II SA/Wa 1992/24

II SA/Wa 1992/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 , art. 77 § 1, art. 75 § 1, art 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145, z późn. zm.), zwolnił z dniem [...] września 2024 r. S. R. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Sekcji [...] i z dniem [...] września 2024 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Ww. rozkaz personalny był realizacją wniosku personalnego Dyrektora Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji, zaakceptowanego przez Komendanta [...] Policji, uzasadnionego koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez Biuro [...] Policji Komendy Głównej Policji oraz posiadanymi przez policjanta kwalifikacjami oraz doświadczeniem zawodowym.
W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, iż [...] S. R. w 2023 r. ukończył studia pierwszego stopnia na kierunku [...] w Wyższej Szkole [...] w [...] oraz posiada płynną znajomość języka angielskiego w mowie i piśmie. Tym samym posiada niezbędne umiejętności do pełnienia służby w Biurze [...] Policji Komendy Głównej Policji. Jednocześnie wskazano jednak, że rodzaj i charakter czynności wykonywanych na stanowisku dyżurnego Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji wymaga nabycia stosownego doświadczenia zawodowego, w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania tej komórki organizacyjnej w sferze współpracy międzynarodowej, w tym w międzynarodowej wymianie informacji kryminalnych. W związku z powyższym wskazane jest przeniesienie wymienionego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, celem umożliwienia funkcjonariuszowi nabycia odpowiedniego doświadczenia zawodowego.
Komendant Główny Policji wskazał, że [...] S. R. do służby
w Policji został przyjęty z dniem [...] września 2019 r. Od dnia [...] lipca 2023 r. pełni służbę na stanowisku specjalisty Sekcji [...]. Niezbędne jest, aby funkcjonariusze pełniący służbę w tej komórce organizacyjnej nie tylko posiadali konieczne umiejętności, m.in. w zakresie znajomości języka obcego, lecz przede wszystkim legitymowali się doświadczeniem zawodowym umożliwiającym zapewnienie właściwe jej funkcjonowanie, w szczególności w zakresie współpracy międzynarodowej Policji. Dobór doświadczonej oraz wykwalifikowanej kadry, poprzez doskonalenie jej wiedzy i umiejętności, wpływa na skuteczną realizację ustawowych zadań przez Biuro [...] Policji Komendy Głównej Policji.
W ocenie organu odwoławczego - Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] – zauważalna, jak wynika z analizy akt osobowych jak również złożonego odwołania z dnia 14 września 2024 r., ambicja S. R. czyni z niego bezsprzecznie perspektywicznego oficera. Jakkolwiek na obecnym etapie kariery zawodowej (policjant został przyjęty do służby z dniem [...] września 2019 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.) uzyskane przez ww. wykształcenie i zdobyte dotychczas kwalifikacje zawodowe niewątpliwie pozytywnie rokują na przyszłość, niemniej jednak znaczenie ma również doświadczenie, którego nabycie - by w pełni wykorzystać kompetencje policjanta w służbie - jest niezbędne. Praktyczne wykorzystanie nabytych kwalifikacji ma bowiem fundamentalne znaczenie z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań formacji, z których do najważniejszych zaliczyć należy zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Organ zaznaczył przy tym, iż obecnie analizowany przydział służbowy S. R. do Komendy [...] Policji nie jest dożywotni. Nie ma bowiem przeciwwskazań, by ww. w przyszłości z uwagi na posiadane umiejętności w zakresie języka obcego, w zestawieniu ze zdobytym doświadczeniem zawodowym, stał się podmiotem podjęcia przez właściwych przełożonych kolejnych decyzji personalnych, z uwagi na konieczność optymalnego wykorzystania funkcjonariusza.
Komendant Główny Policji, mając na uwadze konieczność wzmocnienia struktur organizacyjnych - na gruncie przedmiotowej sprawy – Komendy [...] Policji, zobowiązany jest do podejmowania działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w tej jednostce organizacyjnej Policji. Na dzień [...] września 2024 r. w garnizonie [...] liczbowy stan wakatów wynosił 2501, co bezsprzecznie obliguje Komendanta Głównego Policji do podjęcia stosownych działań zmierzających do zapewnienia skutecznej realizacji ustawowych zadań Policji przez tę jednostkę organizacyjną.
