II SA/Wa 2050/23

II SA/Wa 2050/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję PGNiG [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od PGNiG [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie") wystąpiło do PGNiG [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy dostawców/wytwórców biomasy pochodzenia leśnego, od których zakupiono biomasę leśną w ciągu ostatnich 24 miesięcy, wraz ze wskazaniem, o ile to możliwe, dostawców biomasy pierwotnej i wtórnej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazał, że decyzja znajduje oparcie w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej "u.d.i.p.", bowiem żądana przez skarżącą lista dostawców stanowi informację organizacyjną o istotnej dla Spółki wartości gospodarczej, która nie jest i nigdy nie była ujawniona do publicznej wiadomości. W ocenie Spółki ujawnienie jej do publicznej wiadomości mogłoby zagrozić jej istotnym interesom gospodarczym, a jednocześnie zaburzyć konkurencyjność na rynku biomasy.
Od decyzji tej Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Spółka decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...], powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że decyzja odmowna w przedmiotowym zakresie znajduje oparcie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem żądana przez Stowarzyszenie lista dostawców stanowi informację organizacyjną o istotnej dla Spółki wartości gospodarczej, która nie jest i nigdy nie była ujawniona do publicznej wiadomości.
Spółka wyjaśniła, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia
1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U z 2022 r. poz. 1233) przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy rozumieć informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Ponadto, taka informacja staje się "tajemnicą przedsiębiorstwa", kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Bez takiej woli, choćby tylko dorozumianej, informacja może być nieznana, ale nie będzie tajemnicą.
W ocenie Spółki żądane przez Stowarzyszenie informacje posiadają dla Spółki wartość gospodarczą, zaś ich ujawnienie do publicznej wiadomości mogłoby zagrozić istotnym interesom gospodarczym Spółki, a jednocześnie zaburzyć konkurencyjność na rynku biomasy. Spółka podkreśliła, że żądane informacje nie są okazjonalnym zestawieniem dostawców/wytwórców ale stanowią listę kontrahentów niezbędną do generowania przychodów. Lista dostawców/wytwórców biomasy, od których Spółka zakupiła biomasę leśną w ostatnich 24 miesiącach to baza wyselekcjonowanych podmiotów tzw. "Lista Kwalifikowanych Dostawców" budowana przez Spółkę poprzez m.in. przeprowadzanie przez specjalistów szczegółowych audytów wg ustalonych wewnętrznie kryteriów. Zdaniem Spółki nie ulega wątpliwości, iż Lista Kwalifikowanych Dostawców nie stanowi jedynie prostego zestawienia firm z danej branży, które może stworzyć każdy korzystając z ogólnodostępnych źródeł, lista ta nie jest powszechnie znana, i jest konsekwencją przeprowadzonych przez wyspecjalizowany zespół - pracowników Spółki audytów wytwórców/ dostawców biomasy. Spółka podkreśliła, że informacje te nie są udostępniane każdemu, a osoby, którym są one znane (pracownicy) zostali zobowiązani do zachowania poufności. A zatem żądane informacje są znane jedynie określonemu kręgowi osób i są związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością, wobec których podjęła ona wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (klauzule poufności).
Dodatkowo Spółka podniosła, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji wykonawcy w określonym segmencie rynku. Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w toku konkurencji mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług, dostaw.
Spółka zwróciła uwagę, że w orzecznictwie wszelkich szczebli powszechnie przyjmuje się, że "wypracowane kontakty, nazwy partnerów handlowych, warunki zawartych porozumień, które wynikają z zobowiązań podmiotów trzecich, posiadają wartość gospodarczą. Ich poufność może mieć znaczenie z punktu widzenia konkurencyjności" (tak m. in. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 28 lutego 2014 r" KIO 245/14).
Końcowo Spółka stwierdziła, że w kontekście powyższego oraz zważając na argumentacje wskazaną we wniosku należy wskazać, iż zarówno przesłanka formalna jak i materialna, na które powołuje się Stowarzyszenie, zostały spełnione, zaś odmowa udzielenia żądanych informacji jest w pełni uzasadniona.
