II SA/WA 2055/23

II SA/Wa 2055/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 180/25 - Wyrok NSA z 2025-07-23
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.  151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. M. P. zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych o udzielenie, w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."), informacji dotyczącej wykonania przez władze polskie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Al Nashiri p. Polsce, skarga nr 28761/11, poprzez wydanie i przesłanie drogą pocztową na wskazany przez niego adres kopii następujących dokumentów:
1. noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie o udzielenie gwarancji dla [...] w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce;
2. noty dyplomatycznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] marca 2015 r.;
3. noty dyplomatycznej przekazanej w dniu [...] maja 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie o udzielenie gwarancji dla [...] w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce;
4. noty dyplomatycznej z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazanej przez Ambasadę Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie do Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w odpowiedzi na notę przekazaną w dniu [...] maja 2015 r.;
5. listu Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce;
6. odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara z dnia [...] października 2015 r.
Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego MSZ w piśmie z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wskazał, że żądane informacje stanowią korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Stanów Zjednoczonych i związku z tym nie podlegają upublicznieniu, gdyż nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W związku z powyższym, M. P. (dalej także: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 752/16, stwierdził bezczynność organu i zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 7 maja 2019 r., wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 1992/17, skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Spraw Zagranicznych. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 1 sierpnia 2019 r.
Wykonując wyrok sądu administracyjnego, Minister Spraw Zagranicznych (dalej także: "MSZ"; "Organ"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej we wniosku z dnia [...] września 2016 r. informacji publicznej.
Z powyższą decyzją nie zgodził się M. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2275/19, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M. P. jako niezasadną na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie w pierwszej kolejności przypominał, że poglądy orzecznictwa wskazują, że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady, dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej.
Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych, nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2499/16).
Nawiązując do wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie podzielił stanowisko Organu, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Ponadto, problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów jest uregulowana w ratyfikowanych przez RP umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przy czym strona polska nie zawarta z USA (w przeciwieństwie do 33 innych państw) umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych.
Powyższe nie powoduje jednak pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych, między obu państwami. Przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez skarżącego organ w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony amerykańskiej, czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji. Ponadto, w świetle ujęcia źródeł regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji, korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku, z uwagi na jej formę i treść odnosi się do sytuacji o charakterze jednostkowym i nie mogła zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest tajemnicą korespondencji dyplomatycznej.
Prawo do reprezentowania państwa bez konieczności przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw przysługuje wyłącznie głowom państw, szefom rządów i ministrom spraw zagranicznych. Te trzy kategorie przedstawicieli państwa są jedynymi upoważnionymi do wymiany korespondencji dyplomatycznej, którą przygotowuje dla nich i prowadzi w ich imieniu Protokół Dyplomatyczny. Pisma, które kierują do swych odpowiedników, mogą dotyczyć wszystkich aspektów stosunków łączących ich państwa. Natomiast wszelkie inne osoby muszą być upoważnione ich pisemnym pełnomocnictwem, czyli przedstawione lub uwierzytelnione władzom obcego państwa ich dokumentem autentycznym. Instytucjami państwa uprawnionymi do prowadzenia korespondencji dyplomatycznej jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz sieć jego przedstawicielstw dyplomatycznych na całym świecie (zasada wprowadzona jeszcze w czasach Rewolucji [...], potwierdzona następnie dekretem Napoleona z dnia 29 grudnia 1810 r., że cała korespondencja władz państwowych z przedstawicielami dyplomatycznymi państw obcych musi być prowadzona wyłącznie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Otrzymana korespondencja; musiała być przekazywana w ciągu 24 godzin do MSZ, które uprawniono do udzielania odpowiedzi. Przyjęta zasada gwarantowała spójność i konieczną koordynację polityki zagranicznej -jako taka nie straciła aktualności i nadal obowiązuje).
Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy. Należy przy tym podzielić pogląd organu, iż z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (tj. ius cogens). Została ona w sposób wyraźny wyrażona w Karcie Narodów Zjednoczonych ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz. U. 1947 nr 23 poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. Należy zauważyć, że w międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Według stanu na dzień 15 sierpnia 2019 r. Polska zawarła takie umowy z 33 państwami. Nie zawarto takiej umo
ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych. Słusznie przy tym organ podkreślił, że w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, nota Ambasady USA z dnia [...] czerwca 2015 r. opatrzona została oznaczeniem "confidential" (poufne). Czyli przyjmując odpowiednik krajowy, dokument stanowi korespondencję niejawną z klauzulą "poufne" (kolejne klauzule to: "tajne" i "ściśle tajne", ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. z 2019 r., poz.742). Przy czym USA posługuje się podobnymi oznaczeniami dokumentów niejawnych. Podstawowe dokumenty niejawne oznaczone są poprzez określenie confidential (poufne), następnie secret (tajne), top secret (ściśle tajne), te ostanie mogą być opatrzone dodatkową klauzulą TS/SCI (top secret/sensitive compartmented Information). Zdaniem Sądu, nie ma zatem żadnej wątpliwości, że nadanie przez władze USA wspomnianej klauzuli (confidential-poufne) wyklucza udostępnienie noty z dnia [...] czerwca 2015 r. w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami. Jeśli jedno z tych państw opatrzy notę certyfikatem dokumentu niejawnego, nie ma możliwości upublicznienia noty. Wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji.
Prawidłowo wskazał organ, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika też z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte.
Noty dyplomatyczne zawierają często informacje o charakterze wrażliwym, w tym: informacje dotyczące sytuacji indywidualnych, informacje powodujące konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej bądź informacje objęte ochroną danych osobowych, informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa oraz informacje dotyczące sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego lub wysyłającego. We wskazanych powyżej przypadkach dotyczących sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych nakazują, by noty dyplomatyczne nie były upublicznione.
W niniejszym postępowaniu noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się wnioskodawca wymienione zostały między Rządem RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki w sprawie gwarancji dla obywatela [...] w ramach procedury wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce.
W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną przez organ wnioskodawcy, władze polskie zwróciły się do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie o przekazanie Departamentowi Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa Spraw Zagranicznych o udzielenie gwarancji, iż w stosunku do Al Nashiriego, podlegającego jurysdykcji Stanów Zjednoczonych Ameryki, nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Tym samym noty te dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy. Noty te nie miały skutków powszechnych. Od wyżej wymienionych not dyplomatycznych należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.
WSA w Warszawie podkreślił, że Skarżący wnosił również o udostępnienie listu Podsekretarza Stanu Artura Nowaka-Fara do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce oraz odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na ten list.
Na podstawie art. 9 Konstytucji RP władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Treść żądanej korespondencji dyplomatycznej dotyczyła podjęcia przez władze USA indywidualnych decyzji w odniesieniu do wskazanej osoby. Ograniczenie w prawie dostępu do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie korespondencji dyplomatycznej ma charakter jedynie częściowy, ponieważ odnosi się do korespondencji dotyczącej działań władz publicznych niewywierających powszechnych skutków prawnych. Taki charakter działań odnosi się do realizacji wyroku ETPCz w sprawie Al Nashiri p. Polsce.
Skarżący podnosił, iż wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy, ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie sposób się z tym zgodzić, gdyż skarżący reprezentował [...] przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, a żądana informacja publiczna dotyczy tej właśnie sprawy (sprawa Al Nashiri p. Polsce). Korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej nie może natomiast zastępczo służyć pozyskiwaniu informacji na potrzeby danego postępowania. Zwłaszcza, że w zakresie realizacji wyroku ETPCz funkcjonują procedury pozwalające na weryfikację tych kwestii. Nie jest zatem wykluczone, że realizując ten tryb procesowy działania w indywidualnej sprawie, wnioskodawca (jako pełnomocnik [...]) uzysksił informacje zakresowe zbliżone, do tych których domaga się we wniosku. Przedmiotem wniosku jest zatem realizacja indywidualnych interesów osoby, którą wnioskodawca reprezentuje jako pełnomocnik. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej sensu stricto i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w sprawie, w której wnioskodawca występuje jako pełnomocnik. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, przejawiający się w dbałości o interesy strony, którą pełnomocnik reprezentuje. Podkreślenia wymaga, iż prawo skarżącego do informacji zostało zrealizowane poprzez przedłożenie mu przez organ informacji o treści korespondencji dyplomatycznej oraz nieograniczoną możliwość zapoznania się z dokumentacją przedkładaną przez Rząd w procedurze wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do Komitetu Ministrów Rady Europy.
W sprawie została zatem spełniona przesłanka wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania żądanych dokumentów.
