II SA/Wa 1998/24

II SA/Wa 1998/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej "Skarżącym") wystąpiło [...] lipca 2024r. do Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") z wnioskiem o udostępnienie informacji - przez wskazanie: wykazu wydatków Spółki związanych z serialem R., poprzez udostępnienie wyłącznie kwoty oraz nazwy wydatku bez danych dotyczących osób, czy też firm.
2. Spółka w decyzji z [...] września 2024r. nr [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji, w podstawie prawnej wskazując art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 wrześniu 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowaniu administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, zwana dalej "k.p.a."), art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022r., poz. 1233 ze zm., zwana dalej "u.z.n.k.").
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że choć jest spółką Skarbu Państwa, dysponującą majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. W zakresie swojej podstawowej działalności Spółka tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne i stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny. Spółka dąży do tego, aby ww. oferta zyskała możliwie najwyższą oglądalność, która z kolei wpływa na przychody Spółki, w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Inne stacje telewizyjne, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów również prowadzą aktywność w zakresie produkcji audycji telewizyjnych, w tym zawierają umowy na realizację filmów. Podmioty te konkurują ze Spółką i są zainteresowane poznaniem warunków produkcji i emisji, w tym warunków finansowych, jakie w zakresie tej produkcji poniosła Spółka. Uzyskanie przez taki podmiot wnioskowanych przez Skarżącego informacji, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej podmiotu konkurencyjnego, wspierając jego pozycję negocjacyjną w przyszłości, jednocześnie osłabiając na rynku pozycję Spółki. Zdaniem Spółki wszelkie informacje dotyczące, warunków zawierania umów w zakresie produkcji audycji telewizyjnych posiadają dla Spółki na tyle istotną wartość gospodarczą, że ich udostępnienie, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nastąpić nie może. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia działalności. Takie ryzyko występuje. Spółka podjęła działania w celu zachowania informacji w ww. zakresie w poufności, nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym Spółki - Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w Spółce. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści ww. informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt 11 załącznika nr 1 do Działu 11 Polityki Bezpieczeństwa Informacji w Spółce klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem Spółki ww. informacje mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych wyżej.
3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] października 2024r. wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.) - przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu danych, stanowiących informację publiczną, w postaci wydatków Spółki poniesionych na realizację serialu Reset, pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie,
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, choć w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa.
Skarżący w uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu stanu sprawy, wskazał, że żądał udostępnienia wykazu wydatków przez udostępnienie wyłącznie kwoty i nazwy wydatku bez danych dotyczących osób, czy firm. Wyjaśnił, że w orzecznictwie, na mocy art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Wykładania językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże więc tajemnicę przedsiębiorcy z jej gospodarczą wartością. Innymi słowy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest aby informacja była tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość jej udostępnienia (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2347/15). Spółka, odmawiając dostępu do informacji publicznej, powinna w uzasadnieniu decyzji zawrzeć dokładną analizę przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji. Zaskarżona decyzja analizy zasadności wystąpienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa nie zawiera. Spółka powołała się jedynie na obowiązujący w tym zakresie przepis ustawy i wskazała, że ujawnienie wnioskowanej informacji spowodowałoby osłabienie jej pozycji rynkowej. Każda informacja mogąca potencjalnie mieścić się w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa powinna być indywidualnie oceniona. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Nie jest możliwe przyjęcie zapatrywanie, że wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1939/15). Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się bowiem łącznie dwa elementy: formalny i materialny, z których pierwszy odnosi się do woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania ich w poufności, a drugi - wiąże się z wartością gospodarczą informacji i z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Do stwierdzenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wystarczająca jedynie wola przedsiębiorstwa. Spółka, posługując się wskazaniem, że informacjom nadano klauzulę poufności zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym Spółki, odmówiła dostępu do informacji, która faktycznie dotyczy sposobu dysponowania środkami publicznymi. To nie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. WSA we Wrocławiu wskazał w wyroku z 15 lutego 2023r. sygn. akt: IV SA/Wr 616/22, że nieodzownym elementem uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa jest odpowiednio precyzyjne opisanie związku pomiędzy treścią dokumentacji, która miałaby podlegać ujawnieniu, a poufnymi informacjami o charakterze technicznym, technologicznym, czy organizacyjnym, które rzutują na funkcjonowanie, rentowność lub konkurencyjność przedsiębiorstwa. Aby stwierdzić, że żądana dokumentacja faktycznie mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa i podlega ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., niezbędne jest dokonanie oceny zawartości dokumentów w kontekście interesów przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia decyzji Spółki nie wynika dlaczego te informacje należałoby uznać za mające wymierną wartość. Spółka dysponuje środkami publicznymi, a treść żądanej informacji stanowi o sposobie gospodarowania środkami publicznymi i powinna, jako taka, być jawna. Spółka, nie udostępniając Skarżącemu ww. informacji, ograniczyła jego konstytucyjne prawo. Uzasadnienie powinno być więc szczegółowe, odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy. W przeciwnym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022r. sygn. akt III OSK 1258/21). Nie sposób również zgodzić się z zapatrywaniem, że Spółka działa w warunkach wolnego rynku, tak jak każdy inny podmiot. Spółka realizując zadania publiczne jako spółka Skarbu Państwa, budżet na tworzenie audycji, czy programów otrzymuje przede wszystkim ze środków publicznych. Podmioty działające na wolnym rynku i zmagające się z wynikającymi stąd trudnościami takiego finansowania nie mają. Stąd społeczeństwo, które w istocie finansuje działalność Spółki powinno mieć dostęp do wiedzy o sposobach wykorzystywania środków, które ta Spółka otrzymuje. Transparentność zarządzania spółkami z udziałem Skarbu Państwa i ponoszonych przez nie wydatków jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych i sposobem dysponowania majątkiem. Skoro ww. informacje są informacją o wydatkowaniu środków publicznych, to prawo dostępu do informacji przysługujące każdemu jest niezbędną przesłanką istnienia społeczeństwa obywatelskiego i jednym ze sposobów kontroli podmiotów publicznych.
4. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga nie może zostać uwzględniona.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. decyzję, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
3. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Spółki odpowiadała prawu.
Spółka, wydając zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, działała w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, które wskazała w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak również podała argumentację, która mogła być uznana za należyte przedstawienie stanowiska w sprawie, w związku z wnioskiem Skarżącego o udzielenie informacji publicznej.
Sąd wskazuje, że Spółka, realizująca misję publiczną w rozumieniu art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022r., poz. 1722 ze zm.), jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i tym samym jest zobowiązana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Ma zatem do niej zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dotyczący ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Według tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W obecnym stanie prawnym (oraz w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji), tajemnicę przedsiębiorcy definiuje się przez odwołanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., według którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja, o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 192/13; 29 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2490/14; 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16; 25 lutego 2025r. sygn. akt III OSK 6712/21). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią ponadto informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Zdaniem Sądu, Spółka wywiązała się z tego obowiązku w sposób należyty. Spółka bowiem w zaskarżonej decyzji wykazała dostatecznie, dlaczego wykaz wydatków Spółki związanych z serialem R. – podanie kwot i nazw wydatku bez danych dotyczących osób lub firm, stanowią w kategoriach obiektywnych, wartość gospodarczą Spółki w rozumieniu wyżej przedstawionym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że żądane we wniosku informacje posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą. Spółka wskazała w uzasadnieniu decyzji również na zagrożenia związane z pozyskaniem żądanych przez Skarżącego informacji przez podmioty konkurencyjne na rynku mediów oraz podała racjonalnie i spójnie, że pozyskanie ww. informacji mogłoby zagrozić interesom ekonomicznym Spółki, przysparzając ewentualnych korzyści konkurentom. W okolicznościach tej sprawy, nie ma podstaw do podważenia stanowiska Spółki, co do tego, że wszystkie żądane informacje posiadają dla niej wartość gospodarczą. Sąd podkreśla ponadto, że wbrew stanowisku Skarżącego, skoro Spółka ma obowiązek, z uwagi na przepisy ustawy z 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2509 ze zm.), wskazywania nazwisk twórców audycji (najczęściej w napisach końcowych), to należy uznać, że nawet brak ujawnienia nazwisk, czy firm, może spowodować, że podane dane o wynagrodzeniu, w związku z ww. wnioskiem Skarżącego o udzielenie informacji publicznej, będzie można przyporządkować do nazwisk lub firm związanych z ww. serialem.
W sprawie nie bez znaczenia jest też okoliczność podnoszona przez Spółkę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że konkurenci Spółki również mają możliwość realizowania seriali dokumentalnych. Tym samym nie można kwestionować stanowiska Spółki wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że żądane przez Skarżącego informacje miały dla Spółki wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogło spowodować zagrożenie potencjalne dla działalności Spółki ze strony podmiotów konkurencyjnych, które są zainteresowane poznaniem warunków realizacji, jakie przy każdej tego typu produkcji poniosła Spółka. Obawa przed działalnością konkurencyjną dotyczy każdego elementu produkcji i realizacji audycji. Informacje te ponadto nie zostały dotychczas ujawnione, nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji ani łatwo dostępne dla takich osób, a Spółka podjęła działania, aby informacje nie zostały udostępnione osobom trzecim.
Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom podniesionym w uzasadnieniu skargi, odpowiadało zatem wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a przeprowadzenie kontroli decyzji jest w pełni możliwe. Zdaniem Sądu przytoczona przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi argumentacja w zakresie naruszenia wskazanych w skardze norm, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi de facto polemikę z argumentacją Spółki przedstawioną w zaskarżonej decyzji i nie może być uznana za zasadną.
Sprawa ujawniania kosztów realizacji audycji była już kilkukrotnie przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 14 czerwca 2024r. sygn. akt III OSK 4466/21 i poprzedzający go wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2020r. sygn. II SA/Wa 785/20). Sąd przychylał się do zasadności utajniania informacji przez Spółkę w tym zakresie. Warto przy tym wskazać, że w stanie faktycznym sprawy objętej ww. orzeczeniami skarżący wnioskował o udostępnienie ogólnej kwoty wydanej przez Spółkę na organizację konkretnej audycji oraz dokładnie wyszczególnionych kosztów, przy czym nie żądał, podobnie jak w rozpoznawanej sprawie, przyporządkowywania poszczególnych wydatków do nazwisk twórców. Stan faktyczny był zatem analogiczny ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy.
4. Sąd z tych wszystkich powodów uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.