [...], która oferuje lepsze warunki nauki i znajduje się w niewielkiej odległości od poszczególnych miejscowości wchodzących w skład obwodu szkoły w [...]. Rada Gminy [...] wskazała na korzyści wynikające z przedmiotowego przekształcenia. Uzasadniając planowaną reorganizację Rada Gminy podniosła, że koszty utrzymania szkół z roku na rok rosną, co przekłada się na konieczność reorganizacji w celu zoptymalizowania kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie placówek oświatowych.
Minister uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia Kuratora stwierdził, że zaproponowane przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] jest niezgodne z przepisami prawa. Wskazał, że zamierzone przekształcenie samodzielnej szkoły w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w [...], zgodnie z art. 89 Prawa oświatowego, należy przeprowadzić poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym.
Minister stwierdził w związku z tym, że ze względów formalnych uzasadniona jest negatywna opinia zaplanowanego przez gminę przekształcenia.
Niezależnie od tego organ poddał ocenie merytoryczne aspekty proponowanego przez gminę rozwiązania, analizując kwestie zarówno warunków lokalowych, liczby uczniów, warunków wychowania, opieki, dojazdu uczniów do szkoły, czasu pobytu uczniów poza domem, efektywności nauczania, sytuacji demograficznej, jak też skutków ekonomicznych, na które powoływała się Gmina.
Organ raz jeszcze podkreślił, że przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...], czyli utworzenie z tej szkoły filii szkoły w [...], wymaga likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] i przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Ponadto Minister stwierdził, iż nie jest zasadne stanowisko wnoszącego zażalenie, że zamiar ograniczenia struktury organizacyjnej klas z l-VIII z oddziałem przedszkolnym do klas I-III z oddziałem przedszkolnym w Szkole Podstawowej w [...] wynika ze zmian demograficznych oraz związanej z tym konieczności racjonalizacji wydatków budżetowych ponoszonych na realizację zadań oświatowych. W ocenie Ministra, planowane przekształcenie spowoduje ograniczenie dostępności do szkoły dla uczniów klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...]. Zdaniem Ministra, korzystniejsze dla tychże uczniów jest, aby w sieci szkolnej w Gminie [...] funkcjonowały dwie szkoły podstawowe o pełnej strukturze organizacyjnej klas, a nie jedna - jak chce tego organ prowadzący. Zdaniem Ministra, faktycznym powodem planowanej reorganizacji sieci szkolnej w Gminie [...] jest przede wszystkim spodziewana oszczędność finansowa. Minister zauważa, że główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie - jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania szkół. W związku z powyższym stwierdził, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona.
Postanowienie Ministra Edukacji i Nauki nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. stało się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, zarzucił naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez:
a) dowolną i niepełną ocenę zebranych w sprawie dowodów, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, doprowadzając do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem;
b) niewyjaśnienie przez organ podstawy prawnej swojego stanowiska o niedopuszczalności podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w [...] oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z jakimi konkretnie przepisami prawa niezgodny jest zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w szkołę filialną; oparcie rozstrzygnięcia na kryteriach pozaprawnych;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w uznaniu uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w [...] za niezgodną z prawem, w sytuacji gdy wykładnia aktualnie obowiązujących przepisów prawa pozwala na podjęcie tego typu uchwały, a co znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego;
b) art. 89 ust. 3 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściwy kurator oświaty wydając opinię w trybie art. 89 ust. 3 powołanej ustawy może opierać się na przepisach o charakterze zadaniowym, m.in. na szeroko rozumianej polityce oświatowej państwa oraz kryteriach pozaprawnych, celowościowych czy słusznościowych, w sytuacji gdy opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i winna znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym.
