III SA/GL 468/23

III SA/Gl 468/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr ZOSP.0143.11.2023.WJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P (dalej: Skarżąca) jest decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej: Dyrektora MOPS) z 19 kwietnia 2023 roku nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).
Rozstrzygniecie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca wnioskiem z 7 marca 2023 r. zażądała udostępnienia następującej informacji publicznej:
1. Jaka jest średnia, najniższa oraz najwyższa wypłacona pensja zasadnicza na wszystkich i poszczególnych stanowiskach w tut. jednostce. Przy wskazaniu najniższej oraz najwyższej pensji zasadniczej podać także staż pracownika. Udostępniana informacja wg stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
2. Ilu pracowników tut. jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie minimalnego wynagrodzenie za pracę. Chodzi o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w MOPS. Udostępniana informacja wg stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
3. Ilu pracowników tut. jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie niższym bądź równym płacy minimalnej. Chodzi o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w tut. jednostce. Udostępniana informacja wg stany na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
4. Czy pracownikom tut. jednostki w okresie do stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r. dokonano zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego? Jeśli tak to wyszczególnić wszystkie stanowiska, których to zwiększenie dotyczyło wraz z podaniem kwoty i tytułu z powodu, którego zwiększenie nastąpiło.
Pismem z dnia 3 marca 2023 r. Dyrektor MOPS wezwał Skarżącą do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego i wyznaczył 7-dniowy termin na uczynienie zadość wezwaniu, pod rygorem odmowy udzielania informacji. Odpowiadając na to wezwanie Skarżąca podała, że informacja o którą wystąpiła nie stanowi informacji przetworzonej. Tym niemniej z ostrożności podała szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji publicznej a mianowicie:
1. Ochrony praworządności - żądane informacje dotyczą osób zatrudnionych, wykonujących określone zadania publiczne na rzecz jednostki organizacyjne, a ich pozyskanie ma na celu kontrolę i ochronę prawnych reguł postępowania w trakcie realizacji tychże zadań,
2. Ochronę praw pracowniczych - żądane informacje dotyczące wszystkich zapytań (w tym przedmiotowego) mają na celu kontrole i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych.
Dyrektor MOPS decyzją z 19 kwietnia 2023 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W jej uzasadnieniu wskazał, że dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Ustalił, iż zbadanie w celu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z kartoteką około sześćdziesięciu pracowników zatrudnionych bądź zwolnionych z tut. MOPS Ośrodka wymaga nakładu pracy. Organ szacunkowo określił go na 20 minut na jednego pracownika. Wielkość ta wymaga zwiększenia o czas niezbędny na wykonania dalszych, dodatkowych czynności w tej sprawie. Co do części z nich konieczne jest wypisanie otrzymanej płacy zasadniczej przez każdego pracownika w danym miesiącu, podanie stażu pracownika, a następnie dopasowanie osób do konkretnych stanowisk oraz wyliczenie liczbowego i procentowego odniesienia do całkowitej liczby osób zatrudnienia. Częściowe przetworzenie informacji w sprawie nie polega wprawdzie na wytworzeniu nowej informacji, ale wskazana pracochłonność i wysokość nakładów skutkują tym, że suma informacji prostych powinna być traktowana jako informacja przetworzona. W pozostałym zakresie wniosku (dane procentowe) można mówić nie tylko o przetworzeniu, ale i wytworzeniu nowej informacji, bowiem podmiot takiego zbioru w ogóle nie posiada.
Ponadto organ wziął pod uwagę art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowiące o ograniczeniu prawa do informacji publicznej. Uwzględniając tę regulację prawną ujawnienie danych podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Wykazanie wysokości wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach, spowodowałoby identyfikację konkretnej osoby fizycznej.
Poza tym w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Dyrektora MOPS Skarżąca w piśmie z 7 marca 2023 r. nie wskazała szczególnego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem stwierdzając wyłącznie, że w jej ocenie informacja, o którą występuje nie ma charakteru informacji przetworzonej.