Stowarzyszenie wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji w obszarze o strategicznym znaczeniu publicznym, bowiem dotyczącym zarządzania energetyką podczas gdy celem Stowarzyszenia jest ustalenie, z jakich źródeł (od jakich dostawców) pochodzi energia, którą zakupuje od Spółki społeczeństwo oraz ustalenia, kto dostarcza do spalania tzw. biomasę wtórną, a kto pierwotną (pełnowartościowe drzewa), zaś rynek ten, bezpośrednio oparty na lasach publicznych, nie powinien być ukrywany przez wiedzą publiczną;
art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne ich zastosowanie przez Spółkę, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a tym samym naruszającej regułę proporcjonalności;
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy Spółka jest podmiotem obowiązanym
z uwagi na wykonywanie zadań publicznych w zakresie energetyki do udostępniania informacji związanych z zarządzaniem tym obszarem, pozostającym kluczowym dla bezpieczeństwa energetycznego i funkcjonowania społeczeństwa, a sam fakt, że zakres tych informacji mieści się również w sferze działalności gospodarczej Spółki nie może być powodem do uchylenia się od udostępnienia informacji, albowiem taka argumentacja prowadziłaby do wyłączenia społeczeństwa z prawa dostępu do informacji dotyczących zarządzania energetyką a to prowadzi do rażącej dysproporcji pomiędzy prawem dostępu do informacji publicznej, a ochrona podmiotu wolnorynkowego, który z uwagi na swoją specyfikę w przypadku Spółki (m.in. podleganie koncesjonowaniu i obowiązkowi gromadzenia danych - art. 60a ustawy o odnawialnych źródłach energii) nie zasługuje nad tak szeroką ochronę informacji, jak wskazuje w zaskarżonej decyzji;
art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym i całkowicie nieproporcjonalnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, w tym konkurencyjność rynkową podczas gdy wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą zarządzania strategicznym obszarem dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, mają kluczowe znaczenie dla społeczeństwa, zaś Stowarzyszenie nie pytało o cenę ani inne elementy umów, tym bardziej nie o udostępnienie umów, które mogłyby rzeczywiście zagrozić konkurencyjności, lecz o podmioty, które należą do łańcucha obrotu biomasą w Polsce, a zatem wiedza na ich temat nie powinna być objęta tajemnicą;
art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa udostępnienie informacji objętych wnioskiem Stowarzyszenia stanowiłoby czyn nieuczciwej konkurencji, podczas gdy żądane informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnianiu, zaś Spółka jako spółka energetyczna nie jest typową wolnorynkową prywatną spółką której celem jest wyłącznie zysk, lecz podmiotem gospodarczym sektora energetycznego, który z uwagi na swoją szczególną role uznawany jest w orzecznictwie za podmiot, który pozostałe zobowiązany do udostępniania informacji z uwagi na sam przedmiot swojej działalności, co znajduje potwierdzenie choćby w raportach publikowanych przez samą Spółkę;
W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:
uchylenie w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzji z dnia [...] września 2023 r. [...];
zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenie kosztów postępowania,
w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo podniosła, że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż ze stanem poufności mamy do czynienia wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Ponadto Spółka stwierdziła, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji wykonawcy w określonym segmencie rynku. Zdaniem Spółki za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w toku konkurencji mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług, dostaw, których ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na jakikolwiek uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania przez rynkowych konkurentów. Spółka podniosła, że w orzecznictwie wszelkich szczebli powszechnie przyjmuje się, że wypracowane kontakty, nazwy partnerów handlowych, warunki zawartych porozumień, które wynikają z zobowiązań podmiotów trzecich, posiadają wartość gospodarczą. Ich poufność może mieć znaczenie z punktu widzenia konkurencyjności. Jak natomiast wspomniano powyżej, informacje będące przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, tego rodzaju wartość dla Spółki posiadają. Spółka podała także, że informacje, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenia, mają istotną wartość gospodarczą dla Spółki, bowiem ujawniają rozmiary działalności gospodarczej
i mocy przerobowych Spółki jako nabywcy biomasy, które to informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji,
o których mowa w tym artykule, określają ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie jest bezsporne to, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 111/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezsporne jest również to, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną.
Wyjaśnić też należy, choć kwestia ta również nie była sporna, iż pisma Spółki
z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2023 r. nr [...], stanowią decyzje administracyjne. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9, poz. 169). Wskazane wyżej pisma zawierają elementy pozwalające je uznać za decyzje administracyjne.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia na podstawie tego przepisu.
Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek – formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 grudnia
2019 r., II SA/Rz 1266/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.
Oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, że istnienie tej tajemnicy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Niewątpliwie w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy
z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zauważyć należy, że jeżeli chodzi o aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje mają dla niego wartość gospodarczą "zaś ich ujawnienie do publicznej wiadomości mogłoby zagrozić istotnym interesom gospodarczym Spółki, a jednocześnie zaburzyć konkurencyjność na rynku biomasy." Powyższe stwierdzenia stanowią w istocie całą argumentację organu przemawiającą, jego zdaniem, za uznaniem przedmiotowych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogło by zagrozić interesem Spółki czy też zaburzyć konkurencyjność na rynku biomasy. Sąd nie dostrzega takiego bezpośredniego związku. Jeżeli w istocie istnieje takie ryzyko, to kwestia ta powinna być przez organ szeroko omówiona i poparta argumentacją, którą Sąd mógłby ocenić. Brak takiej argumentacji powoduje, że Sąd nie mógł dokonać oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez organ, że żądana informacja korzysta z ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Odnotować należy, że organ wskazał również, odwołując się do orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, że wypracowane kontakty, nazwy partnerów handlowych, warunki zawartych porozumień, które wynikają z zobowiązań podmiotów trzecich, posiadają wartość gospodarczą, a ich poufność może mieć znaczenie z punktu widzenia konkurencyjności. Nie negując prawdziwości takich stwierdzeń podnieść należy, że rzeczą organu odmawiającego udostępnienia informacji publicznej winno być wyjaśnienie w jaki sposób ujawnienie nazw partnerów handlowych mogłoby wpłynąć na konkurencyjność Spółki. Takiej zaś argumentacji zaskarżona decyzja nie zawiera.
Za argumentację pozwalającą uznać żądane przez Stowarzyszenie informacje za tajemnicę przedsiębiorcy nie można uznać wskazania, w jaki sposób Spółka utworzyła "Listę Kwalifikowanych Dostawców". To jakie działania Spółka podjęła aby tę listę utworzyć nie wskazuje w automatyczny sposób, że informacja taka ma wartość gospodarczą. Podanie takich danych nie wyjaśnia w jaki sposób ujawnienie tej listy mogłoby zagrozić istotnym interesom gospodarczym Spółki. Jest to tym bardziej istotne, że jak podaje Stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi, w Polsce funkcjonuje Krajowy Spis Uwierzytelnionej Biomasy (www.ksub.pl), który prowadzi rejestr podmiotów spełniających zasady systemu należytej staranności.
W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest stanowisko Spółki, że wobec informacji objętych zaskarżoną decyzją spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Jak już wyżej wskazano, to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że tajemnica przedsiębiorcy - również w aspekcie materialnym - ma charakter obiektywny, rzeczywisty i konkretny. To organ ma obowiązek wykazać, że wniosek
o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Niezbędne jest zatem wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które dokumenty, bądź fragmenty dokumentów, żądanych zagadnień czy pytań są tajemnicą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego
2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, publ. LEX nr 449836). Nie wystarczy zatem, jak uczynił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawarcie ogólnych twierdzeń, że przedmiotowe informacje mają dla niego wartość gospodarczą, "zaś ich ujawnienie do publicznej wiadomości mogłoby zagrozić istotnym interesom gospodarczym Spółki". Tak ogólna ocena co do spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy mogłaby w istocie mieć zastosowanie we wszystkich przypadkach. Ma bowiem charakter "uniwersalny", nie odnosi się natomiast do indywidualnej sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej.
Poważne wątpliwości budzi też to, czy w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka formalna uznania wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji za tajemnicę przedsiębiorcy.
W tym zakresie Spółka podnosiła, że przedmiotowe informacje nie są udostępniane każdemu, a osoby, którym są one znane (pracownicy) zostały zobowiązane do zachowania poufności.
Na wezwanie Sądu o nadesłanie dokumentów wskazujących na podjęte przez organ środki ochrony mające na celu zachowanie żądanych przez Stowarzyszenie informacji w poufności, Spółka przy piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. nadesłała wzory umów o pracę, jakie zawiera ze swoimi pracownikami, a które zawierają klauzule poufności. Spółka wskazała również w tym piśmie, że pracownicy posiadający dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy podpisują odrębne oświadczenia
o zachowaniu w poufności tego rodzaju informacji. Spółka przedstawiła wzór takiego oświadczenia. Ponadto Spółka przekazała, obowiązujące u niej "Ogólne Warunki Umów i Realizacji Dostaw Biomasy (OWU)", które stanowią integralną część umów na dostawę biomasy zawieranych z wykonawcami Spółki. Spółka wyjaśniła przy tym, że wykonawcy ci na mocy tego dokumentu zobowiązani do zachowania w poufności informacji
o realizowanej transakcji, w tym w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
Odnosząc się do tego problemu przede wszystkim podnieść należy, że zawarta
w zaskarżonej decyzji argumentacja odnośnie spełnienia przesłanki formalnej pozwalającej na uznanie wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jest niezwykle lakoniczna i bardzo ogólna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał bowiem jakiej kategorii pracownikom znana jest przedmiotowa informacja, jak liczna jest to kategoria i w jaki sposób osoby te zostały zobowiązane do zachowania tych konkretnych informacji w poufności.
