II SA/Wa 2037/23

II SA/Wa 2037/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] września 2023 r. nr [...] na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st Warszawy (Dz.U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) i § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010r. nr LXX/2182/2010 w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2022 r., poz. 9305) oraz § 12 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 1, § 35 ust. 1, § 4, § 8 pkt 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj. Maz. poz. 14836 i z 2022 r. poz. 3530 i 4666) odmówił zakwalifikowania H. i M. T. do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu uchwały wskazał, że H. i M. T. - małżeństwo - wystąpili z wnioskiem o zamianę zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na lokal o zbliżonej do obecnie zajmowanego powierzchni, usytuowany na niższym piętrze. O pomoc ubiegają się wraz z matką najemczyni D. J., która otrzymała dn. [...].12.2021 r. zgodę Zarządu Dzielnicy na bezpłatne używanie lokalu. Najemcami lokalu są Państwo T. na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony z dn. [...].04.1981 r., zamieszkują w nim i zameldowane są 3 osoby. Na dzień [...].06.2023 r. na koncie lokalu nie ma zaległości. Zajmowany lokal usytuowany jest na V piętrze o powierzchni użytkowej 54,27 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 30,12 m2, składa się z 3 pokoi (w tym 1 wydzielonego z kuchni), przedpokoju, kuchni, łazienki (wydzielonej przez Najemców za zgodą Administracji) oraz wc. Lokal wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną, gazową, CO, ccw.
Organ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wnioskodawców prośba o zamianę lokalu podyktowana jest złym stanem zdrowia wnioskodawczyni, udokumentowanym orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności obowiązującym do [...].08.2025 r. w zakresie chorób układu oddechowego i krążenia, a także upośledzenia narządu ruchu. Wnioskodawczym dostarczyła także zaświadczenie lekarskie z dn. [...].05.2023 r. stwierdzające, ze cierpi na ostre zapalenie [...] (2022 r.), przewlekły zespół bólowy kręgosłupa, napadowe migotanie przedsionków, przewlekłą [...] chorobę płuc i reumatoidalne zapalenie stawów. Ze względu na ograniczoną tolerancję wysiłku fizycznego na przewlekły ból i duszność powysiłkową, lekarz zaleca zamieszkiwanie na niższej kondygnacji. Zły stan zdrowia charakteryzuje także D. J., matkę najemczyni, która od 2014 roku posiada znaczny stopień niepełnosprawności w zakresie chorób neurologicznych i upośledzenia narządu ruchu. Jak oświadczają wnioskodawcy matka najemczyni wymaga dowożenia na wizyty lekarskie, co przez zamieszkiwanie na V piętrze jest bardzo utrudnione.
Organ podał następnie, że zgodnie z informacją uzyskaną w COP (pismo z dn. [...].06.2023 ) H. T. oraz D. J. figurowały w okresie 2016-2023 w ewidencji podatników podatku rolnego. Matka wnioskodawczyni w latach 2018-2019 była współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] znajdującej się w Dzielnicy [...], w latach 2019-2022 wnioskodawczyni występowała jako współwłaściciel ww. nieruchomości gruntowej. Współwłasność dotyczy udziału 1/6 w nieruchomości o powierzchni 0,3606 ha. Organ podał, że zgodnie z pismem Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w ostatnim czasie nie dokonywano wycen nieruchomości w pobliżu tej działki, jednakże dla ustalenia, wysokości odszkodowania za przyjętą pod drogę ul. [...]-nieruchomość nr dz. [...] z obrębu [...] w 2013 roku wartość szacunkowa ustalona przez rzeczoznawcę wyniosła 507,00/1 m2 . Wnioskodawczyni wyceniła należącą do niej część nieruchomości na kwotę 300 tys. zł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest również właścicielem nieruchomości gruntowych ornych we wsi [...] oraz [...]. Wg jej oświadczenia posiada 1/8 udziałów w dwóch działkach leśnych, 1/3 udziału w gruntach ornych oraz jedna działka we własności. Wg niej wartość wszystkich ww. działek to 20 tys. zł. (organ wskazał, że nie dostarczyła aktów notarialnych - oświadczyła, że zagubiła). Biorąc pod uwagę powyższe Komisja Mieszkaniowa w dniu [...].09.2023 r. zaopiniowała wniosek negatywnie. Zarząd Dzielnicy [...] nie zakwalifikował H. i M. T. do udzielenia pomocy mieszkaniowej w oparciu o § 4 w związku z § 9 ust. 1 pkt. 1 uchwały stwierdzając, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
H. T. w skardze z dnia 13 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2023 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przesłuchano skarżącej.
