II SA/Wa 2087/24

II SA/Wa 2087/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zw. dalej "Szef CBA" lub "organ", postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2024 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia J. M., zw. dalej "skarżącą", stawki uposażenia zasadniczego.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił skarżącą z dniem [...] lutego 2024 r. ze służby w CBA.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżąca zwróciła się do Szefa CBA o wydanie, na podstawie art. 54 ust 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1900 ze zm.) oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.), zw. dalej "rozporządzenie z 6 października 2010 r." w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz. 745), zw. dalej "rozporządzenie z 16 maja 2024 r.", nowej decyzji personalnej na dzień 1 stycznia 2024 r., w której ustalona zostanie względem jej osoby nowa stawka uposażenia zasadniczego obowiązująca na zajmowanym wówczas przez nią stanowisku służbowym, tj. Agent specjalny, powiększona o wartość 20%, czyli o wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024.
Postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Szef CBA, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej stawki uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte albowiem decyzja organu, której wydania domaga się skarżąca w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zdaniem Szefa CBA funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym.
Organ podał, że wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Szef CBA powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 382/11-...)". "(...) Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.".
Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Szef CBA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii
w służbie, jaką jest służba w CBA, są decyzjami uznaniowymi (postanowienie NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 oraz postanowienie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3256/23).
Zdaniem organu, mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego.
Organ przywołał istniejące prawomocne postanowienie w sprawie byłego funkcjonariusza CBA wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23). Organ wyjaśnił, że w postanowieniu tym Sąd wskazał, iż "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...) "takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb".
Ponadto organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym,
a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Na powyższe postanowienie J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1)art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 art. 84, art. 107 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w tym jego błędnej interpretacji wskutek której organ uznał, że postanowienie z dnia 3 września 2024 r. zasługuje na utrzymanie w mocy, podczas gdy organ nie uwzględnił przepisów wprowadzonych w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 oraz wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2024 r. w sprawie uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745), podczas gdy powyższe naraziło skarżącą na obniżenie świadczenia emerytalnego jak i również bezprawnym pozbawieniem wyrównania podwyżki należnego jej wynagrodzenia;
2)art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 2692 ze zm.) polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli instancyjnej organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. art. 8 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw winna prowadzić do wniosku, że skarżąca spełniła nałożone na nią wymagania, w tym podlega podwyższeniu wynagrodzenia sprecyzowanego w ustawie, co skutkować winno zmianą wydanego postanowienia z dnia [...] września 2024 r. i przyznaniu skarżącej należnego wyrównania wynagrodzenia od 1 stycznia 2024 r.;
3)art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli instancyjnej organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. art. 2 pkt 1, pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw winna prowadzić do stwierdzenia, że skarżąca zgodnie z ustawową definicją była funkcjonariuszem w CBA, co w konsekwencji zobowiązuje organ do stosowania obowiązujących przepisów dotyczących wyżej wymienionych pracowników;
4)art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zaniechaniu wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi;
5)art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. § 1, § 2,§ 3 rozporządzenia polegające na jego nieuwzględnieniu w procesie orzekania podczas gdy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
6)art. 107, art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a w konsekwencji działanie poza granicami prawa, wbrew obowiązkowi obligującemu organ do stania na straży praworządności.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 29 sierpnia 2024 r. który wskazuje, że z brzmienia § 2 rozporządzenia zmieniającego jednoznacznie wynika, że nowa tabela stawek uposażenia zasadniczego jest stosowana do uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 r. Retroaktywne stosowanie przepisów rozporządzenia jest powiązane z mocą obowiązywania ustawy budżetowej art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. oraz nakazem wyrównania wynagrodzeń/uposażeń od początku danego roku kalendarzowego zgodnie z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń. Z przepisów tych nie wynika, że nowe stawki uposażenia zasadniczego mają znaleźć zastosowanie do funkcjonariuszy CBA, będących w służbie na dzień 1 czerwca 2024 r. (tj. dzień wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego), wręcz odwrotnie, uposażenie zasadnicze powinno zostać zmienione wobec wszystkich funkcjonariuszy pozostających w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r., a zatem zarówno tych którzy przebywali w tym czasie na urlopach wypoczynkowych, jak i na zwolnieniach lekarskich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1685 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową -
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku
w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącej o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego.
Skarżąca upatruje źródła przysługującego jej uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżąca składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się na § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. Na mocy tego przepisu w rozporządzeniu z 6 października 2010 r., zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Zauważyć przy tym należy, że w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Wskazać należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Warto w tym miejscu przywołać fragment stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich na temat uposażenia funkcjonariuszy CBA zawartego w wystąpieniu z dnia 29 sierpnia 2024 r. (nr WZF.7040.9.2024.WK/TO), które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Pogląd, ten został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12. W wystąpieniu tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że "(...) w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska, podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym"."
Sąd nie podziela jednak poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. oraz art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak już wskazano, rozporządzenie to zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, a podwyższenie uposażenia pozostawione w dalszym ciągu jest uznaniu organu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt XXI P 113/18 wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania".
Kluczowe jest, że przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Przyjęte zaś w rozporządzeniu z dnia 6 października 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi wskazywany przez skarżącą "automatyzm" polegający na konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%, w związku z nowelizacją tego rozporządzenia na podstawie rozporządzenia z 16 maja 2024 r.
Zauważyć należy, że regulacje prawne dotyczące stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA są zasadniczo odmienne od przepisów dotyczących stawek uposażenia funkcjonariuszy innych formacji, jak choćby od regulacji dotyczących funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Wysokość uposażenia funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej nie jest kształtowana w sposób uznaniowy przez właściwego przełożonego strażaka. Ustalona ona została w sposób sztywny i zależy od zajmowanego stanowiska służbowego, któremu przypisana została odpowiednia grupa uposażenia, której z kolei odpowiada określony mnożnik kwoty bazowej (zob. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1750 ze zm.).
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2024 r. w drodze decyzji. Funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Jak słusznie zatem zauważa organ, skarżąca nie mogła się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie.
Dostrzegając pewne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby miały jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji poprawnie odmówił wszczęcia postępowania ww. przedmiocie, a organ II instancji prawidłowo zastosował, jako organ odwoławczy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie miał podstaw do uchylenia lub zmiany postanowienia pierwszoinstancyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.