II SA/Wa 2085/24

II SA/Wa 2085/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III OSK 855/25 - Wyrok NSA z 2025-10-10
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...]
Uzasadnienie
P. B. (dalej, jako: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej, jako: organ lub Minister) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej, jako: organ I instancji lub Prezes AMW) z dnia [...] września 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wystąpił do Prezesa AMW o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (dalej, jako: Dyrektor) z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że powyższa decyzja została wydana po zakończeniu kadencji, jaką miała obejmować. Natomiast w dniu jej wydania skarżący posiadał już wyższe stanowisko i stopień wojskowy inny niż we wniosku jego dowódcy o wydanie decyzji. W ocenie skarżącego była więc w sposób trwały niewykonalna już w dniu jej wydania, co nakłada na organ obowiązek wyeliminowania jej z obiegu prawnego.
Prezes AMW decyzją z dnia [...] września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając zarzut skarżącego za niezasadny oraz stwierdził, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. była wykonalna w dacie jej wydania.
Prezes AMW wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że decyzja administracyjna jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania. Niewykonalność decyzji administracyjnej może być zarówno faktyczna, jak i prawna. W pierwszym wypadku niemożliwe jest wykonanie decyzji z uwagi na przesłanki natury technicznej, a w drugim - natury czysto prawnej (czyli istnieją określone nakazy lub zakazy, które uniemożliwiają wykonanie decyzji). Zaznaczył, że przeszkody w wykonaniu decyzji muszą istnieć w dniu jej wydania i muszą być niemożliwe do usunięcia przez cały czas. Niewykonalność musi mieć też charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną możemy mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.
Następnie Prezes AMW stwierdził, iż w sprawie poddanej rozpoznaniu nie istniały przeszkody w wykonaniu decyzji, ani faktyczne (skarżący w lokalu mieszkał i korzystał z niego - decyzja przydziału pomimo, że była wydana na inne, jak się następczo okazało stanowisko służbowe nie miała wpływu na realizację tego uprawnienia), ani przeszkody prawne (decyzja przydziału nie nakładała na stronę nakazu lub zakazu, które uniemożliwiały jej wykonanie, jak i jej wykonywanie nie wiązało się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego). Prezes AMW wskazał również, że ze względu na przydzielenie P. B. lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] decyzją wydaną w 2005 r., wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w 2008 r. było de facto regulacją tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu na skutek skierowania przez Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego wniosku o przyznanie prawa zamieszkiwania. Podkreślił także, iż nade wszystko jednak wydanie w 2008 r. decyzji o prawie zamieszkiwania nie ograniczyło w żaden sposób uprawnienia skarżącego do korzystania z przydzielonego lokalu mieszkalnego przez powyższego żołnierza oraz członków jego rodziny (skarżący w dniu 29 lutego 2012 r. wymeldował się z lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r.). Jednocześnie Prezes AMW wskazał, że błędne (bo niezgodne ze stanem faktycznym) określenie stanowiska służbowego (zamiast starszy asystent - asystent) istniejące w dacie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania z 2008 r. nie miało charakteru nieusuwalnego przez cały czas - niezgodność powyższa mogła bowiem zostać usunięta w ramach postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. Zwrócił też uwagę na fakt, iż ani wznowienie postępowania nie doprowadziłoby do wydania zgodnej ze stanem faktycznym decyzji o prawie zamieszkiwania, ponieważ potwierdzoną informację o zmianie stanowiska służbowego organ Agencji Mienia Wojskowego uzyskał, gdy skarżący nie był już żołnierzem zawodowym - w takiej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończyłoby się jego umorzeniem, ani usunięcie z obrotu prawnego decyzji o prawie zamieszkiwania z 2008 r., w trybie stwierdzenia nieważności (do czego jak już wyżej wskazano nie ma podstaw), nie spowodowałoby zmiany sytuacji prawnej skarżącego.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się.
Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił zasady postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w trybie art. 156 K.p.a. i podniósł, że w niniejszej sprawie brak było podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania, jak również z innych przyczyn wyszczególnionych w K.p.a. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Minister podzielił stanowisko i argumentację przedstawioną przez Prezesa AMW w zaskarżonej decyzji. Niemniej odnosząc się do wskazywanej przez skarżącego przyczyny nieważności, tj. jej trwałej niewykonalności istniejącej od dnia wydania, stwierdził, iż w jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2057/15). Powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do decyzji administracyjnych przyznających uprawnienia, albowiem uprawnienie administracyjne ma charakter relatywny i wtórny w tym znaczeniu, że jest pochodną uprzedniego poddania danej dziedziny życia reglamentacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. (II OSK 2651/14) podkreślił, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.
Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r. II OSK 2319/14).
Organ wskazał, że decyzja z dnia 26 lutego 2008 r. nie była niewykonalna, jako że w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu. Skarżący nie został pozbawiony możliwości czynienia użytku z prawa nadanego tą decyzją, jako że korzystał z przydzielonego lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], a wymeldował się z niego dopiero w dniu 29 lutego 2012 r. Nie istniały żadne pozaprawne obiektywne przyczyny, które powodowałyby trwałą niemożność jej wykonania.
W chwili wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. jak również w okresie późniejszym, nie istniały przepisy prawa zakazujące lub nakazujące określone zachowanie pozostające w sprzeczności z wydaną decyzją. Ówczesne przepisy np. art. 23 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398) przewidywały sytuację, w której żołnierz w związku z zakończeniem zawodowej służby wojskowej (który nabył prawo do emerytury) ma prawo do dalszego zajmowania lokalu na warunkach najmu w przypadku, gdy zajmowany lokal nie jest kwaterą.
Organ podniósł nadto, że w sprawie nie wystąpiły także zdarzenia skutkujące trwałą, nieusuwalną niewykonalnością, czy to faktyczną, czy też prawną, decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Wskazywane przez skarżącego wady były bowiem usuwalne do dnia jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a jedynie od woli skarżącego zależało, czy skorzysta on z możliwości jej wzruszenia, jako że prawidłowość ustaleń faktycznych badana może być w postępowaniu wznowieniowym. Skarżący mógł do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej usunąć powyższą niezgodność w ramach postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czego skutecznie nie uczynił.
Analizując okoliczności sprawy i ustalony tam stan faktyczny Minister podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. była zwieńczeniem postępowania wszczętego na wniosek Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. We wniosku tym wskazano okoliczności niezbędne do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania, m.in. podstawę prawną wyznaczenia na stanowisko tj. Rozkaz Personalny Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., datę początkową wyznaczenia tj. [...] marca 2007 r., stanowisko służbowe tj. asystent w Wojskowym Instytucie Medycznym w [...] oraz zaszeregowanie do stopnia etatowego kapitan. Dyrektor OR orzekał zatem w oparciu o stan faktyczny opisany we wniosku Dyrektora WIM, zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą.
W trakcie trwania postępowania administracyjnego skarżący, na mocy decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r., został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego (asystent) i z dniem 25 lutego 2008 r. wyznaczony został na stanowisko służbowe starszy asystent. Z dniem objęcia obowiązków na stanowisku służbowym mianowany został również na stopień majora. O fakcie tym skarżący powziął wiedzę w dniu 25 stycznia 2008 r., kwitując osobiście w tym dniu odbiór decyzji.
Jednak, ani skarżący, ani Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycznego nie powiadomili o powyższym fakcie, wobec czego nie mógł on zakończyć wszczętego postępowania w inny sposób, jak przez wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.
Minister wskazał także, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. zawierała pouczenie o możliwości odwołania. Co więcej w jej sentencji zawarte było wskazanie (pkt 5), iż o wszelkich zmianach mających wpływ na wysokość opłat oraz okolicznościach mających wpływ na dalsze zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym jej adresat jest zobowiązany powiadomić wciągu siedmiu dni Oddział Regionalny WAM w [...]. Co istotne, o zmianie zajmowanego stanowiska służbowego, stopnia etatowego i okresu kadencji strona dowiedziała się w trzecim dniu po jej wydaniu. Wobec powyższego skarżący miał możliwość podjęcia starań zmierzających do niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o zaistniałej zmianie, zachowując tym samym należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw, zwłaszcza, że były to sprawy dla niego istotne, dotyczące bowiem zakwaterowania. Starań takich jednak nie podjął.
Reasumując Minister stwierdził, że w oparciu o ustalony stan faktyczny Dyrektor wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Prawidłowo zastosował przepisy prawa do ustalonego w niej stanu faktycznego. Stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu podważyć nie sposób.
Odnosząc się natomiast do załączonego przez skarżącego pisma Biura Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ zaznaczył, iż jak wynika z jego treści, pismo to było pokłosiem rozmowy odbytej przez skarżącego w siedzibie Biura Ministra Obrony Narodowej, związanej z kwestią kontroli przeprowadzonej w Agencji Mienia Wojskowego i nie ma związku z niniejszym postępowaniem administracyjnym. Tym niemniej konkluzja zawarta w powołanej (zakreślonej) przez skarżącego części przywołanego pisma sprowadza się również do wskazania faktycznej realizacji prawa do zamieszkania i związanej z tym niemożności wzruszenia decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędne przyjęcie:
• że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie była niewykonalna w dniu wydania;
• że nie było przeszkód prawnych i fizycznych do zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.;
• że w dniu wydania decyzji "nie istniały przepisy prawa zakazujące lub nakazujące określone zachowanie pozostające w sprzeczności z wydaną decyzją";
• że nielegalne użytkowanie lokalu przez byłą żonę skarżącego i jej nowych partnerów jest tożsame z zajmowaniem lokalu przez skarżącego;
• że nielegalne przebywanie w lokalu byłej żony skarżącego i jej partnerów przemawia przeciw niewykonalność decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.;
• że posiadanie meldunku w lokalu ma znaczenie dla oceny niewykonalności decyzji;
• że wady decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. były usuwalne do dnia zakończenia mojej służby;
• że usunięcie wady decyzji zależało od woli skarżącego;
• że skarżący nie podejmował działań w celu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.;
• że organ do czasu zakończenia służby skarżącego nie posiadał informacji o awansie skarżącego dających możliwość organowi podjęcia działań z urzędu w celu wyeliminowania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. z obiegu prawnego.
Skarżący dodatkowo piastunowi organu – Ministrowi Obrony Narodowej zarzucił brak kompetencji merytorycznych oraz moralnych do zajmowania stanowiska Dyrektora Departamentu Infrastruktury MON i wydawania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej, stronniczość i brak obiektywizmu, zależność materialną od urzędników AMW, których decyzje nadzoruje oraz brak urzędniczej uczciwości i odwagi, którego przejawem jest odmowa spotkania i omówienia stanowisk przed wydaniem decyzji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Skarżący dołączył nadto do skargi wyroki sądów cywilnych, pisma urzędników Ministerstwa Obrony Narodowej i AMW na poparcie swoje stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do skargi Minister dodatkowo wyjaśnił, że ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dokonane przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w sprawie cywilnej o zapłatę, nie wiążą w sposób faktyczny i prawny organu administracyjnego. Ponadto argumentacja zawarta w powołanych przez skarżącego wyrokach była już wielokrotnie analizowana w związku z cyklicznymi wnioskami kierowanymi przez skarżącego, a także przy okazji procedowania spraw administracyjnych i sądowodministracyjnych inicjowanych przez skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia 15 września 2020 r. skarżący wniósł o zbadanie wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności wynikających z art. 165 § 1 K.p.a. i w szczególności o zbadanie i wypowiedzenie się przez Sąd w kwestii nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Nadto w razie zaistnienia przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji skarżący wniósł o zawarcie w rozstrzygnięciu zapisu o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. z naruszeniem prawa.
Wyrokiem z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 86/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Od tego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 5512/21 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Sąd podniósł, że brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Sąd odwoławczy wskazał, że Sąd I instancji ponownie dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia, przedstawi motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający przedstawioną wykładnię art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz dokona wszechstronnej analizy stanu faktycznego, jak też przytoczy przepisy prawa, na podstawie których wyda wyrok, wraz z dokładnym wskazaniem dlaczego do zastosowanych przepisów przypisał ustalony stan faktyczny. Sąd I instancji odniesie się nadto do zarzutów skargi, oceniając czy powoływane przez skarżącego dowody (wyroki sądów cywilnych, pisma urzędników Ministerstwa Obrony Narodowej i AMW) mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto Sąd I instancji oceni czy znowelizowane przepisy art. 156 K.p.a. (nowelizacja ustawy uwzględniająca zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), znajdują zastosowanie w sprawie, a następnie uwzględni to w wydawanym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania lokalu mieszkalnym skarżącemu i członkom jego rodziny.
Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.