Natomiast – co wykazał Dyrektor MOPS - stanowi ona informację przetworzoną. Wykazany przez Skarżącą w piśmie z 7 marca 2023 r. szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanej informacji jako ochrona praworządności i ochrona praw pracowniczych w ocenie Dyrektora MOPS nie jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Poza ogólnikowym brzmieniem nie wykazują nie tylko istotnego interesu publicznego, a tym bardziej jego kwalifikowanej formy, jaką jest szczególna istotność. Organ miał na uwadze to, że Skarżąca jest marginalną organizacją związkową zrzeszającą wąskie grono członków (ograniczonej grupy zawodowej), która nie wpływa w żaden sposób na poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszą ochronę interesu publicznego. Działalność i wniosek sprowadza się wyłącznie do partykularnych interesów Skarżącej, do wykorzystania do celów działalności związkowej. W związku z powyższym odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
wskazanym w tej decyzji zakresie.
Wnosząc skargę na tę decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż wniosek Skarżącej dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia podczas gdy informacje, o których udostępnienie zwraca się Skarżąca są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga wykonania prostych czynności techniczno- administracyjnych niewymagających szczególnych kwalifikacji czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej,
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku wręcz przeciwnego.
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w sprawie i uznanie a priori że dostęp do żądanych przez Skarżącą informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
4. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez niepouczenie Skarżącego o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję.
Mając na uwadze powyższe domagała się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenia od Dyrektora MOPS na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała przede wszystkim na brak w decyzji Dyrektora MOPS informacji o przysługujących Skarżącej środkach prawnych. Nie zgodziła się też z organem co do kwalifikacji żądania jako informacji publicznej przetworzonej. Całość informacji stanowiących przedmiot wniosku Skarżącego znajduje się w dokumentacji dostępnej bezpośrednio u pracodawcy, tj. m.in. listach płac lub aktach osobowych. Wyodrębnienie przedmiotowych informacji na potrzeby ich udostępnienia nie rodzi więc konieczności przetworzenia danych lub dokonania żadnych wyliczeń, a sprowadza się jedynie do dokonania prostych czynności administracyjnych. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej wymaga czasochłonnych czynności, z czym Skarżąca się nie może zgodzić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem samoistnie nie przemawia to za uznaniem informacji za przetworzoną.
Również zarzut Dyrektora MOPS, iż Skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jakim jest ochrona praworządności oraz praw pracowniczych jest bezpodstawny. Oczywistym jest iż związek zawodowy wykonuje ustawowy obowiązek kontroli pracodawcy w zakresie przestrzegania prawa pracy, w tym w zakresie zasad wynagradzania i awansowania), jak również reprezentowania praw i interesów zbiorowych pracowników. Skarżąca wskazała te okoliczności - żądane informacje mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych w zakresie wynagrodzeń. Skarżąca jako osoba prawna działająca na podstawie ustawy o związkach zawodowych ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, natomiast przedmiotowe informacje służą bezpośrednio i wprost ww. celowi. Wynika to z art. 1 oraz art. 4 u.o.z.z. (reprezentowanie zbiorowych interesów pracownika), art. 8 u.o.z.z. (kontrolowanie przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników), art. 23 u.o.z.z. (występowanie do organów samorządu terytorialnego z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej np. z naruszeniem zasady sprawiedliwości).
Za kompletnie chybione Skarżąca uznała stanowisko Dyrektora MOPS, zgodnie z którym Skarżąca Federacja działa wyłącznie we własnym interesie. Jest bowiem dokładnie przeciwnie - ogólne zapytanie związku zawodowego o politykę wynagradzania w jednostce samorządowej, w całości finansowanej ze środków publicznych w żaden sposób nie dotyczy bezpośrednio Skarżącej, czy tym bardziej jej indywidualnych spraw majątkowych, a nieokreślonego ogółu pracowników, którzy na gruncie prawa pracy powinny być traktowani (i wynagradzani) m.in. w sposób sprawiedliwy i niedyskryminacyjny. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca wskazała stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W ocenie Skarżącej w sprawie nie ma wątpliwości, iż Skarżący realizuje obowiązki mające na celu ochronę konkretnej społeczności, a w konsekwencji - nawet uznając, iż przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną – Dyrektor MOPS winien ją bezsprzecznie udostępnić.