W dniu [...] lutego 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wezwania organu do przedłożenia - chociażby w warunkach zapewniających ochronę informacji niejawnych - dokumentów, o których udostępnienie wniósł skarżący w trybie u.d.i.p. i zapoznania się przez skład orzekający z tymi dokumentami i zawartymi w nich informacjami, celem wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji - ponad wszelką wątpliwość - treści wnioskowanych dokumentów i charakteru znajdujących się w nich informacji w świetle zasadności objęcia tych informacji ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych w aspekcie materialnym i formalnym, a co za tym idzie polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną dla wydania wyroku, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności dotyczących charakteru informacji znajdujących się w dokumentach przed wydaniem orzeczenia, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu w sposób przejrzysty i czytelny jego motywów, szczególnie w aspekcie wskazania, jaki przepis prawa materialnego stanowił podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego, tj. każdego z sześciu dokumentów stanowiących informację publiczną, o której udostępnienie wnosił skarżący, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem w środku odwoławczym, a ostatecznie przeprowadzenie instancyjnej kontroli orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny;
3. art. 170 P.p.s.a. polegające na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej prawomocnego wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I OSK 1992/17, utrzymującego w mocy wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SAB/Wa 752/16 poprzez przyjęcie, że informacje wnioskowane przez skarżącego w trybie u.d.i.p. nie dotyczą sprawy publicznej sensu stricto pomimo, że okoliczność ta została w sposób odmienny i niebudzący wątpliwości wyjaśniona w toku dotychczasowego postępowania i wyrażona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna jest dla Sądu pierwszej instancji wiążąca;
4. zasady prawa międzynarodowego publicznego - zasady suwerennej równości państw w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jej błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym i błędnym przyjęciu, że:
a) zasada suwerennej równości państw wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami, co uniemożliwia udostępnienie skarżącemu informacji publicznej, o którą wnosił, podczas gdy z zasady tej taka norma nie wynika, na co wskazuje m.in. treść Deklaracji Zasad Prawa Międzynarodowego Dotyczących Przyjaznych Stosunków i Współdziałania Państw, Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego 2625 (XXV) z 27 października 1970 r"
b) zasada suwerennej równości państw stanowi bezwzględnie obowiązującą normę prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, podczas gdy jest to zasada prawa międzynarodowego a nie peremptoryjna norma prawa;
5. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2019 r., poz. 742 ze zm., dalej jako: "u.o.i.n.") w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że:
a) wnioskowane informacje, jako odnoszące się do sytuacji jednostkowej i jako noty dyplomatycznej, nie mogą zostać udostępnione skarżącemu ponieważ są objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, pomimo zaniechania przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji testu proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, z uwzględnieniem formalnoprawnej podstawy ewentualnego ograniczenia;
b) nota Ambasady USA z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazana we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej korzysta z ochrony na zasadzie przewidzianej dla "innych tajemnic ustawowo chronionych" jako zawierająca informacje objęte klauzulą "poufne" w rozumieniu u.o.i.n., podczas gdy przepisy u.o.i.n. nie dają podstaw do przyjęcia, że korespondencja dyplomatyczna jest objęta ochroną na gruncie tej ustawy;
6. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że:
a) informacje wnioskowane przez skarżącego nie dotyczą sprawy publicznej sensu stricto i stanowią realizację indywidualnych interesów osoby, którą Skarżący reprezentuje jako pełnomocnik ,
b) prawo skarżącego do informacji zostało zrealizowane poprzez przedłożenie przez organ ogólnej informacji o treści korespondencji dyplomatycznej oraz nieograniczoną możliwość zapoznania się z dokumentacją przedkładaną w procedurze wykonywania orzeczeń ETPCz, a w konsekwencji naruszeń opisanych w zarzutach 2-6;
7. art. 10 w zw. z art. 46 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: "Konwencja") oraz art. 3 Konwencji w zw. art. 12 i art. 13 Konwencji w Sprawie Zakazu Stosowania Tortur oraz Innego Okrutnego, Nieludzkiego lub Poniżającego Traktowania albo Karania przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r. (Dz. U z 2 grudnia 1989 r), polegające na uniemożliwieniu skarżącemu pozyskania informacji dotyczących działań podjętych przez polskie organy władzy publicznej na skutek i w celu wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 24 lipca 2014 r., wydanego w sprawie Al Nashiri p. Polsce, skarga nr 28761/11, w sytuacji gdy przestrzeganie i wykonywanie ostatecznych wyroków Trybunału jest obowiązkiem Państw-Stron Konwencji, w tym także Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "Sąd kasacyjny") wyrokiem z dnia 25 października 2023r., sygn. III OSK 2613/21, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2275/19 w sprawie ze skargi M. P.na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz M. P. kwotę 560 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny na wstępie rozważań podkreślił, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło udostępnienia korespondencji dyplomatycznej związanej ze sprawą wykonania przez polskie władze wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w skardze o sygn. 28761/11. Dokumenty te obejmowały zarówno noty dyplomatyczne jak i korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Ambasadą Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd zauważył, że dotyczą one zarówno naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego, przy czym pierwszy procesowy zarzut sprowadza się tego, że Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się z treścią żądanych dokumentów, co w ocenie kasatora prowadzi do wniosku, że nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy dotyczące charakteru informacji znajdujących się we wniosku z dnia [...] września 2016 r.
