II SA/Wa 2028/23

II SA/Wa 2028/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a § 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w kierunku wygaszenia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123, art. 126 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zw. dalej "k.p.a." i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171), zw. dalej "ustawą o Policji", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania ws wygaśnięcia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] dokonał przydziału K. G., zw. dalej "skarżącym", tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...].
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Policji m.in. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego ws. wygaśnięcia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej jako niezgodnej z wnioskiem o lokal mieszkalny i przepisami prawa oraz o przekazanie sprawy do Komendanta Rejonowego Policji [...], celem przydzielenia lokalu mieszkalnego.
Rozpatrując ww. wniosek Komendant [...] Policji wydał postanowienie z dnia [...] maja 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania uzasadniając, że w pierwszej kolejności weryfikuje oczywiste omyłki pisarskie zawarte w postanowieniu Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2023 r. Faktem jest, że orzeczenie organu I instancji rozstrzyga o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w kierunku wygaśnięcia decyzji o przydziale tymczasowej kwatery. Wynika to zarówno z treści rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, jak i uzasadnienia, w którym organ I instancji przytacza art. 61 k.p.a. argumentując jednocześnie powody zastosowania tego przepisu w sprawie. Niemniej jednak, Komendant [...] Policji w podstawie prawnej skarżonego aktu powołał się na przepisy art. 78 i art. 97 k.p.a. które nie są właściwe dla przedmiotowego postanowienia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1124/18) brak przytoczenia podstawy prawnej bądź przytoczenie niewłaściwego przepisu nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji bądź stwierdzeniem jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej. O tym, że dana decyzja (postanowienie) nie posiada podstawy prawnej mówimy, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach rzeczywiście nie ma podstawy do wydania decyzji a nie w sytuacji powołania się na niewłaściwą regulację. Z tych względów wskazane wyżej uchybienie organ II instancji ocenił jako nieistotną wadliwość i naprawił ją poprzez przywołanie właściwej podstawy prawnej, tj. art. 61 § 1 i 61 a k.p.a.
Tym samym istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia z urzędu wnioskowanego przez skarżącego postępowania w kierunku wygaśnięcia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Organ wszczynający postępowanie z urzędu powinien przestrzegać swojej właściwości i działać w granicach przyznanych mu uprawnień. Aby organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne, musi zaistnieć ku temu powód, przyczyna, która w świetle przepisów prawa może skutkować wszczęciem postępowania.
Komendant [...] Policji uznał, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w kierunku wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej z uwagi na fakt, że odejście funkcjonariusza ze służby na emeryturę nie jest taką przesłanką, dlatego też zastosował art. 61 a § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku. Do takich przyczyn należą także sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Nadto przepis art. 61 a § 1 KPA stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie.
W stanie faktycznym sprawy istotne jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej, a ponadto na skutek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, przed Komendantem [...] Policji prowadzone jest postępowanie o opróżnienie ww. kwatery tymczasowej, wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2022 r. tego organu. Co więcej, organ II instancji ponownie zaznaczył, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych nie stanowi przesłanki uzasadniającej wszczęcie z urzędu postępowania w kierunku wygaśnięcia decyzji przydzielającej kwaterę tymczasową temu funkcjonariuszowi.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że w tych okolicznościach sprawy kierowanie do organu administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania ws wygaśnięcia decyzji o przydziale kwatery tymczasowej stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61 a k.p.a., dlatego odmówiono wszczęcia postępowania.
Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. zostało zaskarżone w całości przez skarżącego skargą. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że lokal zajmowany przeze skarżącego oraz jego najbliższych ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy skarżący nie spełniał - w czasie przyznania lokalu przy ul. [...] (jak również nigdy później) - przesłanek do przydziału kwatery tymczasowej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego i "nakazanie organom administracji publicznej wszczęcia postępowania w kierunku wygaszenia decyzji o przydziale mi i mojej rodzinie kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]", "nakazanie Komendantowi [...] Policji umorzenie wszczętego umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego o opróżnienie kwatery tymczasowej przy ul. [...] w [...] - jako niezgodnej z przepisami prawa" i "nakazanie Komendantowi [...] Policji wydanie decyzji administracyjnej o przydziale mi i mojej rodzinie lokalu służbowego nr [...] przy ul. [...] w [...]" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że miał pewność, że mieszka w lokalu mieszkalnym w sytuacji gdy nie przyznano mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a w zamian za to przyznano mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Natomiast odmowa umorzenia postępowania ws opróżnienia kwatery tymczasowej jest konsekwencją bezprawnych działań organów.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą przydzielono skarżącemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w [...].
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie stanowiło ustalenie organów, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte.
Istota rozpoznawanej przez Sąd sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznały, że nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, określony w art. 162 k.p.a., nie ma zastosowania w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej na skutek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji (z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego), jak i wszczęcia postępowania z urzędu ws. opróżnienia zajmowanej od 2003 r. ww. kwatery tymczasowej.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie niezależne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: pierwszą – gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną i drugą – jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Przepis ten wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, uniemożliwiające w ogóle prowadzenie postępowania. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy prima facie można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).
Z punktu widzenia przyjętej przez skarżącego drogi wzruszenia tej decyzji (poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) najistotniejsza jest ta okoliczność, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została w całości wykonana i na skutek zwolnienia funkcjonariusza z Policji (z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego) wszczęto postępowanie (z urzędu) o opróżnienie zajmowanej kwatery tymczasowej od 2003 r.
W świetle powyższego wskazać należy, że nie istnieje w chwili obecnej prawna możliwość wzruszenia tego rodzaju decyzji (już w całości wykonanej) na podstawie wzmiankowanego przepisu, albowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1179/06, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2609/20). W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746).
Tym samym, podjęta przez skarżącego próba wzruszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który miałby mieć jego zdaniem zastosowanie w stosunku do decyzji, która została już wykonana i wywołała określone skutki, nie znajduje oparcia w rzeczywistej treści tego unormowania. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem, albowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym (wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 719/19; wyrok WSA W Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/22).
W świetle zatem oczywistości wyżej przywołanych zdarzeń jak i ich skutków nie sposób nie uznać ziszczenia się przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" wynikającej z art. 61a § 1 k.p.a.
Ostatecznie wyjaśnić należy, że jak już wskazano wyżej, badając sprawę w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie prowadzi postępowania administracyjnego wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto, przy rozpatrywaniu sprawy sądowoadministracyjnej Sąd jest związany granicami sprawy, która w niniejszym postępowaniu ogranicza się tylko do oceny zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Z tego względu pozostałe zarzuty skargi, jak i wnioski z nich płynące o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego o opróżnienie kwatery tymczasowej oraz nakazanie Komendantowi [...] Policji wydanie decyzji administracyjnej o przydziale skarżącemu i jego rodzinie "lokalu służbowego nr [...] przy ul. [...] w [...]", nie mogły być wzięte pod uwagę w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić natomiast należy, że prawidłowo organ II instancji zastosował art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 162 k.p.a.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.