Powyższe w zestawieniu z faktem, iż Policja jest zorganizowaną formacją, której zadaniami są przede wszystkim ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie pozostawia wątpliwości, jak duża odpowiedzialność spoczywa na Komendancie Głównym Policji i jak ważne jest, by podlegli mu policjanci to rozumieli.
W odniesieniu do dotychczasowych osiągnięć skarżącego na stanowisku specjalisty Sekcji [...] stwierdzono, iż na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mają wpływu dotychczasowe osiągnięcia policjanta w służbie, jego wyróżnienia i nagrody. Przy czym wskazano, że przeniesienie skarżącego do służby w Komendzie [...] Policji nie stanowi przejawu negatywnej oceny dotychczasowej drogi służbowej policjanta, jest natomiast uzasadnione koniecznością nabycia przez S. R. doświadczenia zawodowego, które jest niezbędne do efektywnego pełnienia służby w zakresie współpracy międzynarodowej oraz aktualnych potrzeb obsady stanowisk w Komendzie [...] Policji.
Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe rozstrzygnięcie wynika
z realizacji ważnego interesu służby, który jest czynnikiem priorytetowym w stosunku do subiektywnego interesu policjanta. Dyspozycyjność zobowiązuje policjanta do pełnienia służby tam, gdzie w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych wymaga tego dobro służby. To na przełożonym spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji zadań danej jednostki organizacyjnej Policji i to on posiada najbardziej pełną wiedzę o potrzebach służby w podległych sobie jednostkach. Sama natomiast zmiana miejsca pełnionej służby, albo też zmiana zakresu obowiązków, stanowią immanentne elementy stosunku służbowego. Dyspozycyjność policjanta wymaga od niego świadczenia służby w zakresie koniecznym dla zapewnienia
ochrony wartości, jaką jest dobro służby.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku
z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania
i realizacji zadań przez Komendę [...] Policji. W kontekście powyższego, stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
S. R. pismem z dnia 26 listopada 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. o numerze [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie także poprzedzającego ją rozkazu personalnego, jak również przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również polegające na niewskazaniu przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej:
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z interesem społecznym, czego skutkiem było naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż skoro ustawodawca nie sformułował szczegółowych przesłanek przeniesienia, to może ono odbyć się nawet bez uwzględnienia kwestii obiektywnego i racjonalnego wykorzystania kapitału ludzkiego i wbrew zasadom prawidłowego lokowania zasobów osobowych; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego,
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z interesem społecznym.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w czasie studiów oficerskich na Akademii Policji w [...] miał okazję zdobyć niezbędne umiejętności z zakresu współpracy międzynarodowej. Po ukończeniu studiów z wyróżnieniem złożył egzamin oficerski,
a studia ukończył z oceną dobry plus. Przełożeni wielokrotnie kierowali go do podjęcia stażu w zagranicznych ośrodkach akademickich i zagranicznych jednostkach Policji ([...], [...] i [...]). Biegle posługuje się językiem angielskim, co było konieczne by zostać skierowanym na międzynarodowe delegacje. Między innymi posiada, organizowany przez Centralną Komisję Egzaminacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej, wojskowy certyfikat językowy STANAG 6001 potwierdzający znajomość nomenklatury i umiejętności językowych personelu wojskowego działającego w ramach struktur NATO, wymagany na stanowiskach oficerów młodszych Wojska Polskiego.
Podał, że rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia
[...] lipca 2023 r. został z urzędu przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Biurze [...], co było podyktowane posiadanymi przez niego kwalifikacjami zawodowymi i doświadczeniem. Zarzucił więc własne plany pełnienia służby w garnizonie [...] i poświęcił się służbie w oddalonej o kilkaset kilometrów Komendzie Głównej Policji w [...].