W tym kontekście Sąd kasacyjny przypomniał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że sąd administracyjny w toku badania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu ma ochronę informacji niejawnej, posiada uprawnienie do kontroli materialnych przesłanek nadania klauzuli tajności (por. wyrok z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 527/12). Również Trybunał Konstytucyjny wskazał, że taki zakres kontroli jest dopuszczalny, bowiem "na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną, i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. To znaczy, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajniania informacji" (wyrok TK z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08). Sąd kasacyjny za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego podniósł, że zakres kontroli sądów administracyjnych określony w przepisach określających ich kompetencje kontrolne zezwala na kontrolę zasadności nadania klauzuli tajności uniemożliwiającej udostępnienie informacji. Sąd administracyjny nie może zatem poprzestać jedynie na zbadaniu elementu formalnego - a więc kwestii objęcia danego dokumentu klauzulą tajemnicy niejawnej, ale również jego obowiązkiem jest zbadanie elementu materialnego tajemnicy - czy istotnie informacja chroni wartości, które nie powinny być jawne. Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli całości dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, w tym również dokumentu objętego klauzulą. Brak takiego dokumentu powoduje, że kontrola sądowa jest niepełna, przez co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 491/11, wyrok z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 oraz wyrok z dnia 14 września 2012 r" sygn. akt I OSK 1134/12).
Sąd kasacyjny podzielił w rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na dokumentach jawnych przesłanych WSA w Warszawie przez Organ wraz z odpowiedzią na skargę, a więc orzekał bez zaznajomienia się z dokumentami, których udostępnienia żądał Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] września 2016 r. Sąd kasacyjny stwierdził, że w aktach sprawy nie ma żadnego z dokumentów, których ujawnienia żądał Skarżący. Znajdują się w nich natomiast: wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia [...] września 2016 r, odpowiedź na wniosek, wyroki sądów administracyjnych wydanych w sprawie bezczynności v/ zakresie udostępnienia informacji, decyzja będąca przedmiotem skargi wraz z dokumentami potwierdzającymi jej prawidłowe wydanie i doręczenie.
Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że "Sąd pierwszej instancji, bez zapoznania się z treścią żądanego pisma oraz bez precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju dane to pismo zawiera, jaki był cel wydania tego pisma oraz jakie zawiera skutki prawne, zwłaszcza w kontekście związania jego treścią adresata, nie mógł jednoznacznie przesądzić o charakterze tego pisma. Podkreślił, że w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu nie znalazło się sporne pismo. Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o dostęp do jego treści, to powinno być ono złożone do wiadomości Sądu, aby mógł ocenić czy sporne pismo stanowi informację publiczną, czy też dokument wewnętrzny.
W świetle powyższego Sąd kasacyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, opierając się jedyne na niepełnych aktach administracyjnych sprawy i wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się z dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania, naruszył przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. (zdanie pierwsze) z którego wynika jednoznacznie, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż "wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (...). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu" (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., III OSK 246/22). W tym wypadku chodzi o brak możliwości oceny stanu faktycznego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.
Jednocześnie Sąd kasacyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 170 P.p.s.a., polegającego na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I OSK 1992/17, gdyż Sąd pierwszej instancji nie był związany tym wyrokiem w zakresie ustalenia, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną.
NSA wskazał bowiem, że "podziela ogólne stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2499/16", w którym stwierdzono "że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP". Należy mieć bowiem na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady, dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej.
Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej.
Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości lub w części. W kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej". Odwołując się zatem do innego orzeczenia, NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r. , sygn. akt I OSK 1992/17, wskazał, że zgodnie z definicją przedmiotową informacji publicznej o tym, czy dany dokument zawiera dane, które mogą być ujawnione na podstawie u.d.i.p., decyduje jego charakter, a nie sam fakt wytworzenia przez organ państwowy.
WSA w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu w żaden sposób nie kwestionował tego stanowiska, natomiast podniósł, że w sprawie można wskazać, że istnieją przesłanki do uznania, iż złożony wniosek może stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej (s. 14 uzasadnienia).
W związku z powyższymi naruszeniami art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który, rozpoznając ponownie sprawę, powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - zwaną dalej "p.p.s.a") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. w oparciu także o uzupełniony wyżej materiał dowodowy, a więc zarówno o wymienione Noty dyplomatyczne, jak i korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Ambasadą Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie, Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W ocenie Sądu, Organ zasadnie zastosował przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w sprawie istniały okoliczności, które spełniają przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w tym przepisie, co stanowiło podstawę do odmowy - w trybie udostępnienia informacji publicznej - żądanych przez Skarżącego dokumentów związanych ze sprawą wykonania przez polskie władze wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w skardze o sygn. 28761/11.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że rozstrzygając nin. sprawę, Sąd działa w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 25 października 2023r., sygn. III OSK 2613/21. - na podstawie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 193. oraz 170 i art. 153 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że przytoczone wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną należy rozumieć zaś osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19). Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09).
Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, a zatem dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyrok z dnia 25 października 2023r., sygn. III OSK 2613/21.
Ponieważ motywy Sądu kasacyjnego oraz wyrażona na tym tle ocena prawna zostały szeroko przedstawione w tzw. "części historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na dokumentach jawnych przesłanych WSA w Warszawie przez Organ wraz z odpowiedzią na skargę, a więc orzekał bez zaznajomienia się z dokumentami, których udostępnienia żądał Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] września 2016 r., w tym bez zapoznania się z treścią żądanego pisma oraz bez precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju dane to pismo zawiera, jaki był cel wydania tego pisma oraz jakie zawiera skutki prawne, zwłaszcza w kontekście związania jego treścią adresata. Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o dostęp do jego treści, to powinno być ono złożone do wiadomości Sądu, aby mógł ocenić czy sporne pismo stanowi informację publiczną, czy też dokument wewnętrzny.
W związku z powyższym Sąd orzekający w nin. sprawie w wykonaniu wytycznych Sądu kasacyjnego pismem z 14.11.2023r. wezwał organ do udostępnienia dokumentów, których udostępnienia odmówiono stronie, z zastrzeżeniem, że zostaną one umieszczone w sejfie (k. 274 akt sądowych).
Pismem z [...].12.2023r. Organ przesłał oryginał decyzji MSZ nr [...] z [...].08.2019r. ze wskazaniem, że dokumenty te mają charakter poufny i dlatego winny zostać umieszczone w sejfie bez udostępnienia ich stronie (k. 289 w zw. z k. 287 akt sądowych), zaś pismem z [...].12.2023r. przesłano kopie dokumentów wskazanych w w/wym decyzji MSZ z [...].08.2019r., załączając do akt sprawy:
1) Notę dyplomatyczną MSZ RP skierowaną do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki z dnia 6 marca 2015r.;
2) Notę dyplomatyczną Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki skierowaną do MSZ RP z 2 kwietnia 2015r.;
3) Notę dyplomatyczną MSZ RP skierowaną do Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki z 13 maja 2015r;.
4) Notę dyplomatyczną Ambasady Stanów Zjednoczonych Ameryki skierowaną do MSZ RP z 5 czerwca 2015r.;
5) List Podsekretarza Stanu A. Nowaka-Fara skierowany do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki z dnia [...] października 2015r.;
6) Odpowiedź udzieloną przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza z dnia [...].10.2015r.
W tym miejscu Sąd zauważa, że Notę Ambasady USA z dnia 5 czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential".
Na tle tak oznaczonego dokumentu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić znaczenie treściowe powyższej klauzuli zarówno w translacji języka polskiego, jak i w szczególności, na tle art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z u.o.i.n. oraz amerykańskiego ustawodawstwa (porządku) prawnego w zakresie przetwarzania informacji niejawnych.
Z wyjaśnień BIP Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawartych na stronie www.bip.abw.gov.pl wynika, że system ochrony informacji niejawnych obejmuje także zasady przetwarzania informacji niejawnych w stosunkach Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, w tym takich organizacji międzynarodowych jak Unia Europejska (UE), Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), czy Europejska Agencja Kosmiczna (ESA).
