II SA/Wa 2016/04

II SA/Wa 2016/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Jacek Jaskot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] czerwca 2004r.; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Gospodarki i Pracy na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 Kpa., odmówił Spółce "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca L. O. na terytorium RP w tejże Spółce.
W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Spółka wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez L. O. po tym, jak decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Wojewoda [...] odmówił Spółce wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez L. O. na stanowisku Prezesa Zarządu tej Spółki z uwagi na fakt, iż naruszył on przepisy o zatrudnianiu cudzoziemców, gdyż w okresie od 1 kwietnia 2002r. do 9 grudnia 2003r., bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie pracy na terytorium RP, pełnił funkcję Prezesa Zarządu Spółki oraz wykonywał pracę [...] w ramach umowy o świadczenie usług zawartej z firmą "[...]" w S.
Wojewoda zaznaczył, że Spółka nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji, lecz skierowała wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca i przyjęcie jej wniosku o wydanie zezwolenia z dnia 17 listopada 2003r. z datą wejścia w życie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które nałożyły na cudzoziemców, mających pełnić funkcje w zarządach organów osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą, obowiązek uzyskania zezwolenia na pracę.
Organ wskazał, że przepisy prawa publikowane są w dziennikach promulgacyjnych powszechnie dostępnych, z którymi zainteresowana strona mogła się zapoznać przy dołożeniu minimum staranności. Fakt, że strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca wskazuje, że miała świadomość naruszenia przez cudzoziemca przepisów ustawy już w listopadzie 2003r., a nie dopiero w dniu 4 czerwca 2004r.. Tezę tę, zdaniem Wojewody, potwierdza protokół kontroli legalności zatrudnienia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przywrócenie terminu w trybie art. 58 Kpa. jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez stronę, natomiast nie można jej stosować do terminów materialnoprawnych. Termin, przywrócenia którego strona żąda, jest terminem materialnoprawnym, a więc w takiej sytuacji odmowa jego przywrócenia jest uzasadniona.
W dniu 13 lipca 2004r. "[...]" Sp. z o.o. na powyższe postanowienie złożyła zażalenie do Ministra Gospodarki i Pracy.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 59, art. 105 i art. 123 § 1 Kpa., umorzył postępowanie.
W motywach postanowienia Minister stwierdził, że przywrócenie terminu jest czynnością procesową i nie ma zastosowania do terminu składania wniosków o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca.
Powyższe postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze podniosła, że instytucja przywrócenia terminu w trybie art. 58 Kpa. ma również zastosowanie w sprawie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które, w jej ocenie, przemawiają za rozpoznaniem takiego wniosku właśnie w tym trybie. Wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz o zasądzenie od Ministra Gospodarki i Pracy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W dniu 9 maja 2005r. "[...]" Sp. z o.o. skierowała do WSA w Warszawie wniosek (wpłynął w dniu 16 maja 2005r.), w którym zawarła oświadczenie o cofnięciu skargi w niniejszej sprawie, jednocześnie złożyła wniosek o zwrot uiszczonego wpisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca Spółka. Zezwala na to przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia charakteru terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca, o przywrócenie którego skarżąca Spółka wniosła, a mianowicie, czy jest on terminem procesowym czy materialnym?
W związku z tym zauważyć należy, iż w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje to, w jakim miejscu został on zamieszczony, czy też w jakim okresie został wprowadzony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986r. sygn. III. PZP 8/86).
Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) możliwość taką przewidują art. 58-60.
Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996r. sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997r. poz. 56).
W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz", wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996r. str. 288).
Wymóg posiadania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemców pełniących funkcje w zarządach organów osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą istnieje od dnia 1 stycznia 2002r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 153, poz. 1765). Przepisy obowiązujące do tej daty nie nakładały obowiązku posiadania zezwolenia na pracę cudzoziemca pełniącego funkcję statutową w spółce, jednakże z zastrzeżeniem, że zezwolenie to nie jest wymagane do czasu otrzymania decyzji wojewody, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2002r. (§ 2 pkt 14 rozporządzenia). Data 31 marca 2002r. jest więc datą końcową, od której każdy cudzoziemiec pełniący statutową funkcję w zarządach organów osób prawnych powinien legitymować się stosownym zezwoleniem na wykonywanie legalnej pracy. Mamy więc w niniejszej sprawie do czynienia z terminem prawa materialnego, a ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek możliwości odstąpienia od ustalonej zasady i żadnej możliwości przywracania terminu do składania wniosków o wydanie zezwoleń na zatrudnianie cudzoziemców.
W sytuacji gdy do organu administracji publicznej wpływa tego rodzaju wniosek, to - zgodnie z tym, co zostało przedstawione powyżej - organ winien na podstawie art. 105 § 1 Kpa., mocą decyzji administracyjnej, umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wszak wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego nie może być rozpoznawany w oparciu o przepis art. 58 Kpa., albowiem instytucja przywrócenia terminu, regulowana tym przepisem, służy jedynie przywracaniu terminów prawa procesowego.
Skoro zatem brak było podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 58 Kpa., to wydane na tej podstawie postanowienie Wojewody [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca, stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu stanowi zaprzeczenie stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wobec tezy, iż wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego nie może być rozpoznawany w oparciu o przepisy art. 58-60 Kpa., zarówno forma, jak i treść rozstrzygnięcia Wojewody wskazują na rażące naruszenie tych przepisów, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Jeśli bowiem przepisy te regulują przywracanie terminów prawa procesowego, to rozstrzyganie na ich podstawie w przedmiocie przywrócenia terminu prawa materialnego jest niedopuszczalne i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego w tym trybie postanowienia.
Należy podkreślić, że dla potrzeb instytucji regulowanej przepisami art. 58-60 Kpa. zastrzeżone zostało rozstrzyganie tylko w przedmiocie przywrócenia terminu prawa procesowego, które następuje w formie postanowienia. Niemożność orzekania co do wniosku o przywrócenie terminu prawa materialnego na tej podstawie powoduje, że niedopuszczalnym jest wydanie w tym trybie rozstrzygnięcia w formie postanowienia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i tym bardziej postanowienia o odmowie przywrócenia takiego terminu.
Również postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy rażąco narusza prawo (powołane w jego podstawie przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 59, art. 105 i art. 123 § 1 Kpa.), gdyż w takiej sytuacji umarzając postępowanie (abstrahując w tym miejscu od formy rozstrzygnięcia), organ nie tylko nie określił, które postępowanie umarza (czy postępowanie przed organem I instancji, czy postępowanie odwoławcze), ale nade wszystko pozostawił w obrocie prawnym postanowienie Wojewody [...] dotknięte wadą nieważności. Ponadto organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 Kpa., ponieważ zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 Kpa..
Po wniesieniu przez Spółkę zażalenia na postanowienie Wojewody [...], Minister Gospodarki i Pracy powinien, mocą decyzji administracyjnej, uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.).
Odnosząc się natomiast do oświadczenia skarżącej Spółki o cofnięciu skargi stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wobec istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień, Sąd uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 355 zł uwzględnił w niej wartość uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł, 15 zł z tytułu poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).