Za kompletnie niezrozumiałe Skarżąca uznała powoływanie się w treści uzasadnienia decyzji (co nie znajduje jednakże odzwierciedlenia w jej sentencji) na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oczywistym jest, iż w każdej jednostce ośrodka pomocy społecznej zatrudnione są osoby pełniące funkcje publiczne i nie budzi wątpliwości fakt udostępnienia danych co najmniej co do tych osób. Racjonalnie działający Organ - podnosząc rzekomą konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych - winien był w pierwszej kolejności określić krąg osób pełniących funkcje publiczne, oraz - jeżeli istnieją osoby niepełniące funkcji publicznych - zbadać czy wyrażają one zgodę na udostępnienie żądanych informacji. Organ uznał jednak za słuszne w niniejszej sprawie nie dokonać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i uznać a priori - z niewiadomych Skarżącej powodów - że w niniejszej sprawie występują rzekome ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z 19 kwietnia 2023 r., znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie
1. Jaka jest średnia, najniższa oraz najwyższa wypłacona pensja zasadnicza na wszystkich i poszczególnych stanowiskach w tut. jednostce. Przy wskazaniu najniższej oraz najwyższej pensji zasadniczej podać także staż pracownika. Udostępniana informacja wg stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
2. Ilu pracowników tut. jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie minimalnego wynagrodzenie za pracę. Chodzi o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w MOPS. Udostępniana informacja wg stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
3. Ilu pracowników tut. jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie niższym bądź równym płacy minimalnej. Chodzi o podanie danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w tut. jednostce. Udostępniana informacja wg stany na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.
4. Czy pracownikom tut. jednostki w okresie do stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r. dokonano zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego? Jeśli tak to wyszczególnić wszystkie stanowiska, których to zwiększenie dotyczyło wraz z podaniem kwoty i tytułu z powodu, którego zwiększenie nastąpiło.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor MOPS jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17; wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2486/21). Nie należy natomiast do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. i nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a tym samym nie jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jest on wprawdzie uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, ale wyłącznie w imieniu i z upoważnienia burmistrza (art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Dyrektor MOPS nie jest natomiast organem władzy publicznej. Zatem, zastosowanie w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, w przypadku wydania przez Dyrektora decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powinien znaleźć art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., a nie jak to zostało uczynione w zaskarżonej decyzji art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 323/19). Słusznie więc i zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 17 u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego i skarga ta nie podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca mogła wystąpić do Dyrektora MOPS o ponowne rozpatrzenie sprawy, mogła także, zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a., wnieść skargę na decyzję Dyrektora MOPS bez skorzystania z tego prawa.
Bezspornym jest także, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
W zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, Dyrektor MOPS prawidłowo wykazał, że żądana przez Skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną. Przedstawione przez organ zestawienie czynności i sekwencja działań mogą wskazywać, iż wnioskowana informacja we wskazanym zakresie, stanowi informację przetworzoną. Należy zauważyć, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia. (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5668/21).
Nie sposób natomiast zaakceptować stanowisko Dyrektora MOPS w zakresie braku wykazania przez Skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego, co z kolei uzasadniało wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia informacji publicznej. Na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki:
1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów,
2) jego działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,
3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 856/22). Wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 447/17). Przy czym - jak podkreślił NSA w wyroku z 18 października 2022 r. - w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji." (wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5382/21).
W ocenie Sąd orzekającego w sprawie, nawet gdyby ocenić sposób oznaczenia szczególnie istotnego interesu publicznego przez Skarżącą jako lakonicznego, to i tak Dyrektor MOPS dokonując jego oceny powinien uwzględnić przepisy ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 854 ). Zdaniem Sądu z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy (jakim jest Skarżąca) działający na podstawie art. 11 ustawy o związkach zawodowych realizuje zadania w celu – co wynika z wpisu do KRS [...] Dział 3 Rubryka 3 pkt. 1 – dbałości przestrzegania standardów wykonywania zawodu pracownika socjalnego lub pracownika pomocy społecznej oraz standardów wykonywanej pracy socjalnej. Tym samym Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 366/22).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącej informacji publicznej organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji.
