II SA/Wa 1984/18

II SA/Wa 1984/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1460/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
III OSK 1640/21 - Wyrok NSA z 2022-05-26
II SA/Wr 916/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-02-19
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61, art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września
2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanego dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie art.165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył E. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] czerwca 2017r. E. S. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy.
Pozwem z dnia [...] września 2017r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] - [...] Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], E. S. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno -Skarbowej od dnia [...] czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach i uposażenia obowiązującego od dnia [...] czerwca 2017 r.
Zdaniem E. S. w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Zdaniem skarżącej zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Zdaniem skarżącej złamano zasady wynikające m.in. z art. 2, art.7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji. W ocenie E. S. skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje pomimo, że otrzymała propozycję pracy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. - sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] - [...] Wydział [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.
E. S. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zarzuciła naruszenie art. 61a § 1a k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżąca w ogóle nie powinna być wydawana; naruszenie art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień ze służby (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącej.
Szef KAS utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał,
że w sprawie zachodzi brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez E. S. organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.
Szef KAS wskazał, że E. S. otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach.
Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.
Szef KAS wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę.
Podał, że skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zatem oceny możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji), należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów k.p.a.
Wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.
W ocenie organu analiza przytoczonych przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Nadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.
Złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia łub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.
Szef KAS stwierdził, że postanowienia ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym w przypadku m.in. złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, a co za tym idzie w przypadku przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy.
Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych.
Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zdaniem Szefa KAS, w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a co za tym idzie nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej.
Organ podkreślił, że niemożna domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art.104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, 9 wyd. Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz 104, Nb 3, s. 473). To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji ,"milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.
W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata.
Ustawodawca jedynie w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidział formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia dotyczącego propozycji służby. Organ wskazał, że postępowanie, w którym są składane pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bądź nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia/służby, nie ma charakteru administracyjnego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. - sygn. akt I OSK 2587/17 stanął na stanowisku, że "złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt. 2 P.p.s.a.
Szef KAS stwierdził, że w sprawie z pozwu skarżącej o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, nie jest zatem możliwe wszczęcie
i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Szef KAS podniósł, że określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to natomiast podlega zarówno kontroli instancyjnej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również sądowo-administracyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, o których mowa w zażaleniu.
Postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września
2018 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w [...]), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w tym stanie faktycznym jak skarżąca nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie skarżącej powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby;
2. naruszenie art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DIAS i Szef KAS podtrzymuje nie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności wskazują na dyskryminację skarżącej. Skarżąca podniosła, że pozbawienie jej statusu administracyjnoprawnego jest zwolnieniem ze służby. Podniosła, że doszło do tego zwolnienia wbrew przepisom art. 165 ust.7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS, albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła m.in. dotychczasowy przebieg służby, wskazała, że ma 23 letni staż służby w Służbie Celnej. Podała, że w dniu [...].05.2017r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję z dnia [...] maja 2017r. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izbie Administracji Skarbowej w [...], Urząd Skarbowy w [...]. Podała, że tym samym, składając propozycję dalszego zatrudnienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie uwzględnił ani kwalifikacji, ani przebiegu nienagannej, ponad 23 -letniej służby, w tym prawie 10 letniej służby w granicznym Oddziale Celnym. Całkowicie pominięto przesłanki art. 165 ust.7 ustawy 165 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który wielokrotnie, jednoznacznie i stanowczo wskazywał, że jedynymi kryteriami jakimi powinni się kierować Dyrektorzy lAS składając propozycję pracy bądź służby są kryteria określone w art.165 ust.7 w/w ustawy. Jedyne na czym się skupiono, to drastyczne obniżenie wynagrodzenia.
Skarżąca stwierdziła, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym w dniu [...].06.2017r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Podała, że jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł z dniem [...] maja 2017 r. i tym samym została zwolniona ze służby.
Skarżąca podniosła, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu ze służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz (w razie potrzeby) sądowej. Wydania takiej decyzji skarżąca domaga się celem kontroli zasadności i zgodności z prawem jej zwolnienia ze służby. Wskazała, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Skarżąca przywołała art. 7 , art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła, że brak decyzji o zwolnieniu ze służby pozbawia skarżącą sądowej kontroli zasadności zwolnienia jej ze służby
(i tym samym zasadności złożenia jej propozycji pracy).
Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie naruszają prawa. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie jest trafny. Zaskarżone postanowienie nie narusza także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W sprawie niniejszej organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
Prawidłowo organy przyjęły także, że nie można wywieść z ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających (...) dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.
Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających (...) pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuowania zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Podkreśla się, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.
Analiza Przepisów wprowadzających (...) wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r. W sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdza zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby.
Zgodnie z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r.
W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdza zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. Jednakże art. 276 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi podstawa załatwienia sprawy również w formie decyzji (art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS), (v. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 553/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu nie można zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających (...), na co jednoznacznie wskazywał organ. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.
Sytuacja taka zaszła w przypadku skarżącej, która propozycję określającą warunki zatrudnienia przyjęła.
Określenie przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Z tych też względów, trafnie organy wskazały, że w tym stanie faktycznym, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby.
Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462).
Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających (...) wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne przewidziane w Przepisach wprowadzających (...) jakimi są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby.
Nie ma zatem podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku, i że - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej.
Podkreślenia wymaga, że Przepisy wprowadzające (...) na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających (...) przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej.
W sprawie niniejszej stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu z mocy Przepisów wprowadzających (...) w stosunek pracy. E. S. przyjęła bowiem propozycję pracy złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Nie nastąpiło zatem wygaśnięcie stosunku służbowego, które obligowałoby organ do wydania deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby.
W świetle powyższego, zasadnie organ odmówił wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.
Sąd poddał kontroli zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Nie są tym samym zasadne zarzuty naruszenia prawa do sądu przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz 60, art. 77 ust.2 i art. 78 Konstytucji RP). Odmienna ocena skarżącej od oceny organu, co do dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, nie stanowi
o naruszeniu przez organ powołanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.