Skarżąca w uzasadnieniu wyjaśniła m.in., że Zarząd Dzielnicy w skarżonej uchwale nie wziął pod uwagę § 7 ust. 4 Uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r., która stwierdza, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Zarząd jednak nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej skarżącej, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków i naruszył prawa Skarżącej podejmując skarżoną uchwałę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 541/07 wskazała, że ustawa o ochronie praw lokatorów z 21 czerwca 2001r. w art. 23 ust. 2 ustala jedynie dwa kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej w postaci najmu socjalnego: brak tytułu prawnego do innego lokalu i spełnianie kryterium dochodowego. Wprowadzanie przez Zarząd Dzielnicy innych wymogów i kryteriów jest więc niezgodne z ww. zapisem ustawy. Skarżąca wskazała, że konstytucyjnym obowiązkiem Gminy, wynikającym wprost z art. 75 Konstytucji RP jest zapewnienie realizacji jej potrzeb mieszkaniowych. Prawo lokalne ustanowione Uchwałą nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją RP i wywodzić się z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach kodeksu cywilnego. Nie można stosować procedur krzywdzących dla obywatela przez odmowę zaspokojenia uzasadnionych i chronionych prawem potrzeb mieszkaniowych.
Zarząd Dzielnicy, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Organ wskazał, że skarga jest bezpodstawna. Podął, że ze zgromadzonych przez tut. Urząd dokumentów wynika, iż H. T. jest współwłaścicielem w udziale 1/6 działki o powierzchni 3 606 m2 działki przy ul. [...] w [...], której szacunkowa wartość w 2013 r. wynosiła 507,00 zł/1 m2 (operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego). Zgodnie z oświadczeniem skarżącej jest również właścicielem nieruchomości we wsi [...] oraz [...] (1/8 udziałów w dwóch działkach leśnych, 1/3 udziału w gruntach ornych oraz jedną działkę we własności). Tut. Urząd w dniu [...].05.2023 r. wezwał najemczynię do uzupełnienia wniosku w ciągu 30 od daty otrzymania pisma (zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia [...].05.2023 r.) o akt notarialny potwierdzający nabycie oraz oświadczenia, w którym wykaże oszacowaną wartości ww. nieruchomości. H. T. w dniu [...].06.2023 r. złożyła w tut. Urzędzie oświadczenie, iż nie jest w stanie przedłożyć aktów notarialnych z powodu ich zagubienia w trakcie remontu. Skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego, iż nie może używać prawa do posiadanych działek. Organ wskazał też, że zgodnie z § 8 pkt 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. kryteria, o których mowa w § 5 oraz § 7 nie mają zastosowania do osób zamieniających lokale w sytuacji, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1-3. W związku z powyższym zwolnienie wnioskodawców z kryterium metrażowego jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Reprezentujący skarżącą radca prawny – pełnomocnik z urzędu pismem procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r. podtrzymał skargę zarzucając naruszenie:
I.Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 23 ust.2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez wprowadzenie w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy dodatkowego wyłączenia w postaci "posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie", które ani nie zostało zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, ani też ustawa ta nie zawiera delegacji do jego określenia, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- art. 21 ust. 3 pkt 4 poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskutek wprowadzenia w § 7 pkt 1 w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy dodatkowego kryterium w postaci maksymalnej powierzchni mieszkalnej (nie więcej niż 7 m2 w przypadku zamieszkiwania lokalu 1 osoby, powiększone o dodatkowe 6 m2 na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę), które nie mieści się w ustawie uzależniających zamianę lokalu mieszkalnego od co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym niewyjaśnieniu, czy skarżąca ma możliwość wyzbycia się nieruchomości bądź pobierania z nich pożytków celem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych,
- art. 75 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków M. T. oraz D. J., w sytuacji, gdy zebrany materiał nie był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia, albowiem tylko świadkowie mogli zeznać, czy skarżąca ma możliwość wyzbycia się nieruchomości bądź pobierania z nich pożytków celem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych - w tym kosztów zastępstwa procesowego (oświadczył, że koszty zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej nie zostały przez stronę uiszczone ani w całości ani w części). Pełnomocnik w uzasadnieniu rozszerzył argumentację podniesionych zarzutów, przedstawił informacje dotyczące zdrowia skarżącej i jej matki. Podkreślił, że organ nie rozważył zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny. Organ nie przeprowadził dowodu z. zeznań świadków M. T. oraz D. J., którzy najlepiej wiedzą, czy skarżąca ma możliwość wyzbycia się nieruchomości bądź pobierania z nich pożytków celem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. reprezentujący organ radca prawny podtrzymał argumentację skargi, z ostrożności procesowej wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Wskazać należy jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Jakkolwiek powyższy pogląd został wyrażony przez NSA na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), to jednak zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy.