Zwrócił uwagę, że obejmując nowe stanowisko pracy przełożeni nie dopełnili obowiązku sporządzenia karty opisu stanowiska pracy. W związku z tym, przez cały okres trwania służby na tym stanowisku nie miał możliwości ustalenia zakresu zadań
i oczekiwanych od niego umiejętności.
W praktyce przełożeni przydzielili mu zakres zadań obejmujący zapewnianie całodobowej wymiany informacji z partnerami innych państw, w szczególności:
- kontaktowanie się z przedstawicielami Policji innych państw w przypadku trafienia
w Systemie Informacyjnym Schengen (np. gdy polski patrol Policji wylegitymuje cudzoziemca posiadającego wpis w SIS lub ujawni przedmiot poszukiwany przez Policję innego państwa);
- kontaktowanie się z przedstawicielami Policji innych państw w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia (np. gdy przebywający za granicą polski obywatel poinformuje członka rodziny o stanie zagrożenia życia, a ów przebywający w Polsce członek rodziny skontaktuje się w tym zakresie z Policją lub numerem alarmowym 112).
Stwierdził, że wzorowo wywiązywał się ze zlecanych mu zadań, nie dopatrzono się jakiegokolwiek uchybień, co do sposobu pełnienia prze niego służby. Kilkukrotnie przyuczał do pełnienia służby na tym stanowisku młodszych stażem funkcjonariuszy.
Podkreślił, że przełożeni doceniali jego wysokie kompetencje. Podał też, że bezpośrednio przyczynił się do uratowania życia polskich obywateli przebywających za granicą.
Między innymi, Komendant Główny Policji w rozkazie personalnym z dnia
[...] czerwca 2024 r. nr [...] wydanym niecałe dwa miesiące przed przeniesieniem, podwyższył mu dodatek służbowy podkreślając, iż nie tylko realizuje zadania na wysokim poziomie merytorycznym, prawidłowo identyfikuje cele, ustala priorytety
i kierunki działań zapewniające terminową realizację przydzielonych obowiązków, ale nadto posiada niezbędne przygotowanie, umiejętności i wiedzę poparte doświadczeniem zawodowym.
Zwrócił uwagę, że bezpośrednio po przeniesieniu, na poprzednio zajmowane przez niego stanowisko pracy został przyjęty funkcjonariusz pełniący służbę w K[...]P, co w konsekwencji nie przełożyło się na zwiększenie stanu etatowego K[...]P.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA") z dnia [...] października 2024 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP")
z dnia [...] września 2024 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie akt sprawy, w tym akt osobowych skarżącego, nie sposób bowiem stwierdzić, jakimi kryteriami w tej konkretnej sprawie kierowały się organy, rozstrzygając o zwolnieniu S. R. z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu go do dalszego pełnienia służby
w innej jednostce organizacyjnej Policji. Przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie wyjaśniają także uzasadnienia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Podstawę prawną rozkazu personalnego KGP z dnia [...] września 2024 r. stanowiły: art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.
o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 z późn. zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji).
W myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy albo Komendant [...] Policji
i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] i komendanci szkół policyjnych.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.
Stosownie do treści art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, Komendant CBŚP w odniesieniu do policjanta CBŚP w ramach tej jednostki organizacyjnej, Komendant BSWP w odniesieniu do policjanta BSWP w ramach tej jednostki organizacyjnej, Komendant CBZC w odniesieniu do policjanta CBZC
w ramach tej jednostki organizacyjnej, Dyrektor CLKP w odniesieniu do policjanta CLKP w ramach tej jednostki organizacyjnej, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami, a także między CBŚP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji, BSWP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji w przypadku przeniesienia do CBZC - Komendant CBZC, a w przypadku przeniesienia do CLKP - Dyrektor CLKP następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa,
w którym policjant ma pełnić służbę, w przypadku przeniesienia do CBŚP - Komendant CBŚP, w przypadku przeniesienia do BSWP - Komendant BSWP,
a w przypadku przeniesienia do CBZC - Komendant CBZC.
Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brzmienie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego "luzu decyzyjnego" polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o przeniesieniu do pełnienia służby
w innej jednostce organizacyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego wymaga zatem ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony.
Pojęcia "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony" nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że pojęcia te wypełnia treścią organ rozstrzygający w konkretnej sprawie. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się
z interesem społecznym. Ustawodawca nie rozstrzygnął natomiast, któremu
z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo. Nie określił bowiem hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Jak zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 624/20, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 5362/21, z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6549/21 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181), "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".
Stosując art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, z interesem społecznym niewątpliwie należy utożsamiać interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi więc kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta.
Uwzględniając powyższe, należy zaznaczyć, że w sprawach rozstrzyganych
w granicach uznania administracyjnego sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego, oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.
Kontrola sądowoadministracyjna w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego, jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana
z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach tzw. luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Sądy administracyjne nie są zatem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia: 23 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 4883/21, 26 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 1254/21, 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Przyznanie organowi uprawnienia do wydania decyzji uznaniowej o przeniesieniu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji nie oznacza zatem, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Właściwy przełożony, wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i rozstrzygania. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji (rozkazu personalnego) właściwy organ Policji musi więc kierować się, określonymi w k.p.a., ogólnymi zasadami postępowania oraz przepisami określającymi jego obowiązki w postępowaniu dowodowym. Stosownie do powoływanego już art. 7 k.p.a., w toku postępowania powinnością organu jest zatem stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Właściwy organ zobowiązany jest też uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie
z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Rolą uzasadnienia wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a. jest objaśnienie toku myślenia, który doprowadził organ administracji do zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa w konkretnej sprawie (zob.
J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008 r., str. 530). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji
w postępowaniu sądowym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3235/18, z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1351/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych
w tym przepisie, albo gdy pomimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego
w sprawie.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się wniosek personalny dyrektora Biura [...], zaakceptowany przez Komendanta [...] Policji, w sprawie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, wskazujący, że jego celem jest umożliwienie funkcjonariuszowi nabycia odpowiedniego doświadczenia zawodowego. We wniosku wskazano, że rodzaj i charakter czynności wykonywanych na stanowisku dyżurnego Biura [...] wymaga nabycia stosownego doświadczenia zawodowego, w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania tej komórki organizacyjnej w sferze współpracy międzynarodowej, w tym międzynarodowej wymianie informacji kryminalnych.
W uzasadnieniu decyzji KGP stwierdzono natomiast, że konieczne jest przeniesienie policjanta do innej jednostki Policji, po to aby mógł nabyć tak ważne doświadczenie, ponieważ doskonalenie wiedzy i umiejętności wpłynie na skuteczną realizację ustawowych zadań przez Biuro [...]. KGP uznał też, iż zachodzi konieczność wzmocnienia stanu etatowego Komendy [...] Policji, a przeniesienie skarżącego pozwoli na poprawę bezpieczeństwa na obszarze działania tejże jednostki, a tym samym leży w interesie społecznym. Podniesiono ponadto, że występujący na dzień [...] września 2024 r. w garnizonie [...] stan liczbowy (2501) wakatów obliguje Komendanta Głównego Policji do podjęcia stosownych działań zmierzających do zapewnienia skutecznej realizacji ustawowych zadań Policji przez tę jednostkę organizacyjną.
Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek bardzo obszerne, zawiera głównie ogólne spostrzeżenia dotyczące charakteru stosunku służbowego,
w szczególności wiążącej się z nim dyspozycyjności funkcjonariuszy, a także obowiązku KGP takiego prowadzenia polityki kadrowej, by jak najpełniej realizować zadania Policji określone w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.
Chociaż organ odwoławczy trafnie stwierdza, że w przypadku przeniesienia
z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej na organie administracji spoczywa obowiązek wszechstronnego zbadania i rozważenia sprawy, to jednak nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, by można było stwierdzić, że rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znakomitej większości mogłoby znaleźć zastosowanie do każdego rozstrzygnięcia w tego typu sprawach osobowych.
