II SA/Wa 2052/20

II SA/Wa 2052/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6544/21 - Postanowienie NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 30a  ust. 9
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Zarządowi Powiatu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz K. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) w dniu 18 sierpnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieudzielenia Zarządowi Powiatu [...] wotum zaufania. Rada Powiatu [...] bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady postanowiła, że po zakończeniu debaty nad "Raportem o stanie Powiatu za 2019 rok" nie udzielić wotum zaufania Zarządowi Powiatu [...] (§1). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§2).
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi K. K. z dnia [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wskazanej uchwale zarzuciła:
- naruszenie przepisów art. 30 a ust.9 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920) zwanej dalej "u.s.p." a także art. 7 Konstytucji RP poprzez:
1) podjęcie uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. dotyczącej nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, bez przeprowadzenia debaty nad raportem o stanie Powiatu [...], podczas gdy przeprowadzenie tej debaty było obowiązkowe oraz poprzez niesporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały,.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. dotyczącej nieudzielenia Zarządowi Powiatu [...] wotum zaufania,
2) wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 1 ust.3 ustawy p.p.s.a, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a.
Ponadto wniosła o zasądzenie od Powiatu [...] na moją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że do dnia [...] września 2020 r. pełniła funkcję Starosty Powiatu [...], będącego przewodniczącym Zarządu Powiatu, w myśl art. 26 ust.2 u.s.p. Nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu.
W ocenie skarżącej podjęcie przez Radę Powiatu uchwały o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu, w skład którego wchodzi starosta, wywiera wpływ na sferę jej praw jako osoby pełniącej rolę przewodniczącego Zarządu, instytucja wotum zaufania stanowi konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie Powiatu, odpowiedzialność za który ponosi organ wykonawczy tj. Zarząd. Fakt braku wotum zaufania skutkuje możliwością odwołania Zarządu, w tym Starosty, do którego może dojść nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. W niniejszej sprawie Zarząd został odwołany z powodu braku wotum zaufania w dniu [...] września 2020 r. Tego samego dnia Rada powołała nowy zarząd, wskutek czego skarżąca jako starosta oraz pozostali członkowie zarządu utracili sprawowane funkcje z dniem [...] września 2020r.
Ponadto skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu przed podjęciem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania nie przeprowadziła debaty nad raportem o stanie Powiatu, przedstawionym przez Zarząd. W trakcie debaty radni powinni ustalić, czy Zarząd zrealizował swoje obowiązki w szczególności w zakresie realizacji polityki, programów, strategii i uchwał, w tym uchwał przekazanych Zarządowi do realizacji przez Radę Powiatu, jakie są przyczyny ewentualnego braku realizacji tych aktów i czy winą za nie można obciążyć zarząd, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. W przypadku braku akceptacji dla działań zarządu radni powinni wyartykułować zarzuty, z zastrzeżeniem, że winny one się odnosić wyłącznie do spraw przedstawionych w raporcie.
Dodała, że zgodnie z art. 30a ust. 3 u.s.p. rada powiatu może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Jeżeli ich nie określiła, to debata może dotyczyć tylko spraw określonych w raporcie przygotowanym przez zarząd. W niniejszej sprawie żaden z radnych nie sformułował zastrzeżeń odnoszących się sensu stricto do raportu przygotowanego przez Zarząd. Potwierdza to przebieg sesji w dniu [...] sierpnia 2020r. Pytania zadane staroście po przedstawieniu radnym treści raportu i omówieniu jego treści, nie dotyczyły informacji ujętych w raporcie. Tym w ocenie skarżącej debata nad raportem o stanie gminy nie została faktycznie przeprowadzona, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 30 ust.4 u.s.p. Oznacza to, że uchwała o nieudzieleniu wotum została podjęta z naruszeniem wymaganej przez ten przepis procedury, wskutek czego zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności.
Dodatkowo zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] o nieudzieleniu wotum nie zawiera pisemnego uzasadnienia, które pozwalałoby mieszkańcom Powiatu oraz organom nadzoru zapoznać się z rzeczywistymi motywami rozstrzygnięcia radnych, co stanowi rażące naruszenie art. 30 a ust.9 w związku z ust. 1 u.s.p oraz art. 7 Konstytucji RP. Tym samych brak uzasadnienia stanowi drugą przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, debata nad raportem o stanie Powiatu [...] została przeprowadzona i jasno z jej treści wynika, co było podstawowym zarzutem kierowanym w stronę Zarządu Powiatu. W trakcie debaty głos zabrało 4 Radnych tj. B. N., I. M., M. M., G. K.. Część z tych Radnych zabierała głos dwukrotnie. Z treści ich wystąpień wynika, iż w sposób szczegółowy odnieśli się do treści raportu. Zdecydowana większość zarzutów każdego z Radnych, którzy zabrali głos w debacie dotyczyła inwestycji na drogach powiatowych. Zdaniem Radnych w 2019 r. było zbyt mało inwestycji drogowych. Zarządowi Powiatu [...] zarzucono brak złożenia wniosków o dofinansowanie inwestycji drogowych, jak chociażby wniosku do Zespołu Zarządzania Kryzysowego o dofinansowanie dróg z tzw. Funduszu Klęskowego, czy też wniosku do Narodowego Funduszu Dróg Samorządowych.
Ponadto organ podał, że w przedmiotowej debacie przeprowadzono dyskusje w trakcie, której wszyscy w tym Zarząd, oraz obywatele mogli poznać motywy decyzji o nieudzieleniu wotum zaufania. Dyskusja dotyczyła całej działalność organu wykonawczego za 2019 r. Radni nie prezentowali jedynie krytycznego stosunku względem opisu tychże działań, np. w zakresie ich niekompletności, a kwestionowali całą działalność organu wykonawczego w zakresie realizacji, głównie inwestycji drogowych, które dla większości samorządów stanowią istotną część ich działalności, albowiem dotyczą bezpośrednio ich mieszkańców-wyborców. W dyskusji zwrócono uwagę na problemy nieujęte w raporcie jak m.in. nieinformowanie Radnych i Wójtów o podejmowanych zadaniach, samowolnego decydowania o wyborze dróg podlegających remontowi oraz na inne (str. 14 -23 protokołu z sesji Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, bez którego Sąd administracyjny nie może przeprowadzić w sposób właściwy kontroli jej legalności, gdyż byłaby ona równoznaczna z przerzuceniem na sąd administracyjny rozpatrzenia raportu o stanie powiatu, którego rozpatrzenie podlega z mocy ustawy wyłącznej kognicji rady powiatu. Brak uzasadnienia uchwały rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, stanowi więc istotne naruszenie prawa.
Wyjaśniając powyższą konkluzję wskazania wymagało to, że instytucja wyrażania przez radę powiatu wotum zaufania dla zarządu, jest instytucją nową, wprowadzoną do ustawy o samorządzie powiatowym w art.30a. W przepisie tym został przewidziany obowiązek zarządu powiatu, przedstawienia radzie co roku do 31 maja raportu o stanie powiatu, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium.
Wspomniany raport o stanie powiatu, jak stanowi przepis art. 30a ust. 2 w/powołanej ustawy, obejmuje podsumowanie działalności zarządu w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego, przy czym rada może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust.3). Rada powiatu rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie powiatu przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych a mieszkańcy gminy mogą zabierać glos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, w trybie odpowiadającym wymogom określonym w przepisie. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu, rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania zarządowi. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania a nadto jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu.
Treść powołanej regulacji wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie powiatu a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (o udzieleniu wotum zaufania) lub negatywną (o nieudzieleniu wotum zaufania). Brzmienie przepisu wskazuje, że ustawodawca ani nie określił formy raportu (pisana, elektroniczna, prezentacji multimedialnej) ani nie wymienił wszystkich obszarów działalności organu wykonawczego, koniecznych do ujęcia w raporcie, wskazując jedynie, że w szczególności winny one objąć kwestie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady i budżetu obywatelskiego. Ustawodawca dał za to radzie możliwość określenia w drodze uchwały szczegółowych wymogów dotyczących raportu. Z obu wyżej podanych przepisów wynika, że wyłączna kompetencja rady do rozpatrzenia raportu o stanie powiatu i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, nie może być realizowana w warunkach dowolności, gdyż wymaga dochowania przewidzianych prawem procedur oraz przeprowadzenia rzeczowej debaty nad raportem o stanie powiatu, którego zawartość powinna obejmować wszechstronne podsumowanie działalności organu wykonawczego w poprzednim roku. Uchwała ta – zgodnie z intencją ustawodawcy – oparta jest więc o przesłanki natury czysto merytorycznej a nie politycznej i tylko dzięki temu podlega kontroli sądowej.