Podkreślenia wymaga, że podjęta w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy uchwała o niezakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę, na wniosek najemcy, lokalu mieszkalnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, nie jest to rozstrzygnięcie sprawy o cywilnym charakterze. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej w tego rodzaju sprawie nie ma charakteru cywilnoprawnego, ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2011/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie ma podstaw do odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Argumentując a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Skarga oceniana w świetle przedstawionych już wyżej kryteriów jest dopuszczalna
i zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal o zbliżonej powierzchni mieszkalnej umiejscowiony na niższej kondygnacji ze względu na sytuację zdrowotną stanowiła uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia.
Uchwała ta wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustawa nie określa materialnoprawnych przesłanek zakwalifikowania do kategorii osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, pozostawiając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać́ tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r, wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z przepisów art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać́ praworządnie oraz uwzględniać́ interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy.
Stanowisko to należy odnieść do spraw rozstrzyganych przez Zarządy Dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, tj. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.
Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał § 4, § 8 pkt 12, § 12 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 1, § 35 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Wskazania wymaga, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Nadto, oczywiste jest to, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o pomoc mieszkaniową, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku lub przed dniem podjęcia uchwały, o której mowa w § 41 ust. 1, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Zgodnie z ust. 2, przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 8 pkt 4, § 11-13, § 18 ust. 1 pkt 2, § 25 oraz § 30 ust. 2, a do spraw wskazanych w § 21-23 nie ma zastosowania cały ust. 1.
Wynikający z § 32 ust. 1 uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który organ wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy, z zastrzeżeniem § 15, mogą być dokonywane na: 1) lokal o powierzchni mieszkalnej nie większej niż o: a) 7 m 2 - dla lokali o powierzchni mieszkalnej do 50m 2, b) 15% - dla lokali o powierzchni mieszkalnej równej 50m 2 lub większej od powierzchni mieszkalnej dotychczas zajmowanej, jeżeli wyposażenie, kondygnacja, lokalizacja lub struktura dotychczas zajmowanego lokalu jest niedostosowana do uzasadnionych potrzeb najemcy, w szczególności takich jak niepełnosprawność lub podeszły wiek.
Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy przez uznanie, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit.b uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.), wskazać należy, że stwierdzenie to jest co najmniej przedwczesne.
Skarżąca wraz z mężem są najemcami (na podstawie umowy na czas nieoznaczony) lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w [...], usytuowanego na V kondygnacji w budynku bez windy.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r., które dotyczą zasad najmu lokalu socjalnego wskazania wymaga, że z akt sprawy i zaskarżonej uchwały nie wynika, aby skarżąca była najemcą lokalu socjalnego, stąd też zarzuty naruszenia przepisów prawa, w tym ustawy o ochronie praw lokatorów (...) w nawiązaniu do tej okoliczności nie są zrozumiałe. Nadto, organ w sprawie tej nie powoływał się na przekroczenie kryterium metrażowego. Dodatkowo Sąd wskazuje, że uchwała Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. nie jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie.
Skarżąca zwróciła się o pomoc mieszkaniową poprzez zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobie m.st. położonego na V piętrze na lokal położony na niższej kondygnacji lub w budynku wyposażonym w windę. Uzasadniając wniosek wskazywała na problemy zdrowotne swoje, męża i matki. Podniosła, że ma trudności w chodzeniu po schodach, choruje na reumatoidalne zapalenie stawów, zwyrodnienia wielopoziomowe, wskazała na choroby serca, podniosła, że mąż choruje na nadciśnienie tętnicze, a mam wnioskodawczyni pozostająca pod jej opieką i mieszkająca z najemcami za zgodą m.st. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wskazała na trudności w przemieszczaniu się z V piętra na wizyty do lekarza i szpitala (z potrzebą angażowania kilku osób do pomocy, aby znieść matkę wnioskodawczyni do środka transportu).