Dopiero na wezwanie Sądu organ przedstawił dodatkowe informacje i nadesłał wzory umów o pracę i wzór oświadczenia o zachowaniu w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Z nadesłanych przez organ wzorów dokumentów nie wynika jednak, że informacje, których udostępnienia żądało Stowarzyszenie objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Jeżeli nawet pracownicy Spółki mający dostęp do "Listy Kwalifikowanych Dostawców", zobowiązani są do zachowania w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, to z faktu tego nie wynika, że "Lista" do takiej kategorii informacji należy. Z nadesłanych wzorów dokumentów nie wynika, że pracownicy zobowiązani są do zachowania w poufności tej konkretnej "Listy". Sąd zapoznał się z przedmiotową "Listą". Dokument ten nie jest oznaczony jako zawierający tajemnicę przedsiębiorcy. Pojawia się takiej sytuacji pytanie, czy pracownicy mający dostęp do przedmiotowej "Listy", mają świadomość, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, co do której zobowiązali się do zachowania jej w poufności, a jeżeli tak to z czego to wynika? W argumentacji organu brak jest elementu, który powiązałby kwestię zobowiązania pracowników do zachowania w poufności informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy z przedmiotową "Listą".
W ocenie Sądu o spełnieniu przesłanki formalnej pozwalającej uznać żądane przez Stowarzyszenie informacje za tajemnicę przedsiębiorcy nie stanowią przedstawione przez organ przy piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2024 r. "Ogólne Warunki Umów i Realizacji Dostaw Biomasy (OWU)", które, jak wskazuje organ, stanowią integralną część umów na dostawę biomasy zawieranych z wykonawcami Spółki.
W dokumencie tym Spółka nie wyraziła woli zachowania przedmiotowych informacji
w poufności. Dokument ten nie odnosi się tych informacji. Są to ogólne warunki umów, które w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zawierają generalne sformułowania dotyczące zachowaniu w poufności przez dostawców Spółki "warunków Umowy/Umowy Ramowej/Porozumienia Transakcyjnego, a także wszelkich informacji (...), przekazywanych lub udostępnianych mu przez Odbiorcę w jakiejkolwiek postaci lub formie w związku z realizacją Umowy/Umowy Ramowej/Porozumienia Transakcyjnego oraz wszelkiej dokumentacji wykonanej w ramach Umowy/Umowy Ramowej/Porozumienia Transakcyjnego, na podstawie informacji posiadanych przez dostawcę i przekazanych lub udostępnianych przez Odbiorcę w czasie trwania Umowy (informacja poufna)". Dokument ten dotyczy przede wszystkim kwestii wynikających
z umów zwieranych przez Spółkę z jej dostawcami. Nie obejmuje on samej listy takich dostawców.
Wszystkie te opisane wyżej okoliczności budzą poważne wątpliwości co do tego, czy spełniona została przesłanka formalna uznania wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji za tajemnice przedsiębiorstwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś dość lakoniczne i nie zawiera argumentacji, która pozwalałby przyjąć, że przesłanka ta został spełniona.
Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie obu przesłanek - formalnej i materialnej. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie decyzji organu z dnia [...] czerwca 2023 r. w istocie zwiera dwa zdania, z których nie wynika dlaczego organ uznaje żądane przez Stowarzyszenie informacje za tajemnicę przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja zwiera wprawdzie obszerniejsze uzasadnienie, jednak brak w nim jest adekwatnego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w aspekcie formalnym oraz materialnym tej tajemnicy.
W świetle powyższego Sąd nie mógł dokonać oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez organ, że żądana informacja korzysta z ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd nie może zastępować organu w dokonywaniu kluczowych ustaleń faktycznych co do istnienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej określonych w u.d.i.p. To na organie spoczywa bowiem obowiązek rozpoznania wniosku, a w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi adresatowi decyzji, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, poznanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę, a taką właśnie próbę podjął organ. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Prawidłowość uzasadnienia decyzji jest kluczowa dla jej oceny, co akcentowano już powyżej, gdyż w przeciwnym razie wymyka się spod kontroli Sądu.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem.
Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2023 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Ponadto dokona analizy i oceny, czy w odniesieniu do żądanych informacji spełnione zostały łącznie przesłanki formalna i materialna tajemnicy przedsiębiorcy. W zależności od wyników tejże oceny organ podejmie stosowne czynności na gruncie u.d.i.p. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.).