Z "Wykazu umów bilateralnych o wzajemnej ochronie informacji niejawnych" wynika, że między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki zawarto umowę w sprawie środków bezpieczeństwa służących ochronie informacji niejawnych w sferze wojskowej, podpisaną w Warszawie dnia [...] marca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r., Nr 224, poz. 1658 - zwana dalej "Umową").
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 wym. Umowy Strony zgodnie postanowiły, że klauzula tajności "confidential" jest równorzędna polskiej klauzuli "poufne", uregulowanej w przepisach u.o.t.n.
Sąd zauważa, że przyjęcie powyższej zasady, tj. odpowiednika klauzuli "confidential" w systemie ochrony informacji niejawnych Stanów Zjednoczonych Ameryki - klauzulą "poufne" w porządku krajowym, dotyczy jednak wyraźnie środków bezpieczeństwa służących ochronie informacji niejawnych w sferze wojskowej, co potwierdza jednoznacznie przepis art. 1 pkt 1) Umowy, z którego wynika, że chodzi o informacje wytworzone przez odpowiednio MON RP oraz Departament Obrony Stanów Zjednoczonych Ameryki albo znajdujące się pod ich jurysdykcją lub kontrolą.
Powyższa uwaga jest o tyle istotna, gdyż wymaga rozstrzygnięcia czy analogicznej ochronie informacji na zasadach równorzędności podlega wymieniona Nota dyplomatyczna Ambasady USA z dnia [...] czerwca 2015 r., której nadano klauzulę "confidential" oraz - generalnie biorąc - czy korespondencja pomiędzy Ambasadą USA a MSZ RP stanowi odpowiednik klauzuli "poufne" w krajowym porządku prawnym, a co w konsekwencji wpływa na ocenę kwalifikacji tej korespondencji przez Organ w kontekście art 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z u.o.i.n.
W ocenie Sądu zastosowanie przepisów u.o.i.n. w zakresie nadawania klauzuli "poufne" korespondencji dotyczącej innej kategorii spraw, niż wynikający z Umowy, a więc poza zakresem spraw służących ochronie informacji niejawnych w sferze wojskowej jest nieuprawnione, gdyż stanowi próbę zastosowania przepisów u.o.i.n. w zakresie nadawania klauzuli "poufne" na podstawie analogii legis w stosunku do spraw jednoznacznie zastrzeżonych Umową, tak pod względem podmiotowym (bo wykraczającym poza kognicję MON oraz Departamentu Obrony USA), jak i przedmiotowym (bo wykraczającym poza sferę spraw wojskowych).
W ocenie Sądu, uchybienie to, tj. częściowo wadliwe uzasadnienie decyzji odmownej na gruncie u.o.i.n. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy albowiem Organ zastosował prawidłową podstawę prawną odmowy udostępnienia wnioskowanych Not dyplomatycznych w tej sprawie, tj. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie "przepisów o ochronie informacji niejawnych" - mających swoje źródło w prawie międzynarodowym (a nie w przepisach u.o.i.n.).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca w przepisie tym, używając zwrotu "określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych", nie odnosi się express/s verbis do przepisów wyłącznie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, ale do wszystkich przepisów dotyczących zakresowe ochrony informacji niejawnych. Dodać można, że gdyby wolą prawodawcy było odniesienie się w tej części omawianego przepisu tylko do przepisów u.o.i.n., zostałoby to wprost w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazane.
Skoro zatem określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, to w konsekwencji przyjąć należy, iż ograniczenie; takie może być wprowadzone w oparciu o inne źródła prawa regulujące przedmiotową materię.
Źródła prawa powszechnie obowiązującego są wymienione przede wszystkim w art. 87 Konstytucji RP i są to: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, regulującym daną materię, mogą być zatem ratyfikowane umowy międzynarodowe. Podkreślić należy, iż umowy międzynarodowe są częścią szerszego pojęcia prawa międzynarodowego. Obecnie nie ma już w zasadzie dziedziny, której prawo międzynarodowe nie obejmowałoby swoimi regulacjami, dlatego też zagadnienie miejsca i roli norm prawnomiędzynarodowych w wewnętrznym porządku prawnym zyskuje coraz większe znaczenie praktyczne.
