III OSK 1804/24

III OSK 1804/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1031/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-20
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
ART. 41 UST. 2 PKT 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1031/23 w sprawie ze skargi M.M na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 marca 2023 r. nr 1269 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2024 r., II SA/Wa 1031/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. (dalej: "skarżący"), na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 20 marca 2023 r., nr 1269 w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 6 października 2022 r. Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP"), wniósł o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. We wniosku wskazał na bardzo dużą absencję chorobową skarżącego, trwającą łącznie [...] dni. KMP wyjaśnił, że nieobecności skarżącego mają bezpośredni wpływ na służbę. Według KMP, brak dyspozycyjności skarżącego powoduje, że nie realizuje on zadań, co jest niezgodne z interesem służby oraz wpływa negatywnie na organizację służby w całej komórce i dodatkowo obciąża pracą tych, którzy ją podejmują. KMP wskazał również, że okresy służby są w przypadku skarżącego przeplatane długotrwałymi zwolnieniami lekarskimi. Według KMP, nie jest możliwe uznanie, że mają one charakter incydentalny, ponieważ powtarzają się cyklicznie, od kilku lat, co wpływa demotywująco na innych funkcjonariuszy.
Pismem z 17 października 2022 r. KMP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171, ze zm., dalej: "ustawa o Policji") oraz pouczył o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z 27 października 2022 r. skarżący zajął stanowisko w sprawie. Wskazał na podjęte kroki zmierzające do ostatecznego usunięcia przyczyny zwolnień lekarskich. Zdaniem skarżącego, proces leczenia może zostać zwieńczony powrotem do pełnej aktywności zawodowej w kwietniu 2023 r. Wraz z pismem skarżący przedstawił dokumentację medyczną, dotyczącą jego leczenia i rekonwalescencji.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP") rozkazem personalnym z 22 grudnia 2022 r., nr 4660/2022, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", "KGP"), rozkazem personalnym z 20 marca 2023 r., nr 1269 utrzymał w mocy ww. zaskarżony rozkaz personalny.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uprawnia organ do zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ odwoławczy podniósł również, iż skarżący w ciągu ostatnich 6 lat poprzedzających zwolnienie ze służby, był nieobecny w służbie w związku z chorobą przez ponad tysiąc dni. Oznacza to, że skarżący nie pełnił obowiązków służbowych przez prawie 3 lata.
Organ podniósł, że długotrwała absencja skarżącego w służbie, spowodowana chorobą, kształtowała się następująco: w 2017 r. – [...] dni, w 2018 r. – [...] dni, w 2019 r. – [...] dni, w 2020 r. – [...] dni, w 2021 r. – [...] dni, w 2022 r. – [...] dni. Jak wskazał KGP, skarżący przedkładał zwolnienia lekarskie wystawiane przez lekarza chorób wewnętrznych, ortopedę, traumatologa oraz psychiatrę. Okres absencji chorobowej w 2017 r., 2021 r. i 2022 r. znacznie przewyższał okres pełnionej przez skarżącego służby. Organ odwoławczy podkreślił, że na mocy orzeczeń właściwych komisji lekarskich, skarżący został uznany za zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, jednakże w dalszym ciągu cyklicznie przedkładał zwolnienia lekarskie, a jego absencja chorobowa kształtowała się na ponadprzeciętnym poziomie. KGP wyjaśnił także, że nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich ani też tego, że okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Rozpoznając sprawę poddano jednak analizie wpływ zwolnień lekarskich (absencji w służbie) na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w komórkach i jednostkach organizacyjnych Policji, w których pełnił służbę. Absencja funkcjonariusza w latach 2017-2022 wyniosła połowę tego okresu, co zmuszało przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego, a w konsekwencji, zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zdaniem KGP, w przedmiotowej sprawie, interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy właściwie skonstatował wystąpienie w sprawie przesłanek dla zwolnienia skarżącego ze służby, wobec jej ważnego interesu, tj. w myśl art. 41 § 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu skarżonego aktu opisano wszystkie istotne uwarunkowania formalne i okoliczności faktyczne sprawy.
WSA wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozostawiający organowi określony luz decyzyjny. Kontrola przez sąd administracyjny legalności tego rodzaju orzeczeń sprowadza się do ustalenia, czy organ określił prawidłowo istnienie i przywołał racjonalne przesłanki orzeczenia o zwolnieniu. Jak wskazał WSA, nie może być rolą Sądu faktyczne kształtowanie polityki kadrowej określonej formacji mundurowej, w tym przypadku Policji, przez weryfikowanie oceny, czy pozostawienie funkcjonariusza w służbie byłoby w danym przypadku zasadne, wobec realnego interesu danej jednostki. Zdaniem Sądu, oznaczałoby to nieuprawnioną ingerencję w kompetencje przyznane przez prawodawcę władzy wykonawczej, którą sprawują m.in. organy administracji publicznej.
Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywanie organu, który wywiódł, że długotrwała absencja skarżącego musi prowadzić do dezorganizacji pracy stosownych struktur, gdzie przydzielono mu pełnienie obowiązków, określone mianem "służby". W rozpoznawanej sprawie, przyczyną zwolnienia była znaczna absencja skarżącego, rzutująca na interes służby, nie zaś, wskazywana w skardze okoliczność z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.
Sąd podkreślił, że wobec poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń i wyciągniętych z nich wniosków, przewidywany termin powrotu do służby pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zgodził się z organem, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie, wpływała negatywnie na organizację służby w komórce organizacyjnej, właściwej dla pełnionej przez niego służby. WSA wskazał ponadto, że organ nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego, tj.:
- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie zachodzi "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie w sytuacji, gdy stanowi to nadużycie prawa i ma zamiar obejścia przepisów ustawy, umożliwiających funkcjonariuszowi skorzystanie z urlopu zdrowotnego, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a.;
- art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie jako podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy w celu obejścia przepisów ustawy i uniemożliwienia funkcjonariuszowi skorzystania z urlopu zdrowotnego w celu ratowania zdrowia, po nieszczęśliwym wypadku;
2. postępowania, tj.:
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz pkt 2 (p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego oraz:
1) art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i z pominięciem słusznego interesu strony, w tym uwzględniający interes funkcjonariusza w zakresie zdrowia;
2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, co doprowadziło do wydalenia ze służby doświadczonego funkcjonariusza w czasie, kiedy Policja boryka się z bardzo dużymi niedoborami kadrowymi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Kasator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych, a także dyspozycyjne.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.
Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Wobec tego stwierdzić należy, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w latach 2017-2022 przebywał na zwolnieniach lekarskich [...] dni: w 2017 r. – [...] dni, w 2018 r. – [...] dni, w 2019 r. – [...] dni, w 2020 r. – [...] dni, w 2021 r. – [...] dni, w 2022 r. – [...] dni. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem winny być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że istotą rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia zasadności zwolnień lekarskich, jak i zarzucany przez skarżącego negatywny stosunek do niego bezpośredniego przełożonego. Kwestie te, jako pozostające poza zakresem przedmiotowej sprawy, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji.
Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. wymaga od organu działania w granicach prawa i na podstawie prawa. Skoro w ustawie o Policji znajdują się przepisy umożliwiające rozwiązanie stosunku służbowego policjanta z przyczyn pozamerytorycznych, z uwagi na dobro formacji, to skorzystanie z takiej możliwości przez organ nie może być uznawane za działanie bezprawne. Nie sposób też twierdzić, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na absencje chorobowe, stanowi obejście przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 tejże ustawy. Ostatni ze wskazanych przepisów dotyczy sytuacji, kiedy policjant zaprzestaje świadczenia służby w związku z chorobą, a ten 12 miesięczny okres jest nieprzerwany i jednocześnie stanowi sytuację jednostkową. Sytuacja faktyczna zaistniała w przedmiotowej sprawie nie odpowiada hipotezie tego przepisu. Korzystanie ze zwolnień lekarskich dłuższych lub krótszych, przerwanych krótkotrwałymi obecnościami w służbie, nie może być objęte dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 p.p.s.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie został w żaden sposób umotywowany, nie jest zatem możliwe odniesienie się do niego. Przywołany w tym zarzucie przepis nie stanowił podstawy prawnej wydanego w sprawie wyroku, skarżący kasacyjnie nie wykazał natomiast aby zachodziły przesłanki do jego zastosowania.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi – nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Przepisy art. 75 oraz art. 77 k.p.a., których to naruszenia dopatruje się skarżący, składają się z kilku jednostek redakcyjnych i skarżący, podnosząc zarzuty, powinien wskazać na konkretny paragraf, który jego zdaniem został przez organ naruszony. Tego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił.
Jak zwrócono uwagę wcześniej, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zebrane dowody, i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącego w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nie czynił, nie będąc do tego uprawnionym, ustaleń co do zasadności wystawionych zwolnień lekarskich. Nie badał przyczyn absencji chorobowych skarżącego, jak i ich związku ze służbą. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Organy orzekające w sprawie rozważały także kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.
Skarżący pomijał powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5181/16). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.