II SA/Wa 2071/24

II SA/Wa 2071/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Andrzej Wieczorek
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 16, art. 9 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. C. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. C. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ") z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2023 r. do GIOŚ wpłynął wniosek Skarżącej z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji wydanych przez GIOŚ jako organ II instancji w latach 2018-2023, w sprawach odwołań od decyzji karnych Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska (dalej: ‘WIOŚ") w postępowaniach dotyczących gospodarki odpadami, w tym odpadami komunalnymi, w których GIOŚ utrzymał w mocy lub uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy poprzez uzupełnienie tabeli obejmującej: nazwę WIOŚ wymierzającego karę, podstawę prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej przez WIOŚ, datę wydania decyzji WIOŚ, datę wydania decyzji przez GIOŚ, treść orzeczenia GIOŚ oraz wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej przez GIOŚ.
W dniu [...] listopada 2023 r. GIOŚ wskazał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", i wezwał Skarżącą do wykazania, iż udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. Skarżąca wskazała, iż żądane informacje są ważne ze względu na transparentność organów i konstytucyjne prawo strony do żądania informacji w zakresie stanu ochrony środowiska. Powołała się na art. 74 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem władz publicznych jest prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne zarówno obecnemu, jak i przyszłemu pokoleniu. Zaznaczyła również, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Jednocześnie Skarżąca zmodyfikowała wniosek żądając przesłania kserokopii decyzji wydanych przez GIOŚ jako organ II instancji w sprawach odwołań od decyzji karnych WIOŚ w postępowaniach dotyczących gospodarki odpadami, w tym odpadami komunalnymi, w których GIOŚ utrzymał w mocy lub uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy z uwzględnieniem wysokości kar pieniężnych i dat wydania decyzji za lata 2018 oraz 2019.
GIOŚ decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje objęte wnioskiem mają charakter przetworzony, a Skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem. Zaznaczył, że aby udzielić odpowiedzi na wniosek musi ją stworzyć z wielu informacji prostych będących w jego posiadaniu.
Organ podniósł, że obszerny zakres wniosku wymaga zgromadzenia i przekształcenia wielu informacji cząstkowych - [...] decyzji z 2018 r. i [...] decyzji z 2019 r. Udostępnienie żądanej informacji wymaga więc zaangażowania środków osobowych w stopniu, który zakłóci i utrudni normalny tok działania Inspektoratu. Pracownicy Inspektoratu zobowiązani będą bowiem do bardzo pracochłonnej analizy decyzji i zawartych w nich danych. Mianowicie, będą musieli wydobyć z bazy orzeczniczej prowadzonej w Departamencie Prawnym znaki decyzji z lat 2018 i 2019, a następnie wyszukać żądane decyzje, dokonać ich anonimizacji oraz sporządzić ich kserokopie. W efekcie powyższego zostałaby stworzona informacja przetworzona na podstawie posiadanych przez organ danych, na podstawie kryteriów wskazanych przez Skarżącą.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż Skarżąca nie wykazała, że udostępnienie tak przetworzonej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w szczególności, że informacja ta zostanie realnie wykorzystana dla poprawy funkcjonowania Państwa, instytucji publicznych czy społeczeństwa. Organ również nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpił szczególny interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając nasuszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 z związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że żądane informacje mają charakter przetworzony i nie został wykazany szczególny interes publiczny w ich pozyskaniu. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku zmodyfikowanego pismem z dnia [...] grudnia 2023 r.
Skarżąca podkreśliła, iż w wyniku modyfikacji wniosku żąda jedynie wydania kserokopii istniejących już dokumentów. Realizacja wniosku nie doprowadzi zatem do powstania informacji "nowej jakościowo i nieistniejącej w chwili składania wniosku". Żądanie wniosku nie dotyczy informacji przetworzonej, lecz prostej. Nieuzasadnione jest zatem żądanie od Skarżącej wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji.
Niezależnie od tego Skarżąca stwierdziła, że wykazała spełnienie ww. przesłanki informując organ, iż pozyskana informacja przyczyni się do poprawy transparentności organów w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego zarówno obecnego, jak i przyszłego pokolenia.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] GIOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu, odwołując się do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., organ wskazał, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024 r., poz. 1112 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.". Wniosek dotyczył bowiem informacji o środkach administracyjnych zastosowanych przez organ w wyniku naruszenia przez podmiot gospodarujący odpadami przepisów uchwalonych w celu ochrony elementów środowiska. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. informacje tego rodzaju podlegają udostępnieniu przez organy administracji na wniosek podmiotu. W takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej uwzględniane są w postępowaniu w takim zakresie, w jakim nie kolidują z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (...).