W ocenie Sądu przedstawione przez Dyrektora MOPS w decyzji stanowisko co do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie jest zasadny i tym samym zarzut Skarżącej w tym zakresie jest uzasadniony. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotem wniosku Skarżącej są informacje obejmujące wynagrodzenie pracowników MOPS. Skarżąca nie żądała podania informacji o wynagrodzeniach konkretnych, określonych z imienia i nazwiska pracowników MOPS, ale informacji o wynagrodzeniu zasadniczym jego pracowników. W ocenie Sądu, co do zasady informacja o kwocie wydatkowanej na wynagrodzenie zasadnicze w tego rodzaju podmiotach, także z podziałem na rodzaje stanowisk pracy, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17 oraz w wyroku WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 220/23, w którym stwierdzono, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.
Odnosząc się bezpośrednio do pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", Sąd zauważa, że prawodawca posługuje się nie tylko w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Już tylko to spostrzeżenie naprowadza na wniosek, zgodnie z którym nie należy ustalać znaczenia analizowanego pojęcia, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w nawiązaniu do pojęć zbliżonych, ale pochodzących z innych gałęzi prawa, w szczególności legalnymi definicjami funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną z art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138).
W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05; publ. OTK-A 2006/3/30) Trybunał dokonał wykładani pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślając, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał stwierdził także, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny .Respektując w pełni powyższe zapatrywania należy nadto podkreślić, że Trybunał zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). W tym przypadku chodzi zatem o osoby zajmujące (piastujące) stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo które łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W ocenie Sądu orzekającego nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko taka osoba ma wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych również skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1526/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia (poza składnikami wynagrodzenia wynikającymi wyłącznie ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika) z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 120/23).
Odnosząc się do podniesionego zarzutu brak pouczenia w decyzji o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że nieprawidłowości w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych mogą polegać bądź na braku pouczenia bądź na błędnym pouczeniu. W pierwszym przypadku stronie przysługuje prawo do żądania uzupełnienia decyzji w sposób wskazany w art. 111 § 1 k.p.a. W drugim wypadku strona może żądać sprostowania pouczenia w trybie określonym w art. 111 § 2 k.p.a. Niepodjęcie obrony przez stronę powoduje nabycie przez decyzję przymiotu ostateczności, co daje podstawę do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W takim przypadku stronie przysługuje obrona przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu - złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3000/12). Niezależnie od trybu kwestionowania prawidłowości pouczenia, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Oznacza to, że pouczenie o prawie odwołania powinno zawierać wskazanie organu odwoławczego, trybu pośredniego wniesienia odwołania oraz terminu wniesienia odwołania. Jak skazał NSA ustawowego biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego nie zmienia błędne pouczenie strony co do przysługiwania lub nieprzysługiwania środka odwoławczego. Mylne bowiem informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a zatem nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna w ogóle biegu (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r. sygn. I OSK 755/12). Ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. stanowi dla strony błędnie pouczonej o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego, jedynie wyłącznie gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu (postanowienia NSA z 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1988/12). W postępowaniu administracyjnym uchylenie się od skutków prawnych uchybienia terminu następuje poprzez żądanie przywrócenia terminu, a gdy uchybienie terminu jest następstwem błędnego pouczenia, poprzez wykazywanie braku własnej winy w uchybieniu terminu (Wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 771/15).
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Dyrektora MOPS z 19 kwietnia 2023 r. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie zawiera pouczenia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo tego uchybienia Skarżąca w prawem określonym w terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego, co oznacza że nie poniosła negatywnych tego konsekwencji.
Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych Skarżącej od Dyrektora MOPS Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, a zawiera się w nich ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego.