II SA/Wa 1985/19

II SA/Wa 1985/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kube
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
I OSK 927/20 - Postanowienie NSA z 2020-11-05
III OSK 2686/21 - Wyrok NSA z 2021-01-12
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
art. 41 ust. 1 pkt 2; art. 23 ust. 1; art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. 2018, poz. 2308 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Z. T. złożył w dniu [...] lutego 2019 r. do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w G.
Z. T. w związku z pełnioną zawodową służbą wojskową [...] marca 1991 r. otrzymał przydział kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w G. Na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w G., dalej Szef WRZKB, nr [...] z [...] grudnia 1991 r. Z. T. otrzymał także pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu - na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.).
Z dokumentów sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Szef WRZKB po rozpoznaniu prośby Z. T. odmówił przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Organ ten wskazał, że zarówno przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i rozporządzanie Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16 poz. 53) nie określały, aby w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego mógł nastąpić zwrot pomocy finansowej. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.
Decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G., nakazał stronie wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie dotychczas zajmowanej osobnej kwatery stałej. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G., po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] lutego 2019 r. Z. T., działając przez pełnomocnika, złożył wniosek do Prezesa o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes AMW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora OR nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora OT nr [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w G., wskazując m.in., że w czasie orzekania o obowiązku zwolnienia kwatery istniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie art. 41 ust. 1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368), jak również, że otrzymanie pomocy finansowej w formie zaliczkowej było wystarczającym warunkiem do powstania obowiązku zwolnienia dotychczasowego lokalu do dyspozycji Agencji. Nie było przy tym konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną. Prezes wskazał również, iż decyzja będąca przedmiotem oceny nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opierała się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadawała się do wykonania, a jej wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawierała także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. W sprawie nie doszło także do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a decyzja była akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone nieprawidłowości w jej treści nie stanowią naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, gdyż tylko rażące naruszenie prawa w sprawie skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Reasumując, Prezes stwierdził, iż nie można zgodzić się że skarżącym, że doszło do rażącego naruszenia art. 87 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie stanowiły podstawy obowiązku zwolnienia kwatery. Podstawę do wydania decyzji zwolnienia kwatery stanowił art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, którego zastosowanie nie było kwestionowane również przez stronę.
Od wymienionej wyżej decyzji Prezesa Agencji strona wniosła odwołanie z dnia [...] maja 2019 r. do Ministra Obrony Narodowej.
Minister Obrony Narodowej, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] z [...] sierpnia 2002 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w G. Zgodnie z art. 156 §1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest obwarowana wystąpieniem jednego z wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające. Naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.
Z dokumentacji sprawy wynika, iż decyzją Szefa WRZKB nr [...] z [...] grudnia 1991 r. Z. T. otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania, wobec czego decyzja stała się ostateczna. Strona zatem otrzymała pomoc, o jakiej stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Faktu tego strona nie neguje, a że była to pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe świadczy bezsprzeczna treść regulacji obowiązujących w czasie jej przyznawania, tj. ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.), akty wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. z 1994 r. Nr 16, poz. 53 ze zm.), jak również akt "wewnętrzny", tj. Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78).
W rozpatrywanej sprawie żadne zabiegi interpretacyjne nie mogą zatem doprowadzić do uzyskania innego znaczenia interpretowanych przepisów niż to, które wynika z jego literalnego brzmienia.
Wobec powyższego zaistniały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Podnieść także trzeba, iż brzmienie art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu wskazywało, że w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 41 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ wydaje decyzję o zwolnieniu kwatery. Zatem w takim przypadku organ nie kieruje się uznaniem, a jest związany dyspozycją ww. przepisu. Jest to zatem tzw. decyzja związana, bowiem wskazywane regulacje były przepisami bezwzględnie obowiązującymi i zobowiązywały organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Organ w tym przypadku nie miał żadnego "luzu decyzyjnego" przy podejmowaniu decyzji. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, organ postąpić inaczej nie może. Stanowcza regulacja prawna w tych przepisach nie pozwala na jej korygowanie żadnymi innymi elementami czy to natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, niewątpliwie wystąpił hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, po czym organ prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego. W sprawie nie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, wprost przeciwnie, proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą zgodność.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez stronę kwestii braku merytorycznego odniesienia przez organ I instancji do zarzutu "w przedmiocie tego, iż w dacie wydawania decyzji otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji" należy wskazać, że kwestia ta (abstrahując od zasadności postawionej przez stronę tezy w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów), pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, tj. zwolnienie osobnej kwatery stałej, bowiem przepisy o ekwiwalencie pieniężnym nie miały w zaistniałych okolicznościach zastosowania
Organ nadmienił również, że z art. 29 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), zwanej dalej "poprzednią ustawą o zakwaterowaniu" wynikała zasada wzajemnego wykluczania się prawa do przydziału osobnej kwatery stałej i prawa do otrzymania pomocy z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie mieszkania. W art. 29 ust. 3 i 4 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu przewidziano trzy sytuacje, w których, mimo skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, żołnierz zawodowy zachowywał lub nabywał prawo do przydzielenia osobnej kwatery stałej, pod warunkiem jednakże zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Przepisy tej ustawy nie przewidywały, aby żołnierz zawodowy mógł w innych przypadkach poprzez zwrot pomocy finansowej "odzyskać" prawo do przydziału osobnej kwatery stałej. Istniała wyraźna zasada, iż skorzystanie z pomocy uniemożliwia zachowanie osobnej kwatery stałej, czego dobitnym wyrazem był art. 30 ust. 1 pkt 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, stanowiący, iż żołnierz zawodowy jest obowiązany zwolnić kwaterę stałą, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Konsekwencją tych uregulowań było ograniczenie możliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej do ściśle określonych przypadków (§ 17 zarządzenia nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej – Dz. U. Nr 16, poz. 53, które zastąpiło rozporządzenie z dnia 7 marca 1984 r.). Istotne jest przy tym, iż regulując te przypadki w zarządzeniu nr 63/MON, wykluczono możliwość uchylenia się przez żołnierza zawodowego od obowiązku zwolnienia zajmowanej kwatery stałej poprzez zwrot pomocy finansowej.
Ograniczenie możliwości zwrotu pomocy finansowej do ściśle określonych przypadków powodowało, iż zwrot tej pomocy dokonany w innych sytuacjach musiał być uznany za bezpodstawny. O zwrocie pomocy finansowej bez podstawy prawnej mowa jest wyraźnie dopiero w § 15 rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r., który stanowił, iż pomoc finansowa w formie zaliczkowej (zwrotnej), przyznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, która do dnia wejścia w życie tego rozporządzenia nie została zamieniona na bezzwrotną i została bez podstawy prawnej zwrócona przez osobę uprawnioną w nominalnej wysokości – podlega zwrotowi w kwocie obliczonej według zasad określonych w § 6 ust. 2-5 tego rozporządzenia, przyjmując koszt 1 m2 powierzchni użytkowej obowiązującej w dniu wejścia w życie rozporządzenia. Nadal jednak w przepisach obowiązujących pod rządami poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu nie określono wyraźnie skutków bezpodstawnego zwrotu pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Skoro jednak przepisy te odróżniały zwrot bez podstawy prawnej od zwrotu mającego podstawę prawną, a nadto od dnia wejście w życie rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r. nakazywały dokonać waloryzacji zwrotu dokonanego bez podstawy prawnej, to skutki prawne tych czynności musiały być różne. Skoro zaś zwrot pomocy w sytuacjach określonych w ustawie (art. 29 ust. 3 i 4 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu) dawał prawo do przydziału osobnej kwatery stałej, to zwrot bez podstawy prawnej i w wysokości nominalnej musiał odnosić ten skutek, że żołnierz zawodowy nie zachowywał prawa do osobnej kwatery stałej.
Wskazany sposób wykładni pozwala zachować zasadę poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, według której skorzystanie z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego wyklucza możliwość przydziału osobnej kwatery stałej (art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), która w sytuacji gwałtowanego spadku siły nabywczej pieniądza mogłaby zostać naruszona, gdyby żołnierz zawodowy, zajmujący osobną kwaterę stałą, po skorzystaniu z pomocy finansowej zwrócił ją w wysokości nominalnej w celu zachowania zajmowanej dotychczas kwatery.