Dalej organ podtrzymał stanowisko, iż wniosek Skarżącej, zmodyfikowany pismem z dnia [...] grudnia 2024 r., dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wskazał, iż Inspektorat nie prowadzi ewidencji spraw w zależności od ich przedmiotu oraz sposobu rozstrzygnięcia. Nie posiada zatem rejestru, z którego można by w sposób nieskomplikowany pozyskać dane dotyczące sygnatur decyzji wydanych w sprawie określonego naruszenia prawa we wnioskowanym okresie. Uzyskanie tego rodzaju spisu wymagałoby zaangażowania znacznej liczby pracowników w celu analizy spraw i wyodrębnienia decyzji objętych wnioskiem. Następnie konieczne byłoby odnalezienie w archiwum akt wskazanych w ww. spisie, wykonanie kserokopii oraz analiza i anonimizacja decyzji. Biorąc pod uwagę znaczną liczbę decyzji objętych wnioskiem, nie sposób uznać by informacje te miały charakter prosty. Informacją o takim charakterze byłoby przykładowo udostępnienie kilku bądź kilkunastu sygnatur lub kserokopii decyzji w sprawach aktualnie prowadzonych przez GIOŚ bez dokonywania selekcji, przeglądania przez pracowników akt archiwalnych spraw oraz sporządzania ich kserokopii i anonimizacji. Tymczasem realizacja wniosku wymaga odszukania akt, anonimizacji oraz wykonania kopii łącznie [...] decyzji, w tym [...] z 2018 r. oraz [...] z 2019 r., co poważnie zakłóciłoby możliwości bieżącej realizacji zadań organu.
Dalej GIOŚ wskazał, że Skarżąca nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Skarżąca powołała się jedynie na transparentność organów i konstytucyjne prawo strony do żądania informacji w zakresie stanu ochrony środowiska (art. 74 Konstytucji RP), co nie jest wystarczające dla spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu udostępnienie informacji publicznej przetworzonej winno zmierzać do realnego ich wykorzystania dla celów usprawnienia funkcjonowania administracji publicznej. Tymczasem argumentacja Skarżącej nie odnosi się do tak rozumianego interesu publicznego, lecz wskazuje na istnienie jej interesu prywatnego w pozyskaniu informacji na potrzeby realizacji własnego prawa do informacji.
Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. P. C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 ustawy u.d.i.p. w związku z art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie niekolidującym z przepisami ustawy środowiskowej, do udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy wedle prawidłowej wykładni ww. przepisów przez zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" należy rozumieć, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, ale powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji publicznej sprecyzowane w lex specialis, co należy rozumieć w ten sposób, że skoro ustawa środowiskowa reguluje zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie nie znajdują zastosowania; powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - doprowadziło do bezzasadnego zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i błędnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji;
2) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów w sprawie, polegające na odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji dotyczącej środowiska i jego ochrony, wobec uznania przez GIOŚ, że wniosek dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a według ww. przepisu uprawnione jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego Skarżąca nie wykazała, podczas gdy skoro ustawa środowiskowa reguluje zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, podstawą odmowy do udostępnienia takiej informacji może być tylko stwierdzenie, że występuje jeden ze ściśle wymienionych w ustawie środowiskowej wyjątków w tym zakresie, kiedy to ustawa środowiskowa nie zawiera ograniczenia dotyczącego udostępnienia "informacji przetworzonej", co oznacza, że nie można odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie z uwagi na konieczność uprzedniego przetworzenia informacji oraz wobec braku wykazania przez Skarżącą szczególnie ważnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, a w ślad za powyższym nieuprawnione było również oparcie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; powyższe naruszenie doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji;
3) art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 15a u.i.o.ś, przez niewłaściwe niezastosowanie tych przepisów w sprawie, polegające na odmówieniu Skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, mimo prawidłowego ustalenia przez GIOŚ, że jest to informacja dotycząca środowiska i jego ochrony podlegająca udostępnieniu na mocy art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś, w sytuacji gdy zachodziły wszystkie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe obligujące GIOŚ do udostępnienia wnioskowanej informacji: (i) GIOŚ jako organ kontroli państwowej ma obowiązek udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, (ii) wnioskowana informacja w myśl ustawy podlega udostępnieniu jako dotycząca środków administracyjnych - skutkiem powyższego GIOŚ bezpodstawnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, będąc zobligowanym do jej udostępnienia Skarżącej;
4) art. 4 u.i.o.ś. przez niezgodną z warunkami ustawy środowiskowej odmowę dostępu do wnioskowanych informacji, a tym samym arbitralne i bezpodstawne ograniczenie przysługującego Skarżącej prawa do informacji o środowisku i jego ochronie;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie przepisu, polegające na podjęciu niewłaściwej decyzji procesowej o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy determinowała uchylenie w całości decyzji I instancji oraz udostępnienie Skarżącej informacji objętych wnioskiem.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od GIOŚ na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach skargi Skarżąca podniosła w szczególności, że choć organ właściwie ustalił, iż wnioskowana informacja stanowi informację o środowisku i jego ochronie oraz podlega udostępnieniu na mocy art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., to błędnie zinterpretował przepisy regulujące zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2) oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 1 pkt 1 lit. a).
Wskazała, że w świetle art. 13 u.i.o.ś. od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że organ nie ma prawa uzależniać udostępnienia informacji od celu, dla jakiego wnioskodawca występuje o udostępnienie tej informacji czy też od istnienia związku wnioskodawcy ze sprawą. Wzywając Skarżącą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji organ naruszył ww. przepis.
Organ nie miał również podstaw do stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Utrzymując w mocy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ bezzasadnie konwalidował rozstrzygnięcie podjęte na etapie I instancji.
Dalej Skarżąca podkreśliła, że organ dokonując prawidłowej oceny, że wnioskowana informacja jest informacją o środowisku (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.), błędnie nie zastosował przepisów tej ustawy, podczas gdy aktualizowały się wszystkie ustawowe przesłanki, obligujące organ do udostępnienia informacji objętej wnioskiem Skarżącej. Odmawiając udostępnienia żądanej informacji organ w sposób arbitralny ograniczył prawo Skarżącej do informacji o środowisku przysługujące jej na mocy art. 4 u.o.i.ś.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z dnia [...] października 2024 r. oraz poprzedzająca ja decyzja z dnia [...] grudnia 2023 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ bowiem błędnie uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji błędnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej jako przetworzonej ze względu na brak spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawarta została norma kolizyjna wyłączająca stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Z treści ww. przepisu wynika bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego unormowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznej. Wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji publicznej, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy bowiem takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność realizacji wniosku na podstawie ustawy o odstępie do informacji publicznej
Do takich ustaw należy ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego przewidzianego u ustawie o dostępie do informacji publicznej i dotyczy udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 u.i.o.ś. Zatem w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, która dotyczy środowiska lub jego ochrony, zastosowanie znajdzie, jako lex specialis, tryb udostępniania tej informacji przewidziany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Zawarte w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11; z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2267/14, z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6125/21; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 315/23).
Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) stanowią rozwinięcie określonego w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP prawa podmiotowego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie. Są jednocześnie wynikiem wdrożenia do polskiego prawa wymagań Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), a także transpozycji dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 41, poz. 26).
Przepisy tej ustawy akcentują spoczywający na władzach publicznych obowiązek udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8 u.i.o.ś.) oraz określają zakres przedmiotowy tego rodzaju informacji (art. 9 u.i.o.ś.). Przewidują również wnioskowy tryb dostępu do informacji (art. 12 u.i.o.ś.) z zastrzeżeniem, że organy mają obowiązek udostępniać informacje każdemu zainteresowanemu bez konieczności wykazania przez niego interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 u.i.o.ś.). Określają również termin (art. 14 u.i.o.ś.) oraz sposób i formę udostępnienia informacji (art. 15 u.o.i.ś.), a także przypadki, w których organ może odmówić udostępnienia informacji (art. 16 u.o.i.ś.).
Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć: 1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych; 2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego; 3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2509) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170); 4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa; 5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie; 6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej; 8) obronność i bezpieczeństwo państwa; 9) bezpieczeństwo publiczne; 10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.
Natomiast stosownie do art. 16 ust. 2 u.i.o.ś. władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli: 1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania; 2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się; 3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania; 4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.
