II SA/Wa 2099/18

II SA/Wa 2099/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Joanna Kube /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1274/21 - Wyrok NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Szkoły Głównej [...] w [...] na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – oddala skargę –
Uzasadnienie
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2018 r. nr [...] o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2018 r. była Wyższa Szkoła [...] z siedzibą w [...] – założyciel Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...], a zatem Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] maja 2018 r. Z przedłożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika brak interesu prawnego Szkoły Głównej [...] w [...] w zaskarżeniu decyzji z [...] maja 2018 r.
W ocenie organu, wobec oczywistego braku legitymacji procesowej Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...] stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie rozstrzygano merytorycznie sprawy.
Od powyższego postanowienia Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] nie ma interesu prawnego,
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 70 ust. 5 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.); zwanej dalej P.s.w., poprzez pozbawienie Szkoły uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia Wyższej Szkole [...] w [...] pozwolenia na działalność Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...].
Strona skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 5/12 oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 255/17, wskazała, że niezrozumiałym jest pozbawienie jej prawa do legitymacji czynnej w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia jej działalności na wniosek organu nadzorczego. Szczególnie w sytuacji, gdy podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego są zarzuty działalności niezgodnej z prawem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kierowane wobec organów Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...]. Konsekwencją przyjętej przez organ interpretacji byłoby pozbawienie możliwości obrony swoich praw przez uczelnię, czy pozbawienie jej konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Jeśli większość zarzutów, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2018 r. dotyczy działalności lub zaniechań Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...] i jej organów to Szkoła, a nie jej założyciel będzie najbardziej uprawnionym podmiotem do ustosunkowania się do ww. zarzutów. Zrozumiałym będzie zatem uznanie interesu prawnego Szkoły w niniejszej sprawie. Taka konstatacja wynika z poczucia sprawiedliwości i poszanowania zasady autonomii uczelnianej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W zakresie odrzucenia skargi podał, że Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia skargi jest założyciel uczelni działający, jako jej organ natomiast odnosząc się do oddalenia skargi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że wniosek organu o odrzucenie skargi Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezpodstawny, ponieważ skarżąca uczelnia jest w tej sprawie niewątpliwie stroną postępowania.
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo zastosował w tej spawie art. 134 K.p.a. i zasadnie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku Szkoły Głównej [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2018 r. nr [...] o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...].
Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wskazać należy, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może zachodzić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji.
O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Przystępując do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ma obowiązek ustalenia, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzi od strony postępowania – gdyż art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną postępowania.
Jak wynika z akt sprawy decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2018 r. o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] została wydana na podstawie art. 23a pkt 5 P.s.w., zgodnie z którym minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może cofnąć pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, w przypadku gdy uczelnia lub jej założyciel uniemożliwiają lub utrudniają przeprowadzenie kontroli działalności uczelni, o której mowa w art. 34 ust. 1, lub w wyznaczonym terminie nie zaprzestali działalności niezgodnej z przepisami prawa, statutem lub pozwoleniem, o którym mowa w art. 20 ust. 2, i nie usunęli jej skutków lub nie zrealizowali wniosków lub zaleceń, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 2. Pozwolenie na utworzenie [...] Wyższej Szkoły Zawodowej z siedzibą w [...] (obecnie Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...]) zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 96 poz. 590, z późn. zm.), zgodnie z którym niepaństwową uczelnię zawodową może założyć osoba fizyczna lub osoba prawna, zwana dalej "założycielem", na podstawie pozwolenia udzielonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Ze wskazanych powyżej norm prawnych wynika, że jedynym adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jest jej założyciel. Powyższe pozwolenie na utworzenie Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...] zostało udzielone na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] czerwca 2003 r. nr [...].
W kolejnym etapie na podstawie decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uczelnia została wpisana do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Z kolei na mocy decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] pozwolenie na utworzenie tej uczelni niepublicznej zostało przeniesione z dotychczasowego założyciela na rzecz D. J. Następnie decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] października 2012 r. nr [...] pozwolenie zostało przeniesione z D. J. na rzecz Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w [...]. Konsekwencją decyzji z [...] października 2012 r. było przejęcie przez Wyższą Szkołę [...] z siedzibą w [...] wszystkich praw jak i obowiązków zawartych w pozwoleniu na utworzenie uczelni niepublicznej.
Zdaniem Sądu jedynie założycielowi uczelni wyższej Minister może cofnąć pozwolenie, w trybie art. 23a pkt 5 P.s.w. Wobec powyższego organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził, że wyłącznie założyciel uczelni niepublicznej jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni. Do założyciela było skierowane pozwolenie właściwego Ministra na utworzenie przedmiotowej uczelni.
W związku z tym to właśnie Wyższa Szkoła [...] z siedzibą w [...] – założyciel Szkoły Głównej [...] w [...], jest stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie Szkoły Głównej [...] z siedzibą w [...].
Jedynie założyciel uczelni jest uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej. Przedmiotowa uczelnia posiada w postępowaniu administracyjnym wyłącznie interes faktyczny.
Należy zwrócić uwagę, że racjonalny ustawodawca wyraźnie ograniczył kompetencje władz uczelni na etapie likwidacji uczelni.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 P.s.w., jedynie założycielowi szkoły przyznano wyłączną kompetencję do likwidacji uczelni niepublicznej. Ponadto wyłącznie na założycielu zgodnie z art. 27 ust. 3 P.s.w. ciążą obowiązki związane z likwidacją uczelni, w tym przede wszystkim, powołanie jej likwidatora. Należy mieć również na uwadze, że będący podstawą wydania przedmiotowej decyzji przepis art. 23a ustawy P.s.w. został zamieszczony w Rozdziale 2 – "Tworzenie i likwidacja uczelni". Nawet zatem z samego umiejscowienia wskazanego przepisu, można wywnioskować ograniczenie lub nawet wyłączenie możliwości działania samej uczelni.
W ocenie Sądu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że wyłącznie założyciel uczelni niepublicznej jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw dla uznania uczelni za stronę postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Szkoła Główna [...] z siedzibą w [...] nie ma interesu prawnego niezbędnego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z 9 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1388/18 (niepublikowane), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że uczelnia niepubliczna nie jest stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na jej utworzenie, a zatem podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel uczelni.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2018 r. została doręczona Wyższej Szkole [...] z siedzibą w [...] – założycielowi Szkoły Głównej [...] w [...] 29 maja 2018 r., zaś Szkoła Główna [...] siedzibą w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji złożyła 13 czerwca 2019 r. (dowód: data nadania stempla pocztowego – karta numer 88 akt administracyjnych). Przy czym, wymaga podkreślenia, że odbiór decyzji potwierdził ustanowiony przez założyciela pełnomocnik, który jest również pełnomocnikiem skarżącej uczelni. Oznacza to zatem, że powyższy środek odwoławczy został złożony z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego wniesienia, co także stanowiło podstawę do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 134 K.p.a.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia, które mogłoby stanowić o jego uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.