II SA/WA 1984/21

II SA/Wa 1984/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 1638/22 - Wyrok NSA z 2025-09-24
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. art. 160 ust. 2, ust. 4, 165 ust. 3, ust. 4, 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej Szef KAS) decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpoznaniu odwołania A. T. (skarżąca)
od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej Dyrektor Izby) z [...] grudnia 2020 r., nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego ww. z dniem [...] sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Izby.
Do wydania decyzji Szefa KAS doszło w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Izby pismem z [...] maja 2017 r. nr [...],
na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, przedstawił A. T. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej
w [...]. W dniu 14 czerwca 2017 r. ww. złożyła oświadczenie, iż nie przyjmuje przedłożonej propozycji zatrudnienia. Wobec powyższego stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na mocy art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej KAS.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby do wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej
w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. Wspomniane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Szefa KAS postanowieniem z [...] września 2019 r.
nr [...].
W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi na ww. postanowienie Szefa KAS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2652/19, uchylił zaskarżone postanowienie Szefa KAS
z [...] września 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby
z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego zachodzi zatem podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ wydając rozstrzygnięcie w I instancji, zamiast zaskarżonego postanowienia, winien wydać w stosunku do skarżącej decyzję administracyjną w sprawie zwolnienia ze służby, stosownie do art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
Dyrektor Izby decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał między innymi, że obsada kadrowa jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej w województwie podkarpackim, realizowana była wyłącznie w oparciu o normatywne przesłanki zawarte w treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nadrzędnym celem dyrektorów izb administracji skarbowej była konieczność zagwarantowania realizacji ustawowych zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej na najwyższym poziomie. Dyrektor Izby przywołał pismo Szefa Służby Celnej z [...] lutego 2017 r. nr [...], w którym zawarto m.in. wytyczne budowy Służby Celno-Skarbowej. W piśmie tym stwierdzono wprost, że niedopuszczalnym jest składanie propozycji dla osób przewidzianych do realizacji zadań z zakresu wsparcia lub orzecznictwa. Wskazano przy tym na dopuszczalność złożenia propozycji służby dla funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy nie będą wykonywać bezpośrednio zadań zarezerwowanych wyłącznie dla formacji mundurowej pod warunkiem, że będą oni stanowić rezerwę kadrową w przypadkach nadzwyczajnych i formułując dalsze obostrzenia dla tej grupy (m.in. przeszkolenie
z obsługi systemów dokonywania odpraw celnych, obsługa ruchu granicznego, odpowiednie badania).
Dyrektor Izby wyjaśnił, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia
ze względu na dotychczas realizowane obowiązki służbowe – była wieloletnim funkcjonariuszem komórki zajmującej się sprawami z zakresu akcyzy i gier, posiadającym duże doświadczenie w tym zakresie. W zaproponowanej skarżącej komórce, miała ona wykonywać zadania, które nie zostały określone w art. 2 ust. 2 ustawy o KAS, jako zadania zastrzeżone dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Charakter wykonywanych zadań w Dziale Podatku Akcyzowego
i Podatku od Gier, w żaden sposób nie uzasadniał potrzeby realizowania ich
w ramach stosunku służbowego.
Skarżąca pismem z [...] grudnia 2020 r. wniosła do Szefa KAS odwołanie
od ww. decyzji Dyrektora Izby z [...] grudnia 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, brak poszanowania prawa i wyroków sądów wydanych w przedmiotowej sprawie, w tym przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oczywistą
i celową sprzeczność z dokumentacją sprawy, dokumentami zawartymi w aktach osobowych oraz obowiązującymi przepisami prawa. Odwołująca podniosła, że wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2652/19, który uchylał dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie przez Dyrektora Izby oraz Szefa KAS, organ
I instancji wydał decyzję o "stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego Pani A. T. z dniem [...] sierpnia 2017 r." zamiast o "zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego Pani A. T. z dniem [...] sierpnia 2017 r." W ocenie odwołującej jest to kolejne i celowe działanie Dyrektora Izby, wskazujące na całkowity brak poszanowania dla przepisów prawa i wyroków sądów.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:
- uchylenie przedmiotowej decyzji,
- przywrócenie do służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. na stopień i stanowisko oraz uposażenie z dnia zwolnienia,
- zaliczenie okresu pozostawania poza służbą, wynikającego z bezprawnego zwolnienia jej ze służby, do stażu służby, zaliczanego do wysługi emerytalnej,
- objęcie wszystkimi należnymi awansami oraz regulacjami wynagrodzeń
za okres pozostawania poza służbą.
W piśmie z [...] marca 2021 r., przesłanym do Szefa KAS, skarżąca wniosła
o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Szef KAS wyjaśnił, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Organ przywołał art. 165 ust. 3 i ust. 7, ustawy wprowadzającej KAS. Wskazał, że w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS,
o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa
w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.