Organ wskazał w uchwale, że zgodnie z informacją uzyskaną w COP (pismo z dn. [...].06.2023 ) skarżąca oraz jej matka figurowały w okresie 2016-2023 w ewidencji podatników podatku rolnego. Matka wnioskodawczyni w latach 2018-2019 była współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] znajdującej się w Dzielnicy [...], w latach 2019-2022 wnioskodawczyni występowała jako współwłaściciel ww. nieruchomości gruntowej. Współwłasność dotyczy udziału 1/6 w nieruchomości o powierzchni 0,3606 ha. Organ podał, że zgodnie z pismem Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] w ostatnim czasie nie dokonywano wycen nieruchomości w pobliżu tej działki, jednakże dla ustalenia, wysokości odszkodowania za przyjętą pod drogę ul. [...]-nieruchomość nr dz. [...] z obrębu [...] w 2013 roku wartość szacunkowa ustalona przez rzeczoznawcę wyniosła 507,00/1 m2 . Organ podał, że wnioskodawczyni wyceniła należącą do niej część nieruchomości na kwotę 300 tys. zł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest również właścicielem nieruchomości gruntowych ornych we wsi [...] oraz [...]. Wg jej oświadczenia posiada 1/8 udziałów w dwóch działkach leśnych, 1/3 udziału w gruntach ornych oraz jedna działka we własności. Wg niej wartość wszystkich ww. działek to 20 tys. zł. (organ wskazał, że wnioskodawczyni nie dostarczyła aktów notarialnych - oświadczyła, że zagubiła).
Organ uwzględniając te ustalenia odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej z powołaniem się na § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia
2019 r.
Przepis § 9 ust. 1 powołanej uchwały stanowi, że odmawia się pomocy mieszkaniowej, jeżeli: 1)wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania: a) jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, lub, b) posiada spółdzielcze prawo do lokalu: pod warunkiem, że może ich używać lub gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Organ stwierdził, że wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Ustalenie to jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne. Poza wymienieniem działek, których współwłaścicielem jest lub była skarżąca (organ wskazał np. "w latach 2019-2022 Pani T. występowała jako współwłaściciel (...) nieruchomości gruntowej") organ nie dokonał żadnej analizy możliwości zabezpieczenia przez skarżącą potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ nie przedstawił przy tym dokumentacji, na której opiera swoje ustalenia co do posiadania przez skarżącą nieruchomości na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, a podkreślenia wymaga, że same oświadczenia skarżącej nie stanowią wykazania tytułu prawnego do nieruchomości.
Zdaniem Sądu w tych okolicznościach nie można stwierdzić, że organ dokonał pełnych ustaleń faktycznych i dokonał rzetelnej oceny faktycznych możliwości zbycia danej nieruchomości, czy czerpania z niej pożytków, aby zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, czym naruszył § 9 ust. 1 pkt 1 lit.b w zw. z § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy. Zasadne okazały się w tych okolicznościach zarzuty skargi i pisma procesowego z dnia 23 stycznia 2024 r. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniku sprawy.
Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżąca odpowiadając na wezwanie organu z dnia [...] maja 2023 r. złożyła oświadczenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r., które nie zostało przez organ uwzględnione i nie rozważono podnoszonej w nim argumentacji dotyczącej możliwości zbycia, czy podziału nieruchomości. Także kwestia określenia wartości udziału w poszczególnych nieruchomościach nie została ustalona jednoznacznie. Skarżąca wskazywała zaś wprost, że tylko jedna działka stanowi jej wyłączną własność i jest to grunt orny.
Organ nie zbadał faktycznych możliwości zbycia przez skarżącą nieruchomości, do których skarżąca posiada tytuł prawny lub osiągania z nich pożytków, które dawałyby możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Trudno więc uznać, by ocena organu co do możliwości zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 była rzetelna i poparta materiałem dowodowym.
Reasumując Sąd wskazuje, że argumentacja organu zawarta w zaskarżonej uchwale nie pozwala na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy. Zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych, nie przywołał konkretnych dowodów (aktów notarialnych, wypisów z ksiąg wieczystych). Stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy.
Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca nie prosiła o zamianę na lokal o większej powierzchni, czy inne udogodnienia związane z wyposażeniem, czy lepszą lokalizacją, a ze względu na stan zdrowia swój, męża, a przede wszystkim matki będącej w podeszłym wieku, zwróciła się o zamianę na lokal na niższej kondygnacji bądź w budynku z windą.
Podniesiona przez skarżącą okoliczność ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu, w tym przede wszystkim potrzeba angażowania kilku osób, aby znieść matkę skarżącej z V piętra na parter przy każdorazowej potrzebie udania się na wizytę lekarską bądź do szpitala nakazywała dołożyć szczególnej staranności w ocenie przez organ możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na znaczną niepełnosprawność matki skarżącej oraz jej podeszły wiek, a także stan zdrowia samej skarżącej i jej męża, czego w tej sprawie zabrakło.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.
Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, z przywołaniem treści zastosowanych przepisów prawa ustali, czy skarżąca spełnia przesłanki do udzielenia pomocy mieszkaniowej we wnioskowanym zakresie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.