Z tych względów uzasadniony jest pogląd, iż ewentualny zwrot przez skarżącego, przed wejściem w życie ustawy o zakwaterowaniu, w wysokości nominalnej, pomocy finansowej, otrzymanej przez niego na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, nie stałby na przeszkodzie zastosowaniu art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Omawiając kwestię "zwrotu" pomocy na cele mieszkaniowe, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden element z nią związany. Skarżący faktycznie pomoc tę otrzymał z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego i z pomocy tej skorzystał. Istotne przy tym jest, że uzyskanej pomocy finansowej przed dniem 1 stycznia 1996 r. nie zwrócił, zatem jego uprawnienie do zakwaterowania, jako żołnierza zawodowego, zostało zrealizowane w ten właśnie sposób. Instytucja pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa, istniała do dnia 31 grudnia 1995 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu, pomoc ta przysługiwała osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej, a w art. 29 ust. 3 i 4 ustawodawca uregulował możliwość zwrotu udzielonej pomocy. Jednakże z dniem 1 stycznia 1996 r. ww. ustawę zastąpiła ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), która odstąpiła od tej formy pomocy w ramach przysługującego żołnierzowi zawodowemu prawa do zakwaterowania. Jednocześnie w przepisach tej ustawy nie uwzględniono zapisów odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie dotychczas obowiązujących norm. Skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, posiadał uprawnienie do zakwaterowania, z którego skorzystał w formie pomocy finansowej Państwa na budownictwo mieszkaniowe. Niezwrócenie udzielonej pomocy finansowej (w przypadkach przewidzianych w ówcześnie obowiązujących przepisach) do dnia wejścia w życie nowej ustawy spowodowało bowiem ten skutek, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane. Zrealizowanie zaś uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej oznacza, że nie jest możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej, a więc powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed jej przyznaniem, jako że obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. W ten sposób doszło do zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania, a wobec niemożliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej, nie jest także możliwy powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed jej przyznaniem. W sprawie, w której nie zaistniały, przewidziane przez ówczesne przepisy, przesłanki zwrotu otrzymanej pomocy, nastąpiło zmaterializowanie prawa do zakwaterowania poprzez udzielenie pomocy ze strony Państwa na budownictwo mieszkaniowe, a tym samym – żołnierz zawodowy zrealizował swoje uprawnienie do kwatery. W przepisach ustawy o zakwaterowaniu i jej kolejnych wersji, nie ma regulacji odnoszących się do możliwości zwrotu pomocy finansowej, uzyskanej na podstawie poprzednio obowiązujących norm. Tak więc intencją ustawodawcy było, by tę formę pomocy żołnierzom zawodowym ze strony Państwa traktować jako sposób realizacji przysługującego im uprawnienia do zakwaterowania. Celem tej instytucji, z której skarżący skorzystał, było wprowadzenie innej formy realizacji samego prawa do zakwaterowania. Przyznanie zaś bezzwrotnej pomocy finansowej świadczy o realizacji tego uprawnienia. W przypadku zatem zrealizowania prawa do zakwaterowania w formie pomocowej, nie byłby możliwy zwrot przyznanej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, a w konsekwencji powrót do stanu sprzed wydania decyzji o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej, co dodatkowo oznacza nieodwracalność wynikających z niej skutków, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Decyzja Szefa WRZKB nr [...] z [...] grudnia 1991 r., na podstawie której Z. T. otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu, na skutek braku odwołania, stała się ostateczna. Bez wpływu na prawidłowość postępowania pozostawał fakt istnienia ustaleń zawartych w stanowisku Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nie jest uzasadnione twierdzenie strony, iż ich treść jest elementem ustalenia stanu prawnego sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia również okoliczność, o jakiej wspomina strona w odwołaniu, jakoby "na podstawie tego stanowiska wydawano decyzje odmiennej treści aniżeli decyzja wydana w stosunku do skarżącego, więc ma ono istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu". W tym miejscu należy wskazać na wspominany już wyżej art. 6 k.p.a., stanowiący zarówno w dacie wydania przez Ministra Obrony Narodowej ww. stanowiska, jak i obecnie, że organy administracji państwowej (publicznej) działają na podstawie przepisów prawa. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania, wskazywane stanowisko Ministra Obrony Narodowej nie mogło być uznane za przepis prawa, tym samym nie mogło stanowić podstawy wydania aktu stosowania prawa. Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z przepisów prawa nieobowiązujących w dniu wydania decyzji, jak i przepisów, które nie należą do systemu przepisów powszechnie obowiązujących.
Z. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.
Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., a także nakazanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku obu organów w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane orzeczenie rażąco narusza prawo. Nieuprawniona jest odmowa przeprowadzenia dowodów ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r. nr [...], która jest potwierdzeniem stanowiska skarżącego, iż w innych przypadkach w takiej samej sytuacji organy administracji wydawały inne decyzje z uwzględnieniem stanowiska MON.
Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej, zobowiązany był w sposób wszechstronny przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym zapoznać się ze stanowiskiem Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r. nr [...].
Organ pominął fakt, że art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. stanowił, że "Pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów oraz nabycie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia na zasadach określonych w art. 58 i 86 jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2." Przepis ten nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery, tylko wówczas gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Równoważnie przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy traktuje otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego.
Skarżący nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego, a uzyskana pomoc stanowiła jedynie część świadczenia przyznanego w formie zaliczkowej. Przedmiotowy przepis zawiera bowiem formułę "zaliczkowa i bezzwrotna" – pomoc udzielona skarżącemu natomiast nigdy nie została zamieniona na bezzwrotną, które to naruszenie ma charakter oczywisty, gdyż wprost wynika z normy prawnej poddanej analizie.