Szef KAS przypomniał, że skarżąca w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...] otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], przy czym
w oświadczeniu z [...] czerwca 2017 r. odmówiła przyjęcia przedłożonej propozycji.
W opinii Szefa KAS w świetle wyżej powołanych regulacji ustawy wprowadzającej KAS, stosunek służbowy skarżącej wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. a decyzja Dyrektora Izby z [...] grudnia 2020 r. stanowi potwierdzenie stanu faktycznego zaistniałego w 2017 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy
z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i jest konsekwencją odmowy przyjęcia przez skarżącą złożonej propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
Zdaniem Szefa KAS przedmiotową sprawę należy rozpatrywać przez pryzmat zakresu i charakteru wprowadzonych przez prawodawcę rozwiązań ustawowych
w zakresie ustroju i organizacji jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym także w sprawach z zakresu służby i pracy. Założeniem reformy KAS było dostosowanie jej struktur do zadań i celów polityki państwa, co skutkowało koniecznością wprowadzenia szczególnych rozwiązań odnoszących się do kwestii pracowniczych, w tym również związanych z możliwością przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy i przekształcenia jego stosunku służbowego
w stosunek pracy. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, gdzie Sąd stwierdził, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jest jedynie ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, jak stwierdził Szef KAS, że do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi za zgodną wolą stron. Skoro skarżąca złożyła oświadczenie, że nie przyjmuje przedstawionej jej propozycji zatrudnienia, nie doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, lecz do jego wygaśnięcia w określonej dacie.
Szef KAS wyjaśnił, że zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie
w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a pośrednio także ustawy wprowadzającej KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. W wyniku przeprowadzonych zamian doszło do sukcesji generalnej, w wyniku której izba administracji skarbowej wstępując w prawa i obowiązki łączonych jednostek, stała się ich następcą prawnym. Jednocześnie pracownicy/funkcjonariusze zatrudnieni/pełniący służbę w dotychczasowych jednostkach, tj. izbach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej oraz izbach celnych, stali się z mocy prawa pracownikami/funkcjonariuszami zatrudnionymi/pełniącymi służbę w jednostkach organizacyjnych KAS na podstawie dotychczasowych warunków służby/zatrudnienia, do czasu przyjęcia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby, braku takiej propozycji lub odmowy jej przyjęcia - nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. Dyrektorzy izb administracji skarbowej składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie
do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
Jak wskazał Szef KAS, Dyrektor Izby realizując nałożony na niego ustawą wprowadzającą KAS, obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej, doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z ich kwalifikacjami
i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby, podjął decyzję o przedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji pracy w podległej jednostce na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale [...] Izby Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca otrzymała propozycję pracy z uwagi
na dotychczas realizowane obowiązki służbowe – posiadała odpowiednie kwalifikacje i była funkcjonariuszem z wieloletnim doświadczeniem w wykonywaniu obowiązków służbowych w komórce zajmującej się sprawami z zakresu [...].
We wskazanej komórce organizacyjnej miała wykonywać zadania, które nie zostały zastrzeżone dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Również charakter zadań wykonywanych w Dziale [...], nie uzasadniał potrzeby ich realizowania w ramach stosunku służbowego. Z uwagi na powyższe skarżąca nie otrzymała propozycji służby, lecz propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem Szefa KAS wręczenie skarżącej propozycji zatrudnienia nastąpiło z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.
W ocenie Szefa KAS analiza materiałów dowodowych znajdujących się
w aktach niniejszej sprawy daje podstawy do twierdzenia, że Dyrektor Izby działał
na podstawie i w granicach prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wydając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r., właściwie ją uzasadnił, wskazując, że nałożony na dyrektora izby administracji skarbowej ustawą wprowadzającą KAS, obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej, dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami
i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję pełnienia służby
w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały więc osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze.
Szef KAS, odnosząc się do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym Dyrektor Izby winien był wydać decyzję o zwolnieniu jej ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r., nie zaś decyzję stwierdzającą wygaśnięcie z tym dniem stosunku służbowego, stwierdził, że Dyrektor Izby wydając skarżone rozstrzygnięcie, działał na podstawie przepisów art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a zatem na podstawie prawnej wskazanej przez Sąd w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2652/19, oraz mając na uwadze, że w świetle przepisów ww. ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Stwierdzenie zatem przez Dyrektora Izby wygaśnięcia stosunku funkcjonariusza nie zaś zwolnienia ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego, nie ma istotnego wpływu na prawidłowość decyzji Dyrektora Izby i z tego względu nie może skutkować jej uchyleniem, o co wnosi skarżąca.