Sąd podziela przy tym pogląd prezentowany w piśmiennictwie, iż katalog określony w art. 16 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. ma charakter zamknięty, co oznacza, że organ nie może odmówić udostępnienia informacji, jeśli nie potrafi udowodnić, iż w danej sytuacji występuje jeden z wymienionych w tym przepisie wyjątków. Nie jest zatem dopuszczalna - zdarzająca się czasem w praktyce - odmowa udostępnienia informacji ze względu na stwierdzenie (rzeczywiste lub błędne), że w danej sprawie występuje jeden z wyjątków przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nawet bowiem w przypadku informacji będących jednocześnie informacjami o środowisku i informacjami publicznymi, wyjątki dopuszczalne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozciągają się na informacje podlegające reżimowi udostępniania na podstawie komentowanej ustawy (M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. II, publ. LEX/el. 2024).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, przepisy omawianej ustawy stanowią odrębny, w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, reżim prawny udzielania informacji o środowisku i jego ochronie (art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś.), który reguluje dostęp do tego rodzaju informacji w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Jeśli zatem przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji jest informacja o środowisku i jego ochronie (art. 9 u.i.o.ś.), zastosowanie znajdują przepisy ustawy środowiskowej jako ustawy szczególnej względem u.d.i.p.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie kopii decyzji administracyjnych wydanych przez GIOŚ w określonego rodzaju sprawach w latach 2018 i 2019. Przedmiot wniosku mieści się zatem w pojęciu "informacji o środowisku i jego ochronie". Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. Przy czym do wymienionych w w tym przepisie środków administracyjnych należą wszelkie decyzje administracyjne i inne rozstrzygnięcia dotyczące środowiska.
Trafnie zatem organ uznał w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem wniosku Skarżącej jest informacja o środowisku w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., jednakże błędnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznając, iż zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o ww. przepis (zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego).
Wskazać bowiem należy, że w odróżnieniu od ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku nie zawiera ograniczenia (de facto dodatkowego wyjątku) w postaci "informacji przetworzonej", której udostępnienie jest zależne od wykazania szczególnego (kwalifikowanego) interesu publicznego. Wyjątku takiego nie zawiera dyrektywa 2003/4/WE, zatem wprowadzenie go do ustawy byłoby niezgodne z dyrektywą. Oznacza to, że w odniesieniu do informacji o środowisku organ ma obowiązek udostępniać także informacje wymagające przetworzenia, czyli takie, których udostępnienie poprzedza podjęcie dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej lub dokonaniu stosownych obliczeń, zestawień statystycznych, czy anonimizacji danych osobowych, połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Biorąc pod uwagę zamknięty katalog przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (art. 16 u.i.o.ś.) fakt, że żądana informacja wymaga wcześniej odpowiedniego przygotowania (przetworzenia), nie może być powodem odmowy udostępnienia informacji.
Oczywistym jest, że w pewnych przypadkach, jak w sprawie niniejszej, żądanie udostępnienia informacji o środowisku będzie dotyczyć danych o znacznej objętości. Okoliczność ta jednak nie może stanowić sama w sobie wystarczającego powodu do odmowy udostępnienia informacji. Z pewnością nie powoduje też, że wniosek staje się w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Realizacja takiego wniosku może być czasochłonna (co może uzasadniać przedłużenie terminu do dwóch miesięcy - art. 14 ust. 2 u.i.o.ś.) i przez to utrudniona dla organu, co nie znaczy, że jest "oczywiście niemożliwa" (art. 16 ust. 2 pkt 3 u.o.i.ś.).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądzie przedstawionym przez Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus w orzeczeniu w sprawie ACCC/C/2004/3 (Ukraina), zgodnie z którym: "informacje w zakresie art. 4 [konwencji z Aarhus] powinny być udostępniane niezależnie od ich objętości. W przypadkach, gdy objętość ta jest znaczna, władza publiczna dysponuje kilkoma rozwiązaniami praktycznymi: może udostępnić takie informacje w formie elektronicznej, poinformować wnioskodawcę o miejscu, w którym może się on z tymi informacjami zapoznać i umożliwić takie zapoznanie się z nimi, bądź też wskazać wysokość opłaty za dostarczenie tych informacji, zgodnie z art. 4 ust. 8 konwencji" (ACCC/C/2004/3 i ACCC/S/2004/1 [w:] M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), wyd. II, publ. LEX/el. 2024).
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest uzasadniony, co skutkowało uchyleniem obydwu wydanych w sprawie decyzji. Organ błędnie zastosował ww. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie miała zastosowanie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Ustawa ta w art. 16 enumeratywnie wymienia przypadki odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie nie przewidując sytuacji, w której powodem odmowy jest brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej.
Podkreślić należy, że pojęcie "informacji przetworzonej" jest właściwe dla ustawy o dostępie do informacji publicznej i jak podkreśla się w orzecznictwie nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.i.o.ś. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2267/14; CBOSA).
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną ocenę prawną i ponownie rozpozna wniosek Skarżącej w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.