Na wstępie podać należy, że tzw. postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a. Nie służy ono zatem rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter katalogu zamkniętego, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu, w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w punktach 1, 2, 4, 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, skierowano ją do strony, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.- nie została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu nie zachodzą też okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tu należy wyjaśnić, że skarżący decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe (starszy asystent) i mianowany na nowy stopień służbowy ([...]). Tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przyznająca skarżącemu prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu – wygasła gdyż wydana została na czas pełnienia przez skarżącego obowiązków na stanowisku asystent oznaczonym w stopniu etatowym – [...]. Tym samym w dniu [...] lutego 2008 r., a więc w dniu gdy wydana została kwestionowana obecnie w trybie nieważnościowym decyzja, nie istniała decyzja przyznająca skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Nie można uznać, w tym stanie faktycznym i prawnym, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. wydana została w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Przechodząc to kwestii wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. to wyjaśnić trzeba, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2266/23).
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przyznał skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym – asystent w Wojskowym Instytucie medycznym w [...] oznaczonym w stopniu etatowym – [...]. Tymczasem w sprawie nie jest sporne, że w dniu wydania ww. decyzji skarżący na wskazanym stanowisku nie pracował, jak też służby nie wykonywał w stopniu etatowym – [...]. Z akt sprawy wynika – czego nie kwestionuje organ – że decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe (starszy asystent) i mianowany na nowy stopień służbowy ([...]). W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że wydana decyzja w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu. Skoro decyzja wyraźnie wskazuje, że przyznane prawo zamieszkiwania pozostaje aktualne na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym – asystent w Wojskowym Instytucie medycznym w [...] oznaczonym w stopniu etatowym – [...], a skarżący takich wymogów nie spełnia to trudno uznać, iż decyzja jest wykonalna i skutecznie przyznaje określone w niej prawo. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że skarżący w owym czasie zamieszkiwał wraz z rodziną w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący czynił to gdyż prawo do zamieszkiwania zostało mu przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Owa "niewykonalność" – jako już była o tym mowa - oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., to Dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. Decyzja o prawie zamieszkiwania może obejmować zasób mieszkaniowy towarzystwa budownictwa społecznego oddanego Agencji do dyspozycji na podstawie umowy oraz zasób mieszkaniowy pozyskiwany przez Agencję na podstawie innych tytułów prawnych.
A zatem to decyzją właściwego organu przyznaje się prawo zamieszkiwania w określonym lokalu. Żołnierz nie ma podstaw prawnych do zamieszkiwania w danym lokalu bez wydania właściwej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Dlatego też powoływanie się przez organ na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego w tej sprawie. Żołnierz po zakończeniu zawodowej służby wojskowej ma prawo do dalszego zajmowania lokalu w warunkach najmu jednak prawo to jest jedynie pochodną określonych zdarzeń prawnych.
Zdaniem Sądu dla uznania zaistnienia omawianej przesłanki nieważnościowej nie ma znaczenia, że ani skarżący ani też Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycznego nie poinformowali w toku postępowania o zmianie stanowiska służbowego skarżącego oraz o zaszeregowaniu do innego stopnia etatowego. Organ winien uwzględniać zmiany stany faktycznego i prawnego z urzędu.
Stanowisko organów orzekających w trybie nadzwyczajnym jest tym bardziej niezrozumiałe mając na uwadze korespondencję skarżącego z Ministerstwem Obrony Narodowej jak i AMW, w której wyraźnie wskazywano na kwalifikowane wady decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. (zob. pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...]). Również sądy powszechne w swoich orzeczeniach (zob. wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt [...], wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...]), w których stroną była Wojskowa Agencja Mienia Wojskowego w [...], a następnie Agencja Mienia Wojskowego w [...] – jednoznacznie wypowiadały się, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. oparta została na przesłankach, które na dany moment w ogóle nie istniały. O ile o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. orzekać może jedynie właściwy do tego organ w postępowaniu regulowanym przepisami K.p.a., to jednak trudno pominąć znaczenie dołączonej przez skarżącego do akt sprawy dokumentacji.
Wyjaśnienia wymaga również, że niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Jeśli powstała później, może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana wystąpieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: 1) istnienie już w dacie wydania decyzji, 2) trwałość przez cały czas. Miarodajny jest tu stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji (tak Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego, LEX/el. 2025). W ocenie Sądu w tej sprawie – z przyczyn wskazanych wyżej – mamy do czynienia z takim właśnie przypadkiem.
Podsumowując stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane został z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkować musi wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Organ weźmie także pod uwagę, treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym, tj. po zmianie wynikającej z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z jego treścią nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 K.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kwestie te muszą zostać zbadane przez organ.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.