Sąd zauważa, że ze względu na brak prawnie wiążącego i pełnego wykazu źródeł prawa międzynarodowego, za punkt wyjścia w tym zakresie przyjmuje się art. 38 ust. 1 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Przepis ten na pierwszym miejscu wymienia umowy międzynarodowe. Następnie, za normami umów międzynarodowych, art:. 38 ust. 1 pkt b w/w Statutu nakazuje stosowanie prawa zwyczajowego. Zwyczaj międzynarodowy jest dowodem istnienia określonej praktyki uznanej za prawo. Definicja ta została sformułowana analogicznie do definicji umowy międzynarodowej, bowiem zwyczaj także jest wspólnym działaniem państw tworzącym prawo, z tą różnicą, iż powstaje on na skutek długotrwałego, zgodnego i jednolitego postępowania, czyli praktyki oraz przekonania, że ten sposób postępowania odpowiada normom prawnym (por. L. Gelberg, "Zarys prawa międzynarodowego", Warszawa 1977, s. 95).
To właśnie prawo zwyczajowe przez długie lata dominowało na arenie międzynarodowej oraz było kwintesencją prawa międzynarodowego. Pod wpływem norm zwyczajowych ukształtowały się chociażby klasyczne zasady dotyczące nietykalności przedstawicieli dyplomatycznych (por. L. Antonowicz, "Podręcznik prawa międzynarodowego", Warszawa 2006, s. 31 oraz. M. Masternak-Kubiak, "Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej", Zakamycze 2003, s. 42.).
Należy również zwrócić uwagę na zasadę wynikającą z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (umowa ta w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), dotyczącą mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie noty dyplomatycznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18). Przepis art. 27 Konwencji wiedeńskiej statuuje zasadę nietykalności korespondencji urzędowej misji dyplomatycznej, a więc zasadę nietykalności wszelkiej korespondencji odnoszącą się do misji i jej funkcji (art. 27 ust. 2 zd. drugie). Państwa, jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, a konkretniej ich przedstawiciele, prowadzą między sobą wymianę pism określaną mianem korespondencji dyplomatycznej. Wymieniane w tym trybie pisma są aktami urzędowymi, służą rozwojowi i wypełnianiu treścią stosunków dyplomatycznych, a także - co istotne - posiadają wartość dokumentów prawnie wiążących.
Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty dyplomatyczne, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym tego słowa znaczeniu (korespondencja dyplomatyczna sensu strictissimo) (por. Małgorzata Łakota-Micker, "Korespondencja służbowa i dyplomatyczna", Wrocław 2016 r., s. 20). Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd MSZ, że odmowa udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej w postaci wskazanych Not dyplomatycznych znajduje swoje oparcie w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku ze źródłami międzynarodowego prawa publicznego, a dokładnie w związku z art. 27 Konwencji wiedeńskiej oraz międzynarodowym prawem zwyczajowym w zakresie poufności not dyplomatycznych w spawach osobowych o charakterze jednostkowym, a więc w sytuacji, kiedy noty te - jak w niniejszej sprawie - kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, przy czym dodatkowo jedna z wnioskowanych not, sporządzona przez stronę amerykańską, jest opatrzona obowiązującą w tamtejszym porządku prawnym klauzulą poufności, co wobec tożsamości przedmiotu wszystkich not należy uwzględnić przy pozostałych notach.
Odnosząc się odrębnie do wytycznych Sądu kasacyjnego co do obowiązku sądu administracyjnego zbadania wszystkich dokumentów w sprawie, w tym w zakresie zbadania elementu materialnego tajemnicy tj. czy istotnie informacja chroni wartości, które nie powinny być jawne, Sąd stwierdza, że przedmiotowe noty dyplomatyczne, jako niemające skutków powszechnych, ze wskazanych wyżej powodów, nie mogą zostać w konsekwencji udostępnione, bowiem objęte są ochroną korespondencji dyplomatycznej, która w okolicznościach tej konkretnej sprawy spełnia przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych ’, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
W tym kontekście Organ prawidłowo wskazał więc jako podstawę swojego rozstrzygnięcia (odmowy udzielenia informacji w trybie u.o.d.i.p.) przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., choć jak wyjaśniono już wcześniej, nie chodziło o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych", ale o przesłankę wynikającą z "przepisów o ochronie informacji niejawnych", mających swoje źródło w prawie międzynarodowym.
Trafnie natomiast Organ przyjął, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, tym bardziej kiedy nota jest objęta klauzulą poufności jednego z państw, znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, mającą charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez przedstawicieli poszczególnych państw. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa te mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Rzeczpospolita Polska, poza wskazaną na wstępie Umową dotyczącą ochrony informacji niejawnych w sferze wojskowej, nie zawarła takiej umowy z USA w sferze spraw zagranicznych. Skoro zatem strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, z którymi nie zawarła umów międzynarodowych w tej kwestii, to przeciwne działanie ze strony RP stanowiłoby naruszenie zaufania strony amerykańskiej i mogłoby mieć negatywny wpływ na wzajemne relacje.