W ocenie Szefa KAS również podniesiony przez skarżącą zarzut wydania decyzji po przeszło 3 latach od zaistnienia zdarzenia, nie może odnieść pożądanego przez skarżącą skutku. Szef KAS zwrócił uwagę, że przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Dopiero po uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ww. ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej
w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej
w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub
w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy w związku
z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Ww. stanowisko podzielił również WSA
w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2652/19, wydanym w sprawie skarżącej, uchylając postanowienia Szefa KAS oraz Dyrektora Izby w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jak wskazał Szef KAS, mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Warszawie, Dyrektor Izby wydał decyzję objętą odwołaniem skarżącej, wskazując jednocześnie przyczyny złożenia jej propozycji pracy a nie służby w strukturach KAS.
Szef KAS odwołując się do wyroku Sądu z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt
II SA/Wa 1906/19, wskazał, że akceptowalne jest indywidualne podejście zarówno
do przyczyn przedstawienia konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby bądź pracy w KAS, jak też do powodów nieprzedstawienia w ogóle propozycji kontynuacji pracy/służby. Wyjaśnił ponadto, że kompetencje Szefa KAS, jako organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, nie obejmują ogólnego recenzowania działania Dyrektora Izby, lecz dotyczą oceny zaskarżonego aktu, a co za tym idzie, oceny istnienia uzasadnionych przesłanek przedstawienia skarżącej propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Te zaś, zdaniem Szefa KAS, były obiektywne i wynikały z analizy dotychczasowej służby skarżącej.
Szef KAS wobec wnioskowanego przez skarżącą dodatkowego postępowania dowodowego, uznał jego przeprowadzenie jest niecelowe. Podkreślił, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. jest konsekwencją odmowy przyjęcia propozycji pracy, złożonej skarżącej w maju 2017 r. W ww. rozstrzygnięciu Dyrektor Izby miał obowiązek wskazania powodów, dla których skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia a nie służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przyczyny przedstawienia w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...] propozycji pracy, zdaniem Szefa KAS, zostały natomiast wyjaśnione przez Dyrektora Izby w sposób dostateczny. Wnioski dowodowe zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego, dotyczą zebrania informacji i danych, które nie mogą mieć istotnego znaczenia w sprawie, odnoszą się bowiem do okresu po zakończeniu procesu składania propozycji. Jak zaś wskazują sądy administracyjne, oceny przesłanek złożenia lub nie propozycji dalszej pracy/służby należy dokonywać na dzień 31 maja 2017 r. (vide orzeczenie WSA
w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1906/19, zgodnie z którym "organ powinien odnieść się do stanu faktycznego istniejącego na dzień, kiedy danej osobie nie przedstawiono propozycji dalszej pracy/służby"). Stąd też informacje,
o uzupełnienie których wnosi skarżąca, jako nie odnoszące się do okresu, w którym następowało składanie propozycji służby/pracy w KAS, Szef KAS uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Reasumując Szef KAS stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby odpowiada prawu, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, co w myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., obliguje organ odwoławczy
do utrzymania decyzji w mocy.
Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Szefa KAS oraz decyzję ją poprzedzającą, zarzucając:
1) naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS poprzez niezłożenie skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej określającej nowe warunki pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej;
2) naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP poprzez brak przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk KAS;
3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest:
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. poprzez:
a) nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie,
a w konsekwencji błędne dokonanie oceny spełniania przez stronę przesłanek
z art. 165 ust. 7 ustawy wyprowadzającej KAS,
b) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że dopuszczalne jest nieprzedstawienie skarżącej propozycji pełnienia służby, podczas gdy jej kwalifikacje, wiedza, przebieg służby oraz doświadczenie zawodowe uzasadniają przedstawienie takiej propozycji;
- art. 107 § 3 Kpa. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa KAS z [...] marca 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Dyrektora Izby z [...] grudnia 2020 r. Dodatkowo, jak stwierdziła skarżąca, mając na uwadze dotychczasową praktykę Szefa KAS oraz Dyrektora Izby w analogicznych sprawach, na zasadzie art. 145a § 1 pkt 1 wniosła o:
- przywrócenie do służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. na stopień i stanowisko oraz uposażenie z dnia zwolnienia;
- zaliczenie okresu pozostawania poza służbą wynikającego z bezprawnego zwolnienia ze służby do stażu służby zaliczanego do wysługi emerytalnej;
- objęcie wszystkimi należnymi awansami oraz regulacjami wynagrodzeń
za okres pozostawania poza służbą;
- wypłatę należnego wynagrodzenia za okres od dnia [...] sierpnia 2017 r.
do dnia przywrócenia do służby.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na rzecz postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze. Uznała, że treść odpowiedzi na skargę nie tylko potwierdza wszystkie jej dotychczasowe zarzuty, ale prowadzi do wniosku o "cichym przyzwoleniu" na łamanie prawa przez Dyrektora Izby, Szefa KAS lub wprost poleceniu działań niezgodnych z prawem w ramach niepublikowanych wytycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby z [...] grudnia 2020 r. odpowiadają prawu.
Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.
Pod względem organizacyjnym przepis art. 160 ust. 2 i ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.
W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4 ww. ustawy określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 ustawy wprowadzającej KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom,
w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje
i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę
w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).
Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa
w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne
z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS).
Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji i stosowania ustawy wprowadzającej KAS, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadzającej KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzający KAS).
W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji
o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie
w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia
w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby.
Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych
w sprawach z zakresu wygaśnięcia stosunku służbowego, w których zastosowanie mają przepisy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej KAS, w zestawieniu z przepisami ustawy o KAS, ustawodawca wprowadził szczególną regulację o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunków służby i zatrudnienia, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby.
Ustawodawca przyznał organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie jak również dał możliwość nieskładania żadnej propozycji i zakreślił zawity termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja
2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej KAS).
NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 800/19 podniósł, że jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS
(art. 276 ust. 2).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja Szefa KAS, jak i decyzja Dyrektora Izby z [...] grudnia 2020 r. nie naruszają prawa materialnego i prawa procesowego. Z tego względu nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 11,
art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa., art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i przepisów Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę
w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącej przedstawiono do dnia 31 maja
2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (por. pismo
z [...] maja 2017 r. nr [...]), jednakże skarżąca propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej
w [...] nie przyjęła (por. oświadczenie z [...] czerwca 2017 r. o odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji).
Dyrektor Izby wydając w niniejszej sprawie decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej wziął pod uwagę i rozważył kryteria
o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.
Zgodnie z powołanym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
W ocenie Sądu organy uwzględniły w uzasadnieniach decyzji wymogi art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Sąd nie kwestionuje też stwierdzenia, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej.
Dyrektor Izby wskazał w decyzji z jakich przyczyn skarżącej przedstawiono propozycję pracy, a nie przedstawiono propozycji służby. Argumentacja organu została powiązana z posiadanymi przez skarżącą kwalifikacjami, z przebiegiem dotychczasowej służby, z uwzględnieniem miejsca zamieszkania, jak wymaga tego art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Organ wprost wskazał, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej na stanowisku eksperta skarbowego
w Dziale Podatku [...] Izby Administracji Skarbowej
w [...], z miejscem wykonywania pracy w [...], przedstawiona została skarżącej ze względu na dotychczas realizowane przez nią obowiązki służbowe. Organ podniósł, że skarżąca spełniała wszystkie kryteria ustawowe, była funkcjonariuszem z wieloletnim doświadczeniem w wykonywaniu obowiązków służbowych w komórce zajmującej się sprawami z zakresu [...]r. Organ zwrócił też uwagę na duże doświadczenie skarżącej. Wskazał, że
w zaproponowanej komórce organizacyjnej skarżąca miała wykonywać zadania, które nie zostały określone w art. 2 ust. 2 ustawy o KAS, jako zadania zastrzeżone dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Dodał że charakter zadań wykonywanych w ww. Dziale nie uzasadniał potrzeby ich realizowania w ramach stosunku służbowego. Stwierdził w konsekwencji, że skarżąca nie otrzymała propozycji służby lecz propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej
w [...].
W sprawie tej nie ma podstaw do podważenia stanowiska Dyrektora Izby,
że charakter wykonywanych zadań w Dziale [...] nie uzasadniał potrzeby realizowania ich w ramach stosunku służbowego.
Zarzuty skargi co do niedokonania przez organ oceny w aspekcie przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie są zasadne. W sprawie tej nie można stwierdzić, że organ nie uwzględnił słusznego interesu strony. Organ rozważył kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej stwierdzając, że dawały one podstawę do przedstawienia skarżącej propozycji pracy, a nie służby. Odmienna ocena skarżącej w tym zakresie nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji
i decyzji organu I instancji. Organy rozważyły cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 Kpa..
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia
1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 jednoznacznie stwierdził, że w przypadku niezaakceptowania przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dochodzi
do wygaśnięcia stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W sprawie tej nie zostały naruszone powołane w skardze przepisy Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Uwzględniając konieczność brania pod uwagę przez organ kwalifikacji i przebiegu służby funkcjonariuszy i pracowników, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanej zasady. Z art. 60 Konstytucji RP nie można wyprowadzić prawa do pozostania w służbie. Wskazania wymaga przy tym, że NSA w wyroku z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2700/18, wydanym
w sprawie dotyczącej ustalenia warunków pełnienia służby, podniósł, że dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak
i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).
Argumentacja skargi co do przyczyn nieprzyjęcia przez skarżącą przedłożonej propozycji pracy oraz aktualnej sytuacji, w jakiej skarżąca się znajduje, nie daje podstaw od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Izby o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz zaskarżonej decyzji Szefa KAS.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.