W uzasadnieniu skargi Gmina rozszerzyła argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Skarżący wskazał m.in., że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia próżno szukać sformułowanego pod adresem Gminy [...] zarzutu naruszenia konkretnych przepisów prawa w związku z zamiarem przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie w dużej mierze opiera się na kryteriach nieweryfikowalnych i mających charakter pozaprawny. Skarżący wskazał m.in., że stanowisko Ministra powinno zostać oparte na określonych dowodach. Skarżący podkreślił m.in., że Szkoła Podstawowa w [...] posiada lepsze warunki do nauki. Dysponuje bowiem - w przeciwieństwie do Szkoły Podstawowej w [...] - szerokim zapleczem sportowym. W tym stanie rzeczy Gmina [...] podejmując uchwałę intencyjną, spełniła wymogi przepisu art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, zapewniając uczniom przekształcanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w szkole o porównywalnych warunkach nauki. Skarżący wskazał też m.in., że Minister negując eksponowany przez skarżącą argument demograficzny, nie odniósł czynnika demograficznego do liczebności całej gminy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Edukacji i Nauki, iż na skutek przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] ulegną pogorszeniu warunki nauki uczniów tej szkoły, ze względu na wydłużony czas dojazdu dzieci do nowej szkoły oraz czas przebywania w szkole.
W odniesieniu do argumentacji Ministra Edukacji i Nauki w zakresie dotyczącym przesłanek ekonomicznych ewentualnego przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], skarżący wskazał, iż jedną z przyczyn spadku wydatków na oświatę w Gminie [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat (2019 i 2020) był fakt likwidacji gimnazjum oraz szczególna sytuacja w 2020 r. związana z epidemią wirusa SARS-CoV-2. W związku z likwidacją gimnazjum faktycznie wydatki na oświatę w 2019 r. spadły w porównaniu z rokiem 2018 r,, kiedy jeszcze na terenie Gminy funkcjonowało gimnazjum, do którego dojeżdżały dzieci z obwodu przekształcanej szkoły podstawowej.
Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał m.in., że zawarte w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw i nie dotyczą zasadniczego argumentu przemawiającego za wydaniem negatywnej opinii. Organ podkreślił, że podjęty w opiniowanej uchwale zamiar nie oznacza wcale przekształcenia szkoły w [...], ale jej likwidację. Nie jest bowiem przekształceniem szkoły taka zmiana, która w miejsce istniejącej szkoły w [...], tworzy szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie szkole w [...]. W efekcie podjętego przez Gminę [...] zamiaru, przestałaby istnieć jako odrębna jednostka organizacyjna szkoła podstawowa w [...]. Oprócz likwidacji szkoły w [...] w celu utworzenia z niej filii należało podjąć uchwałę o przekształceniu szkoły w [...] przez utworzenie filii w [...], a tego nie zrobiono. Nie podjęto jednocześnie uchwały w sprawie przekształcenia szkoły w [...], której filią miałaby się stać szkoła w [...]. O tym, że szkoła posiada filię stanowi akt założycielski. Zmiana elementów określonych w akcie założycielskim jest przekształceniem. W związku z tym utworzenie filii wymaga przekształcenia szkoły, gdyż wymaga zmiany aktu założycielskiego. Ponieważ nie podjęto uchwały o przekształceniu szkoły w [...], utworzenie filii tej szkoły od [...] września 2021 r. byłoby naruszeniem przez gminę przepisów art. 89 ust. l w zw. z ust. 9 i art. 88 ust.2 Prawa oświatowego.
Minister podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu,
że wystarczającym powodem do wydania negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] były kwestie formalne. Podał nadto, że analizując "zamiar likwidacji szkoły w [...] i przekształcenie szkoły w [...]" przez utworzenie filii w [...], wbrew twierdzeniom skarżącej, w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo odniósł się do warunków lokalowo-dydaktycznych Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...], efektywności nauczania w obu szkołach, skutków przeniesienia uczniów ze Szkoły Podstawowej w [...] do Szkoły Podstawowej w [...], w tym związanych z pogorszeniem warunków nauki w związku z koniecznością dowożenia uczniów do nowej szkoły i wydłużeniem czasu pobytu poza domem, kwestii ekonomicznych. Minister podniósł, że rozważył kwestię warunków nauki, wychowania i opieki zarówno obecnych, jak i po planowanym przekształceniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Trafnie organ stwierdził, że istniała podstawa do wydania negatywnej opinii w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], o którym mowa w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Zasadnie organ wskazał, że zamierzone przekształcenie samodzielnej szkoły w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w [...], zgodnie z art. 89 Prawa oświatowego należy przeprowadzić poprzez likwidację Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w [...] o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, czego w tej sprawie nie dokonano. Tym samym trafnie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że już tylko ze względów formalnych, konieczne było negatywne zaopiniowanie zaplanowanego przez gminę przekształcenia.