Przepis art. 87 ust. 1 w dniu orzekania zakładał, że aby pomoc finansowa mogła być równoważna ekwiwalentowi pieniężnemu musiała być zaliczkowa i bezzwrotna. Bezzasadne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażonego w decyzji, że wystarczyło, aby pomoc finansowa była udzielona zarówno w formie zaliczkowej, jak i bezzwrotnej. Taka wykładnia jest uprawniona dopiero od 1 lipca 2004 r., gdy ustawodawca zamienił w przedmiotowym przepisie spójnik "i" na "lub" i nie mogła mieć zastosowania w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej więc z perspektywy czasu i zmian dokonywanych przez ustawodawcę widać, że naruszenie prawa przez organ II instancji rozpatrujący odwołanie miało charakter oczywisty, gdyż wbrew literalnemu brzmieniu przepisu pomoc udzieloną skarżącemu potraktowano de facto jako zaliczkową i bezzwrotną, pomimo iż nie miała ona takiego charakteru, co nie było kwestionowane przez organ.
Warto także dodać, iż pomimo wyartykułowania tego naruszenia we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji żaden z organów występujących w sprawie, ani I ani tym bardziej II instancji nie odniósł się w ogóle do naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 r., ograniczając swoje wywody wyłącznie do art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem nie sposób wywodzić podstawy prawnej wydanej decyzji wyłącznie w art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, gdyż jest to podstawa niepełna. Odkodowanie tego co oznacza definicja pomocy finansowej z art. 41 wymaga sięgnięcia właśnie do art. 87 ustawy.
Jeżeli otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2, to również nie można było pozbawiać go prawa do kwatery stałej.
W takiej sytuacji nie zostały spełnione warunki określone w art. 41 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy uzasadniające przekazanie zajmowanej kwatery stałej.
Decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. albowiem organ ten nie dostrzegł oczywistego i rażącego naruszenia organu I instancji w postaci błędnej interpretacji przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Decyzja ta ma skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w postaci pozbawienia żołnierza lokalu.
Prawo żołnierza do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Skarżący, jak również jego rodzina, która przenosiła się za skarżącym w momencie, gdy został on oddelegowany do pełnienia służby w Wielkiej Brytanii, podporządkowały swoje życie służbie skarżącego dla obronności kraju.
Skarżący nadmienił, że jest jednym z ośmiu wyszkolonych dowódców ORP Orzeł, których wiedza i doświadczenie jest dalej możliwe do wykorzystania w rozwoju Marynarki Wojennej, szczególnie przy szkoleniu istniejących i nowych kadr oraz pozyskiwaniu nowych okrętów podwodnych. Pod dowództwem skarżącego okręt ten zdobył tytuł najlepszego okrętu Marynarki Wojennej, a on sam został odznaczony przez Ministra Obrony Narodowej Brązowym i Srebrnym Medalem za zasługi dla obronności dla kraju.
Skarżący podkreślił również, że w okresie, kiedy otrzymał zaliczkę na budowę domu, większą część swojego czasu spędzał na służbie i nie miał ani czasu, ani sposobności, aby zajmować się budową domu. Udzielona mu zaliczka stanowiła zaledwie 1/10 środków, jakie potrzebował na jego budowę. Pomoc zaliczkowa, jaka została mu udzielona, nie mogła wywołać skutku w postaci osiągnięcia celu, na jaki pomoc finansowa została przyznana, a więc zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U. 2019 r., poz. 2325) – dalej powoływanej jako: "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 92/17, LEX nr 2597048). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 673/18, LEX nr 2634396). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276).
Stanowiący podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] sierpnia 2002 r. przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 z późn. zm.) nakazywał przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów.
Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1991 r. pomoc finansową w formie zaliczkowej w kwocie 39.840.000 zł.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w G. po rozpatrzeniu prośby skarżącego dotyczącej zwrotu przyznanej ww. decyzją pomocy finansowej na budowę domu w formie zaliczkowej, odmówił zwrotu przyznanej pomocy finansowej. W uzasadnieniu Organ wskazał iż w myśl obowiązujących wówczas przepisów nie ma prawnej możliwości zwrotu pomocy finansowej w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego.
Obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i nie są przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu przez Sąd. Stąd też Sąd nie może odnieść się w żaden sposób do zarzutów stawianym wymienionym wyżej decyzjom dotyczącym przyznania skarżącemu pomocy finansowej najpierw zaliczkowej, a następnie odmowy zwrotu tej pomocy.
W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek przekazania do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. Równoważnie przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy traktuje otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego.
Skoro skarżący otrzymał bezzwrotną pomoc finansową, to trzeba zatem przyjąć, iż wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery – art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 ustawy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zarówno żołnierz zawodowy jak i emeryt lub inwalida wojskowy są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymali pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Skarżący taką pomoc otrzymał, zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy było więc prawidłowe ( por. też wyrok NSA z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1207/04, CBOSA).
Wobec powyższego Organy badające sprawę w trybie postępowania nadzorczego trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] sierpnia 2002 r. wydanej w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.