Ponadto, w ocenie Sądu, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż Noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami, a więc jeśli jedno z tych państw opatrzyło notę swoim certyfikatem dokumentu niejawnego, to nie powinno się upubliczniać takiej noty, a także -- jak już wyżej wskazano - z uwagi na tożsamość przedmiotu wszystkich not żądanych w tej sprawie, nie powinno się upubliczniać również not wytworzonych przez państwo polskie.
Wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji, a zatem zwyczajowego prawa międzynarodowego w zakresie poufności not dyplomatycznych w sprawach osobowych.
W ocenie Sądu trafne też jest stanowisko Organu wskazujące, że Noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się Skarżący, wymienione zostały między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki w sprawie gwarancji dla Obywatela w ramach procedury wykonania ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014r. W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną Skarżącemu przez Ministra w treści zaskarżonej decyzji, władze polskie zwróciły się do Ambasady o przekazanie Departamentowi Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki wniosku Ministerstwa o udzielenie gwarancji, że w stosunku do Obywatela, podlegającego jurysdykcji Stanów Zjednoczonych Ameryki, nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Tym samym wyraźne odwołanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii było trafne i dodatkowo niezbędne, w celu wykazania, że żądane przez Skarżącego noty dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz amerykańskich było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji USA w odniesieniu do jednostkowej sprawy, w związku z ww. wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014r. W ten sposób Minister należycie wykazał, że żądane przez Skarżącego noty dyplomatyczne nie miały skutków powszechnych. Od ww. not dyplomatycznych dotyczących indywidualnej sytuacji jednostki należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym, wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.
Prawidłowe było też powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów w postaci not dyplomatycznych jest uregulowana w ratyfikowanych przez RP umowach międzynarodowych.
Jak już wyjaśniono wcześniej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jak wynika z przedstawionego na wstępie "Wykazu umów bilateralnych o wzajemnej ochronie informacji niejawnych" Rzeczpospolita Polska nie zawarła ze Stanami Zjednoczonymi Ameiyki - w przeciwieństwie do 33 innych państw - umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych (a jedynie o ochronie takich informacji w sferze wojskowej). Oczywiście, nie powoduje to pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych, między obu państwami. Dlatego też przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez Skarżącego, Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony amerykańskiej, czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji. Prawo do reprezentowania państwa bez konieczności przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw przysługuje wyłącznie głowom państw, szefom rządów i ministrom spraw zagranicznych. Te trzy kategorie przedstawicieli państwa są jedynymi upoważnionymi do wymiany korespondencji dyplomatycznej, którą przygotowuje dla nich i prowadzi w ich imieniu Protokół Dyplomatyczny. Pisma, które kierują do swych odpowiedników, mogą dotyczyć wszystkich aspektów stosunków łączących ich państwa. Natomiast wszelkie inne osoby muszą być upoważnione ich pisemnym pełnomocnictwem, czyli przedstawione lub uwierzytelnione władzom obcego państwa ich dokumentem autentycznym.
Instytucjami państwa uprawnionymi do prowadzenia korespondencji dyplomatycznej jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz sieć jego przedstawicielstw dyplomatycznych na całym świecie (zasada wprowadzona jeszcze w czasach Rewolucji francuskiej, potwierdzona następnie dekretem Napoleona z 29 grudnia 1810 r., że cała korespondencja władz państwowych z przedstawicielami dyplomatycznymi państw obcych musi być prowadzona wyłącznie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Otrzymana korespondencja musiała być przekazywana w ciągu 24 godzin do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, które uprawniono do udzielania odpowiedzi. Przyjęta zasada gwarantowała spójność i konieczną koordynację polityki zagranicznej - jako taka nie straciła aktualności i nadal obowiązuje). Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy (źródło: [...]). Dlatego podzielić należy pogląd Ministra, że z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę).
Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W sposób wyraźny wyrażono ją w Karcie Narodów Zjednoczonych - ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw (Dz.U. 1947r. Nr 23 poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Państwa Polskiego poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami.
W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Polska nie zawarła takiej umowy ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki, o czym mowa wyżej. Natomiast Strona amerykańska nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych.
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.