Daleko idące skutki omawianej uchwały rady o nieudzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu oraz wynikający z treści omówionych wyżej przepisów ścisły związek uchwały z rozpatrzeniem owego raportu, są w ocenie tut. Sądu bezwzględnym wskazaniem, dla konieczności sporządzenia uzasadnienia podjętej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały rady prezentowany jest pogląd, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadniania uchwał rady, jednak obowiązek jego sporządzenia wyprowadzany jest z ustanowionej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności (vide, między innymi: wyrok WSA w Kielcach sygn. II SA/Ke 546/16, WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 1283/16, NSA sygn. I GSK 388/18, NSA sygn. II OSK 410/06, NSA sygn. II OSK 1468/08 i II OSK sygn. 400/09). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że brak uzasadnienia uchwały rady, jak również brak w aktach sprawy jakichkolwiek merytorycznych powodów podjęcia uchwały, powodują niemożność przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały (vide:, między innymi: wyroki NSA o sygn. I OSK 1348/17 i sygn. I OSK 240/13). W literaturze przedmiotu wskazywane jest, że w sytuacjach braku wyraźnego określenia w ustawie obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały, taki obowiązek należy wyprowadzić z ogólnej zasady ustrojowej, związania organów administracji publicznej prawem i konieczności odwoływania się do prawa oraz z wyłącznie kontrolnych kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które przy sprawowaniu tej kontroli muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu, czy sejmik (vide: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6(9), 2006, s. 45).
Również na tle kontroli legalności uchwał rady odpowiednio gminy, w sprawie wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miast) sądy administracyjne zaprezentowały stanowisko o konieczności sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały (vide: prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019r. sygn. II SA/Ol 785/19, nieprawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021r. sygn. II SA/Rz 1064/20 i nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2020r. sygn. III SA/Wr 283/20).
Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowiska tych sądów.
Biorąc nadto pod uwagę fakt, że omawiana regulacja, zarówno w odniesieniu do gmin jak i powiatów jest tożsama w swej treści, uzasadnionym jest odwoływanie się do stanowiska judykatury wyrażonego m.in. w stosunku do uchwał rad gmin.
Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należało, iż na podstawie akt sprawy nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli legalności uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Nie ma w aktach informacji, czy rada określiła wymogi raportu o stanie powiatu, nie ma informacji czy raport obejmował w szczególności kwestie wymienione w art. 30a ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie ma wskazania, czy głosy w debacie odnosiły się do zawartości raportu, nie ma wskazania zachowania wymogów proceduralnych udzielenia głosu mieszkańcom.
Z całą mocą podkreślenia wymaga to, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie powiatu utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz w protokole. Nie znając stanowiska rady jako całości, co do rzetelności raportu, ani co do spełnienia przez raport szczegółowych wymogów (o ile rada powiatu takie wymogi określiła - sąd nie dysponuje wiedzą w tym zakresie), kontrola sądowa legalności uchwały nie jest możliwa.
Na marginesie dodać należało, iż bez wpływu na powyższe wnioski pozostaje wskazana przez organ okoliczność, iż to do zadań zarządu a nie rady powiatu, należy przygotowywanie uchwał rady (art. 32 ust.2 pkt.1 ustawy o samorządzie powiatowym). Przede wszystkim wypada mieć na uwadze to, że w/powołany przepis nie wyłącza uprawnienia, a tym bardziej nie zakazuje radzie powiatu, sporządzenia uzasadnienia omawianej uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Nadto pozbawionym logiki byłoby oczekiwanie, że sam zarząd przygotuje uzasadnienie uchwały o nieudzieleniu - właśnie zarządowi (czyli sobie samemu) - wotum zaufania. To przecież nie zarząd ocenia swój własny raport o stanie powiatu, a rada. Stąd akceptacja wniosków wysnuwanych w powyższej materii przez organ w odpowiedzi na skargę prowadziłaby do przyjęcia założenia, że ustawodawca nie jest racjonalny przy tworzeniu przepisów prawa.
Z tych przyczyn sąd uznał, że brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Powiatu [...] odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszyła art.30 ust.2, 3 i 9 ustawy o samorządzie powiatowym.
W tym miejscu wskazania wymagała także okoliczność, iż w realiach faktycznych niniejszej sprawy niemożliwym było odniesienie się przez Sąd, do zarzutu braku przeprowadzenia debaty nad raportem o stanie powiatu. Brak sporządzenia uzasadnienia skarżonej uchwały sprawiał, ze nie było wiadomym, czy istotnie pkt.5 porządku obrad sesji Rady Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2020r. został faktycznie zrealizowany – czy debata dotyczyła materii oznaczonej w art.30a ust.2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Na zakończenie wyjaśnić także należało, ze legitymacja czynna skarżącej jako piastuna stanowiska Starosty Powiatu [...] do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, jest w ocenie tut. Sądu niewątpliwa, albowiem uchwała wprost dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję Starosty.
O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 P.p.s.a.