W ocenie Sądu przekształcenie, o którym mowa w uchwale Rady Gminy [...] stanowi w istocie likwidację Szkoły Podstawowej w [...]. Szkoła ta przestałaby bowiem istnieć jako odrębna jednostka organizacyjna. W sprawie jest przy tym bezsporne, że nie została jednocześnie podjęta uchwała o przekształceniu Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej w [...], obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III z oddziałem przedszkolnym. Już z tej tylko przyczyny brak było możliwości wydania w niniejszej sprawie pozytywnej opinii przez [...] Kuratora Oświaty. Zasadnie tym samym Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2021 r.
Zgodnie z art. 95 ust. 3 i 4 Prawa oświatowego w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły podstawowe filialne obejmujące strukturą organizacyjną klasy I-III albo klasy I-IV". Szkoła filialna jest podporządkowana organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII.
Szkoły filialne są placówkami organizacyjnie podporządkowanymi szkole "głównej", a więc takiej, do której struktury organizacyjnej zostają włączone lub z której są wydzielane. Szkoła filialna nie posiada więc odrębności w znaczeniu zarówno organizacyjnym, jak i prawnym. Jest częścią składową szkoły, z której została wydzielona, czy do której jest przyłączana, tworzoną głównie z uwagi na miejscowe uwarunkowania.
Stosownie do art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepisy ust. 1 -8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego).
Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w sytuacji, w której filia ma być tworzona na "bazie" istniejącej szkoły, ale ma zostać podporządkowana organizacyjnie innej szkole należy przeprowadzić całą procedurę likwidacyjną tej szkoły przewidzianą w treści art. 89 ust. 1 P.o. W znaczeniu organizacyjno – prawnym szkoła na której "bazie" ma zostać utworzona filia przestaje istnieć. Filia natomiast zostaje włączona w strukturę organizacyjną innej szkoły, dotychczas odrębnej placówki. Procedura likwidacji szkoły winna poprzedzać utworzenie "na jej bazie" filii innej szkoły publicznej (v. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4261/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powstanie szkoły filialnej przy szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII jest równocześnie zmianą organizacyjną szkoły głównej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, skutkiem takiej transformacji jest powstanie zupełnie innej jednostki, już niesamodzielnej, która wchodzi w skład struktury organizacyjnej innej placówki, która z kolei w wyniku włączenia filii zmienia swój zasięg terytorialny, jak i swoją strukturę organizacyjną. Zasadnym zatem jest przeprowadzenie procedury likwidacyjnej szkoły, a następnie przystąpienie do przekształcania szkoły, do której struktury organizacyjnej będzie dołączana szkoła filialna, tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Tym bardziej, że szkoła, która tworzy swoją filię również podlega transformacji, a przede wszystkim, zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód i liczbę uczniów.
Nie ma podstaw do przyjęcia na gruncie przepisów Prawa oświatowego, że utworzenie szkoły filialnej następuje przez przekształcenie szkoły istniejącej w filię innej szkoły. Przekształcenie polega na pewnych transformacjach, które nie mogą prowadzić do utraty samodzielnego bytu prawnego danej jednostki, zakończenia jej samodzielnej działalności. W sprawie jest bezsporne, że zakładane przez gminę "przekształcenie" Szkoły Podstawowej w [...] prowadzi w istocie do zakończenia działalności tej placówki jako samodzielnej jednostki.
Trafnie Minister stwierdził, że właściwą, zgodną z prawem procedurą, aby osiągnąć cel w postaci utworzenia na bazie dotychczas istniejącej Szkoły Podstawowej w [...] filii Szkoły Podstawowej w [...], było przeprowadzenie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] i przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...].
Niewątpliwie zaś przekształcenie szkoły w [...] wiąże się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego jednostki organizacyjnej, skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego (obwodu szkoły). Elementy aktu założycielskiego wymienia art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe (v. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r. sygn.. akt III OSK 4261/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy nie wynika, aby takie działania zostały podjęte.
Organ nie miał możliwości wydania pozytywnej opinii w sytuacji, gdy nie podjęto uchwały dotyczącej zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], do której struktury organizacyjnej miałaby być dołączona szkoła filialna, powstała na bazie zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w [...].
Za niezasadne Sąd uznał tym samym zarzuty naruszenia art. 89 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego. Pozostałe kwestie podniesione w skardze nie podlegały ocenie, albowiem na tym etapie postępowania, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.
-----------------------
8