Przywołane stwierdzenia organów obu instancji stanowią argumentację ogólną, możliwą do powołania w każdej sprawie przeniesienia policjanta do pełnienia obowiązków w innej jednostce organizacyjnej Policji, co powoduje, że nie można jej uznać z zindywidualizowane rozstrzygnięcie przeniesienia dokonanego w tej konkretnej sprawie.
Skarżący, kwestionując zasadność przeniesienia zwrócił uwagę, że Komendant Główny Policji, doceniając jego wysokie kompetencje, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] wydanym niedługo przed przeniesieniem podwyższył mu dodatek służbowy, mając na uwadze wysoki poziom merytoryczny realizacji przez niego zadań oraz przygotowanie, umiejętności i wiedzę popartą doświadczeniem zawodowym. Przy czym podniósł, że jego przeniesienie
z garnizonu małopolskiego do dalszego pełnienia służby w [...] Współpracy Policji Komendy Głównej Policji było podyktowane posiadanymi kwalifikacjami i doświadczeniem, na co wskazuje wydany w tej sprawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. Jednocześnie skarżący wskazał na biegłą znajomość języka angielskiego i posiadany wojskowy certyfikat językowy STANAG 6001, potwierdzający znajomość nomenklatury
i umiejętności językowych personelu wojskowego działającego w ramach struktur NATO, wymagany na stanowiska oficerów młodszych Wojska Polskiego. Zaznaczył też, że jego przełożeni wielokrotnie kierowali go na staże w zagranicznych ośrodkach akademickich i zagranicznych jednostkach Policji.
W kontekście powyższego, ani z akt personalnych, jak też wniosku personalnego, ani z uzasadnienia rozkazu personalnego KGP stanowiącego jego realizację, jak również zaskarżonej decyzji nie wynika spójne i logiczne wyjaśnienie na czym polega potrzeba zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska
i przeniesienia z urzędu do Komendy [...] Policji.
Nie kwestionując warunkowanej dobrem służby potrzeby daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariuszy Policji, nie można jednak przyjąć, że organy rozważały w sprawie słuszny interes skarżącego. W świetle akt sprawy, jak i treści uzasadnień obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie można bowiem uznać, że organy wykonały ciążący na nich obowiązek i wykazały, że interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga przedłożenia nad indywidualny interes skarżącego. Uzasadnienie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji nie zawiera w istocie żadnego wyjaśnienia powodów zwolnienia skarżącego
z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby
w Komendzie [...] Policji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wprawdzie prawidłowe stanowisko odnoście do charakteru decyzji podejmowanych
w oparciu o art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji i obowiązków organów
w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gromadzenia materiału dowodowego i uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale pozbawione jest jakichkolwiek zindywidualizowanych ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Także akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, że istotnie
w okolicznościach tej konkretnej sprawy interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, oraz że rozstrzygające
w sprawie organy uwzględniły nie tylko interes społeczny (interes służby), ale także indywidualny interes skarżącego.
W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja MSWiA z dnia [...] października 2024 r. nr [...], jak i rozkaz personalny KGP
z dnia [...] września 2024 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie uniemożliwia bowiem w istocie dokonanie przez Sąd oceny, czy rozstrzygające w sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Wobec stwierdzonego naruszenia wymienionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odnoszenie się do postawionego
w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jest w obecnym stanie sprawy bezprzedmiotowe.
Rozstrzygając w oparciu o art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, organy powinny uwzględnić trafnie dostrzeżoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczność podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego (interesu służby) i słusznego interesu funkcjonariusza, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odpowiednio zindywidualizowanego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA z dnia [...] października 2024 r. oraz rozkaz personalny KGP z dnia [...] września 2024 r.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, iż stosownie do treści art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a., sprawa podlega ustawowemu zwolnieniu z kosztów sądowych, zaś skarżący nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Nie było zatem podstaw do orzekania o kosztach postępowania.